村民自治中农村流动人口的数字化参与

摘 要：农村流动人口参与村民自治是实现村民自治“治理有效”的题中之义。基于浙江A县的“乡村钉钉”案例，对村民自治中农村流动人口数字化参与问题展开探讨，研究发现村民自治中农村流动人口的数字化参与主要是将参与场域由传统的物理空间转换为依托互联网技术塑造的数字空间，打破了物理空间在时空条件上对农村流动人口参与村民自治的限制，实现了农村流动人口在身体缺场情形下参与村民自治目标。数字化参与的实现主要缘于治理逻辑、技术逻辑与数据逻辑的有机耦合。相较于传统参与方式，数字化参与具有多维特征和重要价值，但也具有适用事务类型有限、面临技术等各种风险及难以纳入全部参与主体的局限，未来应当厘清数字化参与方式的适用事务类型，规避数字化参与风险，妥善处理数字空间与物理空间衔接问题。

关键词：村民自治;农村流动人口;数字化参与;乡村治理

中图分类号：C912.82;F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2021）02-0043-07

作者简介：何阳，男，云南大学民族政治研究院副教授，博士后，主要研究方向为行政改革、社会治理与民族问题。

一、问题的提出

村民自治制度是中国共产党领导人民群众的重要创举[1]。中国特色社会主义进入新时代需要坚持和发展村民自治制度，并推动村民自治制度更好地适应时代需要。传统的村民自治更多在物理空间中实现，村民委员会要求村民或者村民代表在指定时间到村民委员会驻地召开会议，协商乡村公共事务，然而物理空间对时间和场地有较高的要求，与当前社会具有的高度流动性特征存在抵牾。

以村民是否处于流动状态为标准，可将村民划分为农村流动人口和非流动人口。在村民自治的传统参与场域中，农村流动人口参与村民自治需要承担很大的时间成本、物质成本和机会成本，囿于这些因素影响，他们不得不放弃法律赋予的自我管理、自我教育和自我服务权利，这造成村民自治在农村流动人口群体中几乎流于形式。但农村流动人口参与村民自治的优势显而易见。相较于村庄外部人员，村民自治中农村流动人口的参与具有合法性，体现着农村流动人口的主人翁地位，而且农村流动人口对家乡具有特殊感情，这种以“乡愁”为纽带形成的特殊感情有助于增强其在村民自治中的责任感;相较于农村非流动人口，农村流动人口具有的见识、携带的资源可能更加丰富，有助于在领导力和经济发展中发挥模范带头作用。因此，如何在村民自治中实现农村流动人口的有效参与成为乡村治理的重要问题，这既与实现村民自治的“治理有效”目标密切相关，也决定着乡村振兴进程，而数字化参与为我们提供了新途径。

当前“互联网+”逐渐朝向乡村领域拓展，“互联网+”乡村党建[2]、乡村金融[3]、乡村电商[4]等议题的研究开展得如火如荼，但有关村民自治中农村流动人口数字化参与的研究成果尚付阙如，相关研究主要集中在乡村互联网治理的兴起与制度变迁[5]、乡村善治中互联网运用领域及价值[6]、互联网给传统乡村治理带来的挑战及应对策略[7]、互联网驱动的乡村治理体系建设逻辑[8]及数字时代乡村治理的再生产机制及需要警惕的問题[9]等方面。通过对既有文献的梳理可知，当前研究成果充分肯定了将互联网与乡村治理结合的重要意义，并且对互联网嵌入乡村治理面临的问题与解决策略等进行了探讨，为我们正确认识“互联网+”乡村治理奠定了基础。但从研究角度来看，这些成果更多偏向于宏观、中观研究，从研究主题来看，尚缺乏回应村民自治中农村流动人口数字化参与的研究成果。虽然村民自治属于乡村治理范畴，但两者也具有异质性，不能直接将村民自治等同于乡村治理。乡村治理范畴更加广阔，除村民自治外，还包括基层政府和其他社会力量（NGO）等主体针对乡村事务开展的治理行为。从研究方法来看，既有研究成果主要采用了规范分析法，回应了“互联网+”乡村治理的应然问题，缺乏实证素材。正是基于此，本文采用案例分析法，尝试从微观角度对村民自治中农村流动人口数字化参与的方式创新、实现机理、未来发展等问题作出系统性回应，以期对解决农村流动人口依靠互联网等技术有效参与村民自治问题有所裨益。

二、“乡村钉钉”：来自浙江A县的案例

为弥补城乡数字鸿沟，取得更优质的乡村振兴成效，2019年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《数字乡村发展战略规划》，希望各地根据实际情况有序推进数字乡村建设。浙江省A按学术研究惯例，本文对涉及到的地名进行了匿名化处理。县则是国内较早开展数字乡村建设的县域之一，采取了“试点扩散”的政策模式，试点地选择在该县B镇管辖的移民大村——G村。G村由原D、H、S三个村合并而成，村域广、人口多，人口流动性强，管理压力大，乡村治理中面临着“找人难”“传递信息难”“办事烦”等诸多问题，而这些问题属于行政村的常见问题，在行政村中具有典型性。选择G村作为个案主要缘于此村在坚持村级事务网上办、简单事项“最多跑一次”改革理念基础上，通过在乡村治理中引入常用的办公软件“钉钉”构建了网络化、数字化与智能化的乡村治理体系，为有效地解决上述问题提供了地方方案，可为情形相似行政村解决相同问题提供借鉴。

“乡村钉钉”办公软件由阿里巴巴打造，它主要有乡镇乡村办公办事平台、基层治理现代化工具、惠民服务三大板块功能，是一款集管理和服务于一体的办公软件（见图1）。在阿里巴巴针对乡村治理开发的钉钉系统中，可以直接依托电话号码建立账户，实现村庄事件与相关人员快速对接，即使现实环境中存有部分老年人未使用智能手机或者不会使用电脑现象，也可通过拨打电话方式与之联系，而“乡村钉钉”包括数字党建、本村通讯录、便民电话本、书记信箱、信息收集、民情反馈、村务公开、治安防控等30多个领域，为乡村公共事务在网络系统中的传递、处理、执行与备案等奠定了基础。此外，“乡村钉钉”除了具备这些大众化功能外，还有基于A县地域的特殊功能，可将村级管理事务放到“乡村钉钉”系统中，像村级事务投票、租客申报等村庄事项均可在“乡村钉钉”中完成[10]。在“乡村钉钉”系统提供的平台中，在信息高度公开和用“数据跑腿”思维指导下，G村村内41个村级项目建设、12项管理制度和3类村规民约的制定，全部经过村民代表讨论和表决通过后实施，实现了村民在身体缺场情形下及时、有效参与村民自治目标，开创了村民自治共建、共治与共享的新局面，使农村流动人口不再频繁地往返于生活工作地和户籍所在地处理村民自治事务，仅需凭借个人账号登陆“乡村钉钉”平台，就可获得村级管理事务信息，并针对村级管理事务信息自由发表意见，参与村级管理事务治理，从而形成了积极参与村民自治的良好秩序，激活了村民自治内生动力。

在“乡村钉钉”平台中，乡镇乡村办公办事平台主要针对乡村日常工作的沟通、交流而设立，乡镇政府和村“两委”可以在办事平台中发布乡村公共事务信息，村民在接收到相关组织信息后，可以在平台或者实地参与乡村公共事务治理，将个人意见及时反馈给村“两委”，再由村“两委”向基层政府反馈信息，为行政村日常工作的处理、讨论提供了数字空间;基层治理现代化工具主要根据公共事务领域和重要性而划分，党建、治安防控等属于当前基层治理的重要领域，因此，G村将相对重要的领域单列，通过利用互联网技术，开发了数字党建、智慧治安等新型软件，事关党建、治安方面的事项更多在相对应的系统软件中完成，實现了公共事务治理的整体性、专业性与数字化发展。在数字党建模块中，包含有G村所有党员的基本信息、党组织活动信息以及入党积极分子相关信息，可以便捷地了解党员党龄、党费缴纳、党组织活动等情况。在智慧治安模块中，主要采用视频产品和信息安全关键技术，将视频应用整合在一个平台上，立足乡村网格，实现跨地区、跨部门、跨行业的指挥调度、分析研判、应急处置、服务管理等业务可视化、扁平化。惠民服务主要涉及与村民日常生活密切相关的事务，比如为村民提供便民电话本，将所有村民甚至政府工作人员的电话均记录在便民电话本中，村民及政府工作人员可以便捷地获取联系方式。

三、数字化参与：流动人口参与的方式创新

（一）新形态：数字化参与的机制设计

数字化参与主要是利用新一代信息技术对村民自治传统参与方式的变革、创新，是对国家建设智慧社会与数字乡村的回应。浙江A县打造的“乡村钉钉”则与村民自治中农村流动人口的数字化参与高度契合，村“两委”充分利用“乡村钉钉”平台塑造了新的参与场域——数字空间，并且将村级管理事务放置在“乡村钉钉”平台，制定制度保障村“两委”委员、农村流动人口和农村非流动人口尽可能在以“乡村钉钉”为基础构建的数字空间中处理村级公共事务。以“乡村钉钉”为基础构建的数字空间不仅具有技术性特征，依托互联网等技术搭建，逐步嵌入大数据、区块链和人工智能等信息技术，而且具有社会性特征，因为村“两委”将户籍作为“乡村钉钉”平台的准入条件，只有户籍归属于G村的人员，才能被吸纳为“乡村钉钉”平台成员，故而“乡村钉钉”平台本质上建立了以户籍为准入条件的网络虚拟社区，且网络虚拟社区具有排他性和边界性，这让空间成为了“他们的空间”[11]，具有了权属关系。

立足“乡村钉钉”平台，村“两委”可直接在以户籍为准入条件建立的网络虚拟社区中针对村级公共事务发布信息，要求利益相关者及时在网络虚拟社区中表达意见，坚持协商治理原则，寻找到解决村级公共事务的最优方案，甚至直接在网络虚拟社区中落实村级公共事务决策，与此同时，如若在网络虚拟社区中处理村级公共事务存有分歧、争议，也可利用线上调解等方式解决分歧、争议，充分利用人民调解优势推动纠纷当事人在不伤和气基础上解决纠纷。在村民自治的数字化参与机制设计下（见图2），户籍归属于行政村的农村流动人口可以直接在数字空间中及时获取村级公共事务信息，并且根据所获信息自由表达个人观点，将个人观点与乡村发展结合，实现身体缺场情形下参与村民自治目标。而这些业务流程可以在“乡村钉钉”平台中完成，主要得益于“乡村钉钉”软件具有文字图片传播、语音沟通、“痕迹”储存等诸多功能。

（二）新特征：数字化参与的要素变革

相较于农村流动人口参与村民自治的传统方式——实地参与，村民自治中农村流动人口的数字化参与展现出了新特征：

1.参与思维朝向数字化发展。传统参与方式属于实地参与，参与思维更多是人与人线下面对面地沟通、交流;数字化参与则属于虚拟参与，参与思维更多是以计算机为工具，把信息、文字、图像等作为知识表达与传播的方式，面对面地沟通、交流不再是参与村民自治的必要条件。

2.参与场域主要依托数字空间。传统参与方式的场域主要依托村民委员会驻地、村民活动中心等物理空间，村“两委”主要在物理空间中发布村级事务信息，要求村民到村民委员会驻地或者村民活动中心等地协商处理村级公共事务;数字化参与则改变了传统的物理空间惯习，将物理空间转换为数字空间，处理村级公共事务可以在以互联网为基础建构起的数字空间中完成，缓解了时空对农村流动人口参与村级公共事务治理的限制。

3.参与工具主要依靠“乡村钉钉”、手机、电脑等软件与设备。传统参与方式的工具主要依靠笔、纸、广播等设备，村“两委”通过广播、粘贴纸质公告、记录等方式发布村级管理事务信息、收集村民意见;数字化参与则主要通过在“乡村钉钉”软件平台中发布电子公告、网上反馈等方式发布村级管理事务信息、收集村民意见，而电子公告、网上反馈等行为均需要在手机、电脑等设备端上完成。

4.参与技能需要具备使用网络技术能力。传统参与方式主要是人与人针对乡村公共事务面对面地沟通、交流，没有使用沟通交流媒介，技能方面只需具备基本的思考、表达能力;数字化参与高度依靠“乡村钉钉”平台，整个行为在网络办公系统中完成，故而在具备基本的思考、表达能力之外，还需要具备使用网络技术能力，熟悉“乡村钉钉”板块功能，熟练地使用“乡村钉钉”软件。

（三）新价值：数字化参与的优势展现

相较于农村流动人口参与村民自治的传统方式——实地参与，村民自治中农村流动人口的数字化参与具有更加显著的优势：

1.保障了农村流动人口治理权。虽然法律赋予了村民自我管理、自我教育、自我服务权利，但在全球化、后工业化进程中，摆在我们面前的基本事实是社会流动性的迅速增强[12]，以往对时空要求较高的参与方式与社会流动性迅速增强的事实之间存有抵牾，农村流动人口形成了在逢年过节等时间点返乡集中处理乡村公共事务的特征，也带来了民间纠纷的集中性爆发[13]，而数字化参与在数字空间中就可行使相关权利，农村流动人口不受距离限制，有效地缩减了参与成本，保障了农村流动人口治理权。

（三）数据逻辑：数据思维为数字化参与提供了保障

大数据作为互联网、物联网、移动计算、云计算、人工智能等技术变革汇聚而成的颠覆性力量，在国家、产业、组织、个人等各个层面上重塑着管理决策的过程和方式[18]，而将数据思维运用到农村流动人口参与村民自治中无疑为数字化参与提供了保障。针对村民自治事务，村“两委”会及时将相关信息发布到“乡村钉钉”平台，这时与村民自治事务相关的信息完全公诸于外，农村流动人口可充分利用村庄既有信息形成针对村民自治事务的观点，而且可以在网络空间中获取更多相关信息，最终作为自身决策的重要依据，这显然提升了农村流动人口参与村民自治的质量，更有利于“治理有效”目标的实现。此外，依托互联网的“乡村钉钉”平台自身即是一个硕大的数据库，在这个数据库中，不仅包含有村“两委”和农村流动人口的基本信息，而且还携带有部分功能数据，如对村庄党员信息和租客信息的获取，通过数字党建可以便捷地获取党员所有信息，而租客可以在“乡村钉钉”平台中上报个人信息，村“两委”直接使用“乡村钉钉”平台对租客展开有效管理。

五、结论与讨论

党的十九大报告勾勒出了未来的社会治理图景，希望打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。村民自治作为打造共建共治共享社会治理格局的重要场域，理应朝向社会化、法治化、智能化和专业化方向发展，村民自治中农村流动人口的数字化参与则是村民自治朝向智能化发展的初级阶段，它高度依赖互联网技术、数据思维，未来必然会引入人工智能等其他与时代接轨的新技术。与传统的实地参与方式相比，数字化参与实现了农村流动人口参与场域由物理空间向数字空间的转换，将村级事务信息发布、村级事务协商治理、村级事务决策执行和村级事务争议解决等流程置于数字空间中完成，具有参与思维朝向数字化发展，参与场域主要依托数字空间，参与工具主要依靠“乡村钉钉”、手机、电脑等软件和设备，参与技能需要具备使用网络技术能力等特征，不仅有助于保障农村流动人口治理权，改善农村流动人口信息不对称现象，维系农村流动人口乡愁情结，而且有助于增加村民自治可依赖资源，推动村民自治向精准化发展，而数字化参与的形成主要受治理逻辑、技术逻辑和数据逻辑三者共同驱动。

虽然村民自治中农村流动人口的数字化参与为解决农村流动人口参与村民自治提供了重要视角，但此路径并非完美无缺，数字化参与在给农村流动人口参与村民自治带来有效性的同时也具有一定局限性，具体来看：第一，适用事务类型有限。数字化参与在数字空间中完成，而并非所有村民自治事务均可以纳入数字空间，比如农地流转面积的丈量、危机情形下采取的封村行为等，这些都需要村民到物理空间中去完成。第二，面临技术等各种风险。数字化参与建立在互联网搭建的数字空间中，而互联网具有扁平化、破碎化、多元化、自由化交融发展态势[19]，从技术本身来看，网络均存有漏洞，如浙江A县采用阿里巴巴开发的“乡村钉钉”系统，阿里巴巴则可以轻松快捷地获取村民自治信息，若这些信息外泄，则会对村民自治行为造成影响，此外，还存在被外界病毒攻击的可能，一旦受到外部病毒攻击，整个系统则会陷入瘫痪;从技术衍生问题看，还存在行动主体的孤立和治理能力的弱化、治理组织的下沉和扩大以及体系层面的蜕变[20]等诸多其他风险。第三，难以纳入全部参与主体。数字化参与需要具备使用网络技术的技能及手机、电脑等工具，而农村流动人口中的部分人群并未购置智能手机、电脑等工具，缺乏在这些工具中参与村民自治的条件，此外，即便购置有智能手机、电脑等工具，也并非完全会使用“乡村钉钉”等网络技术，这部分特征更多体现在老年人群体中。

因此，要有序推进村民自治中农村流动人口的数字化参与，未来应当厘清适用数字化参与方式的事务类型，根据数字化参与特征，归纳总结跟数字化参与方式相匹配的、适合利用数字化参与方式解决的村民自治事务类型，增强数字化参与针对性;规避数字化参与风险，从技术自身风险及其衍生风险出发，制定制度对这些风险行为进行规避，降低风险发生的可能性;妥善处理数字空间与物理空间衔接问题，根据不同人员和具体事务配置合适的参与方式，科学选择参与方式，且努力将数字空间中的决策等落实到物理空间中，坚持线上、线下两条腿走路。

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（责任编辑：马欣荣）