对当前货币发行工作的思考

肖承发

当今世界正经历百年未有之大變局，在疫情防控常态化、国内外形势快速发展变化的大背景下，货币发行工作面临着应对外部各类非现金支付工具的冲击和内部管理模式创新完善的双重任务。本文在对当前货币发行工作所处的形势进行分析的基础上，提出未来的发展方向和应遵循的原则，以期推动货币发行工作职能发挥。

一、当前货币发行工作面临的形势

（一）支付工具多样化背景下，现金受关注度逆势升高，央行管理责任进一步增大

1. 社会现金需求不易把握，发行量预测难度增大。由于货币形式的不断创新发展，以支付宝、微信为代表的移动支付以及信用卡等多种非现金支付工具，对现金产生替代作用，并由增量替代逐步向存量替代延伸，市场现金需求量的影响因素越来越多，导致对人民币现金发行量的准确性把控越来越难。

2. 非现金支付工具快速发展，拒收现金的情况仍然存在。信息技术的快速发展和智能化服务的广泛应用正在深刻、持续地改变公众的生活消费方式。经过近年来持续开展整治拒收人民币现金工作和向社会广泛宣传，拒收现金问题总体上得到了解决，但仍有一少部分商户对自身在现金收付中的责任和义务存在认识误区和偏差，对现金支付方式存在排斥的情况。尤其是新冠肺炎疫情的出现，对现金收付环境产生了一定影响，人们出于安全性的考虑，拒收现金现象有所反弹。

3. 假币浓度有所下降，但总量仍然较高。山东省作为经济大省、用现大省，是假币犯罪的重点区域之一。近年来，由于反假工作力度的不断加大，加之支付方式多元化快速发展和新冠肺炎疫情等因素影响，社会用现量和货币流通速度有所下降，全省假币收缴数量呈下降趋势，但收缴总量仍然较高，反假货币工作形势依然严峻。从假币识别关口来看，金融机构柜台识别人民币在很大程度上依靠现金机具设备。目前，商业银行虽然配备了大量的人民币现金机具，但型号参差不齐，对于市面上常见的变造币、伪造币识别作用有待提高。此外，商业银行网点柜台工作人员调整较快，假币识别能力有所欠缺，加之市面上变造币、拼凑类型的人民币逐渐增多，以及个别金融机构工作人员人民币假币收缴操作不规范等原因，误收假币的问题在一定程度上长期存在。

4. 流通中人民币情况难以掌握，管理难度较大。当前对人民币流通监测缺乏技术手段和理论支撑，对各类数据的监测和计算无法完全适应人民币流通管理工作要求。数量方面，难以准确掌握市场流通中现金M0数量，对各地区市场现金的饱和度缺乏有效数据;券别方面，当前主要以人民银行发行库投放的各券别发行基金为统计基准，但现金流转环节较多，考虑商业银行库存、市场沉淀等因素，能够进入市场有效流通的数量难以掌握;整洁度方面，监测指标需要进一步适应大众需求，并进一步完善监测覆盖面和监测频率;结构分布方面，现金在金融机构、企业、居民等用现主体之间、在城区和县域、境内和境外的分布不明确。综上，目前尚缺乏一个具备整体宏观视角和微观分布的现金流通立体监测体系，来为人民币流通管理提供所需的信息。

5. 小面额人民币的需求满足度仍有待提高。小面额现金供应历来是人民银行的重点工作，也是社会的热点问题。一方面，当前小面额现金供应由普遍短缺转化为个别商户短缺和个别券别短缺，统筹规划好小面额现金支取需求企业和存款需求企业，实现小面额现金的精准调控、精准供应、精准对接，信息渠道的建立尤为重要。另一方面，小面额人民币整洁度，特别是农村地区的人民币票面整洁度仍不容乐观。小面额人民币主要用于日常交易，使用频率高、流转迅速。但在县域地区，由于缺少发行库、业务库、现金中心的调节作用，小面额人民币投放和回笼的链条拉长、成本增加、效率降低，部分残损币被反复使用，成为导致小面额整洁度不高的主要原因。

（二）货币形态的变化对货币监管工作提出挑战

随着科技创新和金融创新力度的不断加大，电子货币、数字货币等一些新型货币形态应运而生，且发展迅猛，无论是从支付体系层面，还是从货币政策稳定性层面，都给现有的金融监管模式带来了一系列问题和挑战。

1. 信息安全保护问题。货币形态的变化改变了传统支付业务的风险结构。电子货币、数字货币以纯数字化形式存储，以信息传输方式实现所有权转移的特征，这使得数字货币比传统货币面临更为严峻的信息安全保护问题。支付数据是安全保护的首要目标，而业务链条所有节点都是支付欺诈和数据破坏行为的潜在攻击对象，因此，电子货币、数字货币安全保护的重点不再仅限于具有系统重要性的金融机构，而是拓展到了整个支付服务网络。

2. 反假币问题。由于电子货币、数字货币等无体无形，给当前反假币工作带来一些挑战。一是现阶段反假币相关规定已难以适用。如目前“伪造”“变造”的概念仅指针对实物纸币加工处理、改变其形态、价值的行为，显然无法适用于数字货币。二是反假币工作程序已难以适用。依据人民币管理相关规定，金融机构发现伪造、变造的人民币，数量较少的，由金融机构两名以上工作人员当面予以收缴，加盖“假币”字样的戳记。而对于数字货币，金融机构发现后，无法当面收缴，也不能加盖“假币”字样戳记。

3. 反洗钱问题。电子货币、数字货币等新型货币形态具有交易便捷、隐蔽、更易于携带等特征，极有可能成为洗钱活动的新载体，导致反洗钱形势复杂化。同时，不通过任何金融机构进行的“点对点”交易可能大量存在，一定程度上绕开了现有结算体系，从而产生大量游离于金融体系之外的交易主体，导致现有的反洗钱监测手段无法进行全面有效地监测和控制，会削弱现有反洗钱制度的有效性，履行反洗钱义务的主体也需进行重新确定。

4. 监管问题。类货币特征支付媒介，如各类代币券、充值会员卡、购物卡等，在特定场合使用，对人民币现金具有一定替代作用，但如果没有严格的市场监管，容易出现店铺跑路现象，造成群众利益受损。

（三）发行基础设施落后，难以适应物联网条件下的货币发行工作

1. 发行库房建设标准不统一，制约了现代化设备的推广。从山东省情况来看，各地库房建设时间跨度大，受制于建设时期各种条件约束，大部分库房没有按照现代化要求进行统一规范的标准化设计，后期升级改造难度较大，阻碍了发行库进行机械化作业和现代化管理，难以达到物联网条件下货币发行工作的基本要求，不利于发行库现代化程度的提高。

2. 智能手段有限，仍處于机械化替代初级阶段。近年来各发行库都配备了一定数量的配套发行机具设施，逐步探索向机械化、智能化管理转变，但从实际情况来看，发行库智能化建设仍处于初级阶段。一是机械替代程度不高。从山东省情况来看，中心支库叉车基本普及，实现了发行基金整盘机械化搬运，但对于以袋、箱为单位及叉车无法进入的区域仍需依靠手工搬运。二是智能设备普及率低。许多智能设备，如智能化堆垛机、激光导引车、现金清分设备、打码机、条形码阅读机、身份识别工具等还未得到普及应用，大部分情况下仍然依靠人工完成操作。三是智能化改造缺乏统一规划设计，无法进行信息资源整合，导致各种智能设备不能完全发挥作用。

二、未来货币发行工作的发展方向

从当前形势来看，由于经济社会发展迅速，目前货币发行工作已无法完全适应社会发展的需要，须从观念意识、智能化程度、监管方式等多角度、多方位进行大刀阔斧的改革调整。货币发行工作应当明确发展方向，以人民银行货币金银工作转型为契机，开拓视角，拓展思路，持续推动工作转型步伐。

（一）转变观念

1. 转变“货币发行工作=保障现金供应”的传统观念。科技的进步、经济的发展、政策的多样性已打破了货币发行工作的传统壁垒，简单的保供应不再是货币发行工作的唯一目标，现金管理已形成了牵一发而动全身的工作局面。一方面，要积极适应形势发展，加强对货币政策、经济形势等宏观问题的关注，并注重加强调研，掌握实际情况，摸清底数，掌握大数，分析小数，做到宏观调控与微观管理的有效结合，准确掌握整个社会的现金需求。另一方面，通过突击检查、飞行检查等方式加强对商业银行的管理，努力提升商业银行的现金服务水平，满足社会公众多样化的现金服务需求。

2.提高政治站位，继承传统精神。弘扬货币发行吃苦耐劳、无私奉献的传统文化精神，增强做好货币发行工作的责任感和使命感，提高做好现金管理工作的政治站位，把货币发行工作重点转移到提高现金服务质量上来，以适应促进经济高质量发展的需要。

（二）加快推进基础设施现代化

1. 加强发行库库房改造，实现发行库管理的自动化。坚持技术创新推动发行库管理的理念，积极利用信息技术最新成果，加快对发行库管理的技术升级和技术改造。一是进一步加大人民币发行库先进设备配置力度，不断提高机械化和自动化水平，提升库房管理效能和仓储能力。二是分批次有步骤地实施库房改造。选择库容大、易改造的中心支库进行首先突破，有效提高存储、使用和保障能力;对库容小、面积小、无法机械化作业的发行库进行重点攻关，进一步优化存量。

2. 充分利用现代化技术，实现发行基金调拨的物流化。探索建立人民币发行库信息管理系统，利用新技术实现发行库信息数字化采集、共享、监测、分析，实现信息流与实物流的一体化，最终实现物联网管理目标。例如，在发行基金信息采集系统采用RFID等先进技术进行数据采集，并在人民币发行库与各商业银行间共享，利用计算机网络进行结构化数据的及时传输和交换，从而实现发行基金物流管理的自动化、标准化、信息化和网络化。

3. 进一步推动货金二代系统的推广使用，实现货币发行管理工作的系统化。以“货发二代”试点推广应用为契机，根据硬件和业务特点，因地制宜选择适合各级发行库的智能化管理路径。与此同时，要在发行库管理理念、制度建设、操作流程、布局规划、标准配备、统一标识等方面，加强研究、整合、规范，逐步实现规范化、制度化、标准化管理与操作，最大限度提升发行库管理的智能化水平。

4. 完善货币发行法律法规，实现现金管理法制化。贯彻新发展理念，进一步完善货币发行和现金管理法律法规，加强现金使用主体和货币发行（供应）主体监管。一是尽快完善《中国人民银行法》《人民币管理条例》等法律法规，增加数字货币为国家法定货币等内容，明确非法制作、发售数字货币和拒收现金处罚标准。二是修订《现金管理暂行条例》，进一步规范单位、个人从开户银行支取现金范围和使用现金具体行为，明确开户银行大额现金支付事中监督职责，实现现金收支行为规范化。

（三）进一步加大监管力度

1. 加强对商业银行柜台收付的监管。定期组织开展综合执法检查和小面额人民币暗访工作，加大对商业银行柜台收付工作的考核力度及违法违规行为的处罚力度，督促商业银行按照人民银行要求，规范开展假币收缴、残缺污损人民币兑换工作，合理搭配人民币流通券别，防止主币多、辅币少的情况。督促指导商业银行加大现金运营部门从业人员培训力度，落实培训工作主体责任，把职业化培训作为培训重点，切实提升现金从业岗位人员服务技能。

2. 加强对大额现金的管理。建立大额现金使用申报登记制度，增加大额现金使用的摩擦系数，从源头上防范现金被非法使用。完善现金数据统计监测制度，分析大额现金使用情况、变化趋势、风险提示并提出防范措施。加强现金主管部门、反洗钱、公安、海关等相关部门的协调配合，建立部门间现金使用全链条监测体系，切实打击恐怖融资、跨境赌博、贪污腐败等违法违规行为。

3. 强化对防伪机具的监管。引导商业银行认真落实《人民币现金机具鉴别能力技术规范》金融行业标准，制定切实可行的机具采购、更换方案，在现金柜台及钞票处理场所布放、使用符合标准的防伪机具，逐步实现现金标准机具在银行业金融机构的全覆盖，筑牢现金收付关口。同时，加强对辖区现金机具生产企业的监督管理，严格落实生产质量主体责任，强化科技引领，确保生产的现金机具均符合金融行业标准。

（四）重点改善县域以下地区现金服务质量

县域及农村地区是现金流通的主要区域，也是现金服务的薄弱环节，整洁度偏低、券别结构失衡、投回渠道不畅等问题仍然制约着县域及农村地区公众的用现满意度和经济社会发展。一是积极推进现金服务示范区创建工作，完善现金服务举措，总结前期创建工作经验，重点督导推动县域创建工作全覆盖，打造质量更高、服务更优的整体现金服务示范区。二是进一步推广完善现金中心建设，提高现金流通使用效率，降低现金处理成本;以现金流通链条为中心，逐步完善现金外延服务，建立标准化、安全化、现代化的现金综合处理体系。三是重视提高县域金融机构现金服务水平，推动农业银行、农村商业银行和邮政储蓄银行加强对县域分支机构现金业务的投入，拓宽现金服务工作覆盖面，消除服务盲点，完善服务措施，提升现金服务水平。四是建立打击拒收人民币现金行为的长效机制，维护人民币法定地位;破除老年人等群体的“数字鸿沟”，确保满足特殊群体、特殊地区使用现金支付的需求，保障社会公众使用人民币现金的合法权益。五是改进销毁机制。加大对现金中心试点的推进力度，集中精力建设大型集中的残币销毁中心，合理引入市场力量，实现残损币销毁工作的社会化、市场化操作。

（五）提升研究水平

1. 加强对流通中货币的调查研究。以现金流通规律、反假货币、现金整洁度、货币流通分布结构等为重点，加大研究样本的积累，掌握流通中货币数量、券别、新旧程度以及分布情况等关键信息，为加强人民币流通管理提供依据。

2. 强化货币史的研究。加强对金银的研究，黄金天然是货币，充分发挥山东作为产金大省的资源优势，对山东本地金银货币的流通历史进行深入挖掘，深入分析金银货币对经济社会发展的重要作用。加强对红色货币史的研究，探寻战争时期货币的发展历程，为和平时期的货币发展注入动力。

3. 关注国际先进现金管理理念。加强现金投放与货币政策关系、与支付系统关系以及与支持经济增长之间关系的研究;紧跟数字货币发展脉络，积极吸收国际先进经验，通过人才交流、实地考察等方式加大国内货币发行专业人员培养力度，加快货币发行工作转型步伐。

三、做好货币发行工作须遵循的原则

（一）安全原则

安全是货币发行工作第一要务，推动货币发行业务转型应当以安全为出发点。在工作转型过程中，面对新情况、新问题，要制定完善业务操作规程和内部监督制约措施，建立切实可行的防范机制。对于关键岗位、关键人员、关键环节、关键设施，要不断强化自控、互控和监控，从根本上遏制各类风险。要严防风险，提高制度执行力，维护制度严肃性，为货币发行工作提供制度保障。

（二）市场化、法制化原则

应改变“重操作、轻管理”的工作模式，从具体操作事务中解脱出来，在保证安全的前提下，引入社会化、专业化的第三方公司，逐步实现操作业务的市场化外包，提升货币金银工作效率。如在发行基金调拨方面，可在现代化物流的基础上，积极探索发行基金安保押运社会化;在硬币自循环工作中，通过采购第三方企业服务，推动开展纸硬币兑换工作，对回笼的硬币进行消毒、包装，实现人民银行外的回收硬币再流通;在货币反假工作中，将培训、宣传工作外包给专业公司，坚决贯彻落实法治央行的相关要求，严格依法、依规办事。與此同时，要注重加强与法律部门的沟通，强化合规性，及时规避可能存在的法律风险。

（三）民生导向原则

关注民生和改善民生是党和政府的重要指针，货币发行工作应当坚持民生导向，以人民群众需求为出发点，以人民群众满意程度为工作评判标准。针对现金供应、流通人民币整洁度、纪念币发行、现金拒收、货币反假等关系民生的社会热点问题，要创新机制，强化管理，妥善解决。积极利用网站、微信、App等新媒体，加强货币发行热点工作宣传，开展货币兑换和回收等服务，使人民群众合理诉求得到满足，并赢得公众对货币发行工作的配合与理解。

（四）党建统领原则

以党建为统领，全面推动货币发行工作开展，改变货币金银系统中“发行工作属简单手工操作”的认识误区，着力提升基层货币金银工作科学管理水平，激发货币发行队伍生机活力。深入推进廉政风险防控，以制度规矩为尺度做好货币金银工作，突出作风建设和责任担当，提高凝聚力和战斗力。树立底线思维，守住道德底线，远离纪律红线，坚决不碰高压线，建设一支风清气正、廉洁高效的货币发行队伍。