地方政府科技创新支出的绩效评价体系研究

张运秋 韩健

【摘 要】科技创新对推动地区经济社会高质量发展发挥着重要作用，文章主要从3个方面分析地方政府科技创新，首先分析目前我国地方政府科技创新现状，其次分析影响地方政府科技创新支出的因素，最后构建地方政府科技创新支出的绩效评价体系，逐步探索能有效将科技成果转化为经济成果的有效评价机制，提高财政科技创新资金的使用效率。

【关键词】科技创新;绩效评价;财政投入

【中图分类号】F81 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2021）03-0006-03

1 地方政府科技创新支出的现状

改革开放以来，我国一直高度重视科技创新对经济增长的驱动力作用，从邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”的号召，到20世纪80年代我国科技工作总方针“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的发布，再到党的十八大实施的创新驱动战略工作部署，中国一直高度重视科学技术的发展，推动我国国民经济的健康、持续发展。2019年中央经济工作会议更是明确提出必须“强化国家战略科技力量，推动重大科技创新发展”。如今，我国科技创新实力实现了质的飞跃。

财政科技创新支出是我国科技创新事业向前发展的重要资金来源与财力保障，反映了地方政府对科技创新事业的重视及支持 [1]。近年来，政府科技投入的不断增加是推动科技创新发展进步的重要力量。本文主要对财政科技的规模与结构进行现状分析。

1.1 我国财政科技资金投入的规模现状

从表1可以看出，我国近10年来财政科技创新支出总量不断增加，从2007年的1 783.04亿元到2019年的9 470.79亿元，绝对额增加了9倍左右。其中，财政科技支出的增速在2009年达到了最高值。从政府科技资金投入的总量与增速可以看出我国高度重视科技创新的发展，认识到科技创新对于经济发展的引领作用。科技创新的发展不仅需要财政资金的投入，也需要人力的支持。因此，选择R&D人员全时当量指标，这个指标主要反映了财政科技创新的人力投入情况，表1中，我国R&D人员全时当量的总量一直处于上升趋势，由2007年的173.6万人增加到2019年的480.08万人，年均增长率为8.9%左右。

1.2 我国财政科技支出的结构现状

政府资源对于科技创新各个方面的投入的选择会深深地影响政府科技创新支出的绩效。基于此，本文有必要对我国的财政科技创新投入的结构进行深层次分析，尽量改善我国财政科技资金和人力资源投入的失衡而导致的经济效率低下。因此，本文使用研究与试验发展（R&D）经费按照活动类型分为基础研究、应用研究和试验发展①3个部分分析我国财政科技支出的结构现状。

（R&D）经费结构中基础研究应当是应用研究及实验发展的基础，也是它们能够顺利进行的前提条件 [2]。从表2可以看出，基础研究的总量远远低于应用研究和实验发展，试验发展总量最大，这说明了我国政府科技创新的投入偏向于试验发展而忽略了基础研究的重要性。这可能是因为政府部门希望能将更多的科技成果转化为产品价值，因此将财政资金大量投资在试验发展阶段，但是这忽略了最根本的基础发展，导致（R&D）经费结构比例失衡，造成基础研究对社会效益的支持作用无法实现。李克强总理在第十三届全国人民代表大会第四次会议上发表了政府工作报告，报告中提出了对“十四五”规划的瞻望，并强调了政府部门必须加大对科技创新特别是基础研究的财政投入，2021年基础研究的支出将增加10.6%，同时计划中国在未来5年内研发支出将增加7%以上。2020年，中国政府在研发方面投入的资金达到了2.44万亿元，比2019年增长了10.3%。

2 影响地方政府科技创新支出的因素分析

地方政府科技投入是一个行为系统，因此它的行为容易受到各种因素的影响，由于我国各地区经济发展十分不平衡这一特殊国情，所以地区经济发展水平、区域科技资源集聚、地方政府规模、地区教育水平及高新技术企业发展等因素都会影响地方政府的科技创新支出。

2.1 地区经济发展水平对财政科技创新支出的影响

地区经济发展水平与财政科技创新支出具有正向效应 [3]。政府科技创新支出是进行科学技术创新的物质基础，逐步加大财政科技创新投入的力度将有效地提高国家的科技水平。首先，一个地区的经济发展程度如何直接响该地区政府资源的配置，这是因为地区经济发展程度越高，该地区经济总量越大，政府财政收入也越多，这就意味着政府在科技创新方面可支配资金也就越多，能加强地方政府对科技创新发展项目的资金支持力度。2018年，人均GDP排名前四名的省份和城市分别是北京、上海、天津、江苏和浙江，广东排第七名，而根据《2018年全国科技经费投入统计公报》中R&D经费投入强度来看，处于前六位的分别是北京、上海、广东、江苏、天津和浙江①。这些数据说明在地方经济发展水平越高的地方，科技创新支出也越高。其次，经济发展水平越高的地区工资薪金报酬也会更高，2018年各省份工资薪金排名前五名的分别是北京、上海、天津、浙江和广东，吸引各种科技人才的集聚，而科研人员的质量代表了一个地区人力资本的水平，决定着区域科技创新发展的能力 [4]。因此，地区经济发展水平越高，该地区财政科技支出也会越多。

2.2 区域科技资源集聚对地方政府科技创新支出的影响

地方政府科技投入主要与地方产业发展的特点高度关联，地区科技基础主要表现为区域科技资源集聚。区域科技资源集聚具体是指在某一个或几个区域之间，政府和市场的相互作用能够聚集各种科技资源，进而产生集聚效应 [5]。区域科技资源集聚能够影响地方政府科技创新支出主要是从两个方面说明。首先，地区的科技资源集聚表明了该地方的科技资源能力比较强大，能够有效提高科技产出效益，从而降低了地方政府承担的因大量财政资金投入科技創新而造成的风险水平，大大提高政府的预期收益率。因此，在科技资源聚集度较高的地区，政府往往愿意加大对财政科技创新的资金及人力的投入。其次，区域科技资源集聚能够提高地方的专业化程度，因此该地区的科学技术水平专业化程度较高，科技产出率也会较高，带来的收益率也会较高，因此该地区的政府财政科技支出意愿较强。

2.3 地区教育水平对地方政府科技创新支出的影响

地区教育水平反映了当地人员的整体文化素质水平 [6]，文化素质水平不仅包括科学技术水平，还包括人文社科知识，因此这将会影响当地财政科技创新的支出效率。首先，如果当地的政府部门人员整体交易水平较高时，他们的专业素质与能力也比较强，因此在对财政科技创新方面能够提出更好的方案，关注科技创新结构的均衡发展，这也可以直接提高财政科技创新投入的效率，改善科技创新结构。其次，地区教育水平较高能够提升当地居民的文化素質，当地居民对于政府发布的政策的接受程度也越高，提高了政策执行效率。同时，企业也是科技创新的重要主体之一，居民的教育水平高能够创造出更多的科技成果，间接地提高了财政科技支出效率。最后，教育水平高的地区科研组织机构和科研人员较多，因此为了更好地发展科研，政府用于维持科技创新的财政投入也就会越多。

3 构建地方政府科技创新支出的绩效评价体系设计

财政科技创新支出的绩效是指一定时期内政府用于支持科学技术发展的支出与其既定目标相比的实现程度，反映政府财政科技支出与实际取得的效果之间的比较关系 [7]。构建一个有效的地方政府科技创新支出的绩效评价体系有利于均衡我国财政科技创新支出的结构，改善财政资源配置效率，进而提升科技创新支出的效益。本文主要以下几个方面设计地方政府科技创新支出的绩效评价体系。

（1）建立以企业为核心的财政科技创新评价机制。 《2018年全国科技经费投入统计公报》中报告了R&D经费，其中各类企业经费支出为15 233.7亿元，政府属研究机构经费支出为2 691.7亿元，高等学校经费支出为1 457.9亿元。企业、政府属研究机构、高等学校经费支出所占比重分别为77.4%、13.7%和7.4%①，前面数据科研看出其中用于企业的经费在三者中所占比例最高，这是因为以高校及科学研究机构为主的科技成果大多还停留在论文和著作等浅层次，没有经历过实验程序，科技成果未能有效转化为经济成果，导致科技成果的经济价值未能实现。因此，建立以企业为核心的财政科技评价机制是非常有必要的，有效提高科技创新支出的效率，所以可以将“企业研发资金投入占财政科技投入的比重”这个指标纳入财政科技绩效的评价体系 [8]。由企业牵头实施科技创新项目，有效连接知识创新和经济成果之间的桥梁。

（2）扩大科研机构规模，建立科技成果经济价值的评价机制。科研机构的规模能直接影响财政科技创新投入的效率，规模越大，科研机构所能提供的科研价值也就越高，科研成果也会越多，所以效率值会更高 [9]。但是，科技创新的最终价值体现主要是它的经济效益及社会效益的实现，如果简单地将科技创新停留在书面上的存在，比如论文和著作，这将没有实际意义，因此需要将实验室的科技创新成果转化为产品投入市场，实现它的市场价值。我们可以将反映科技成果转化的经济指标纳入财政科技创新绩效评价体系中，比如新产品销售收入。

（3）将研究与试验发展（R&D）纳入财政科技创新评价体系。将R&D分为R&D经费和R&D人员全时当量。上文提到将R&D分为基础研究、应用研究和试验发展3个部分 [10]，分别考察财政科技资金投入及人力资源投入在这三者之间的比例。R&D的经费支出是整个科技活动的中心，它包含政府在内的全社会对科技创新的投入，政府通过财政政策引导社会对科技的资金人力支持，因此它是评判政府科技投入对社会资金的引导作用的重要指标。R&D人员全时当量指标主要表现为财政科技人力资源的投入，优化R&D经费和R&D人员全时当量分配在3个部分之间的资金比例及人员比例，可以提高科技创新的效率。

（4）建立第三方科技成果评价机构体系 [11]。科技成果评价能够迅速筛选出有价值的科技成果转化为经济产品，有效缓解当前技术成果大量存货问题。科技成果评价是能有效使科技成果转化为经济成果的重要环节，以前的科技成果评价一直由政府科技主管部门掌握，现在为了充分发挥市场的作用，要以市场为主体，充分了解市场所需要的科技创新项目，建立第三方科技成果评价机构评价科技成果，提高科技评价效率。但是由于目前的第三方科技成果评价机构良莠不齐，而且所使用的指标也未能统一，这将导致评价结果不同，而且评价结果如果出现问题也无法问责。因此，第三方机构需要由政府出面实施监管，尽量让评价过程公开、公正，同时把关科技创新绩效评价指标，以免出现因指标不过关而造成的评价结果失效，在政府部门监管下充分发挥第三方评价机构作用，解决科技资金使用效率不高、分配过程不透明的问题。

注 释

① 国家统计局.2018年全国科技经费投入统计公报[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rdpcgb/qgkjjftrtjgb/201908/t20190830_1694754.html，2019-08-30.

参 考 文 献

[1]齐文燕.我国财政科技投入效率及其影响因素研究[D].济南：山东财经大学财政税务学院，2020.

[2]缑玉玉.福建省财政科技支出效率评价及其影响因素的研究[D].厦门：集美大学，2019.

[3]张玮.地方财政科技投入影响因素分析[J].广东科技，2011，20（11）：53-55.

[4]赵建强，李剑欣.地方政府财政科技支出内部影响因素分析[J].石家庄学院学报，2012，14（4）：17-19，59.

[5]王晋剑.区域科技资源集聚研究述评[D].哈尔滨：黑龙江科技大学研究生学院，2016.

[6]仇宏娟.我国财政科技支出的绩效评价研究[D].苏州：苏州大学，2017.

[7]赵建强.我国地方政府科技投入行为研究[D].大连：大连理工大学，2009.

[8]何华武，杨秀君.公共财政支持科研创新绩效评估体系研究[D].上海：上海财经大学公共经济与管理学院，上海大学马克思主义学院，2017.

[9]刘波.北京市企业技术中心创新能力评价体系研究[D].北京：北京交通大学，2018.

[10]刘峰，陈修颖，孔蓓蓓.浙江省RD经费内部支出现状研究[J].金华职业技术学院学报，2013，13（1）：55-59.

[11]崔栋.我国区域科技资源配置评价及优化研究[D].哈尔滨：哈尔滨工程大学，2007.