一部研究流动人口政策的力作

袁钢明

2019年4月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出：“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。”随之，2020年4月国家发展改革委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》又进一步提出：“以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。”如何打破阻碍劳动力自由流动的行政壁垒，实现城乡要素的自由流动，根本在于改革和设计合理的流动人口政策。长期研究这一问题的南京审计大学樊士德教授，依托其主持的国家社科基金项目，2020年在社会科学文献出版社出版了又一著作《中国流动人口政策演化与评价：以长三角地区为例》。这部近30万字的厚重之作，视野开阔，数据和政策文本翔实，内在逻辑性强，将系统思维、实证研究、区域和国际比较融为一体，并提出了具体的、可操作性强的政策建议，堪称这一领域不可多得且具有开创性和前沿性的经典著作。该专著构建了一个系统性的分析框架，不仅从理论上提供了许多新观点，而且在方法上也有独到之处。前期相关成果刊发在《中国工业经济》《中国农村经济》《中国人口科学》《光明日报（理论版）》等重点报刊，这在一定程度上体现了该书作者在流动人口政策研究领域造诣颇深，不愧为国内的权威专家，堪称领军型学者之一。

一、改革开放以来中国流动人口政策演进呈现诱致性变迁特征

对于流动人口政策的界定，该专著具有很高的创新性。全国人口流动的宏观社会经济政策主要侧重的是中央政府以及相关直属职能部门所制定的着眼于全社会、影响全国范围的人口流入或流出政策，属于宏观范畴的政策，而地方政府所制定的人口流动“政策”，属于微观干预的范畴，主要是地方根据所在地特征、社会经济发展需要所制定的诸如人口流动限制、管理等相关措施与规定，主要体现在“控制”“限制”“管理”“服务”等相关层面，与宏观范畴的政策形成鲜明对比。长期以来，学界对此并不加区分。

在此基础上，该著作认为改革开放40多年来，系列制度变迁与宏观社会经济政策在地区间和城乡间的人口流动过程中的作用可谓一个既微妙又复杂多变的过程：从制度层面的控制、抑制，再到社会同情，又转向政策认同，最后升华为政策鼓励。具体来说，中国流动人口政策经历了以下四个阶段：严格控制阶段（1984年之前）、防范式管制阶段（1984—1992年）、允许与鼓励阶段（1993—2001年）、逐步规范阶段（2002年至今）。对这一全国流动人口政策演化脉络的梳理，为长三角地区流动人口政策的进一步聚焦提供了全国的现实参照系。改革开放之初，农民物质利益的独立性和经营上的自主权得到承认，加之生产上的自由调动了农民的积极性，农业生产力大幅提升，从而形成了冗余的劳动力，使得农村人口和劳动力转移成为可能，然而当时中国流动人口政策的典型特征为城市保护主旨突出、计划经济烙印明显，对人口和劳动力的严格控制成为主旋律。而“严格控制”的流动人口政策并未堵住人口和劳动力在地区间和城乡间的大规模理性流动，随之政策由“严格控制”转向偏向城市的“防范式管制”，再到后来的“允许与鼓励”和“逐步规范”。在这一过程中，农民的理性流动决策引致了流动人口政策和制度创新的变化乃至整个进程，呈现出较为典型的诱致性制度变迁特征。

二、长三角地区流动人口政策总体呈现领先但区域内并不一致特征

该专著以长三角地区为例，首次系统地探讨了中国流动人口政策的演化脉络与社会经济效应。不仅对长三角地区整体的流动人口政策进行了动态梳理，而且对区域内部即“两省一市”的流动人口政策进行了纵向和横向比较。在此基础上还对流动人口政策进行解构，聚焦了长三角地区流动人口政策中的户籍政策、医疗保险政策和随迁子女义务教育政策等专项政策的研究，一方面体现了该研究的广度和深度，另一方面彰显了该研究的系统性和前沿性。

总的来看，改革开放以来，长三角地区流动人口政策与全国流动人口政策演进的总体趋势较为一致，先后经历了政策制定的谨慎期、摇摆期和普惠期等阶段。但长三角地区作为中国经济发展的重要引擎和最活跃的地区之一，部分政策相比全国更为领先，在全国范围内产生了一定的引领和示范效應。从长三角地区的区域内部来看，上海市的流动人口政策演进呈现“蹒跚”式特征，江苏表现出“扎马步”式的稳步推进特征，而浙江则呈现“大踏步”式的演进特征。

就不同的专项政策而言，如户籍政策、医疗保险政策、随迁子女义务教育政策等，长三角地区整个区域内部的“两省一市”既存在相同之处，又存在差异化。以户籍制度为例，该专著研究发现，长三角地区流动人口政策先后经历了严格控制与开始松动阶段（1984—1992年）、逐步松动与城市社会管理问题意识凸显阶段（1993—2001年）和深化改革与推进城乡一体化阶段（2002年至今）三个阶段。通过长三角地区整个区域内部的“两省一市”户籍制度的比较发现，“两省一市”不仅呈现由管理向服务和管理并重、户籍限制依存、户籍背后均附载着诸多社会福利等共同特点，而且存在改革方向不太一致、户籍限制松紧不一、城乡一体化进程不同等差异化特征。

三、流动人口政策在不同国家间和区域间既存在一般性更具有特殊性

中国流动人口政策在不同区域有什么样的共同特征？又具有什么样的差异化特征？与西方发达国家相比，中国流动人口政策是否存在特殊性？为了回答上述一系列问题，该专著既对长三角地区与珠三角地区、京津冀地区的流动人口政策进行了区域比较，又选择了美国、欧盟和日本等发达国家进行了国际比较，为这一领域的研究提供了区域和国际的双重参照系，填补了现有研究在这一方面的空白。该专著研究发现不同国家间和区域间的流动人口政策均存在共同特征，又存在差异化特征，中国流动人口政策相比美国、欧盟和日本等发达国家和地区具有突出的特殊性。这里主要阐述不同国别和区域间流动人口政策的差异化特征。

以长三角地区和珠三角地区的医疗保险政策为例，主要呈现以下方面的差异化之处：一是医疗保险模式不同。珠三角地区将外来人口的医疗保险直接纳入城市的医疗保险，尽管长三角地区部分城市（如江苏南京）与其有相同之处，但更多的是建立了独立于城镇社会保障体系之外的医疗保险模式。二是医疗保险成本不同。尽管珠三角地区的医疗保险模式有助于建构城乡一体化的医疗保险体系，但是其费率较高，增加了用人单位和流动人口的短期负担。而长三角地区则结合了流动人口的特征，参保费率相对较低，相应的费用主要由用人单位承担，缺点在于不利于助推城乡一体化的医疗保险体系的形成。三是政策协同性不同。长三角地区的政策协同性要高于珠三角地区。早在2009年，长三角地区就出台了专门的医疗保险政策文件，而珠三角地区并未见到。四是医疗保险一体化或关系转移接续时间表不同。一方面，长三角地区医疗保险的一体化程度要高于珠三角地区，前者允许流动人口在区域内参加医疗保险，而后者的部分城市将流动人口排挤在外;另一方面，在不同城市间的关系转移接续工作的推进方面，长三角地区也要早于珠三角地区。

我国流动人口政策与美国、欧盟和日本等发达国家和地区流动人口政策存在以下不同之处：首先，与我国中央政府出台系列流动人口政策不同的是，美国更多的是由各个州进行管理和规制，当然这在一定程度上类似于我国各个地区如长三角地区、珠三角地区和京津冀地区等也可以出台各自相应的政策，但前提是不能与中央统一的制度安排相悖。其次，与美国、欧盟和日本等国家和地区不同的是，我国户籍和居住证背后在一定程度上附载着迁入地与本地居民拥有差异化的医疗服务、养老保险、子女教育、住房补贴等社会福利和社会保障。再次，美国、欧盟和日本形成了较为完善的跨地区和跨国的人口流动机制以及较为成熟的社会保障和社会福利转移的衔接体系，值得我国学习和借鉴。而即使对于长期在长三角地区、珠三角地区和京津冀地区等发达地区务工的外来劳动力而言，至今未获得身份上的认同，医疗保险、工伤保险、随迁子女教育和本地居民之间仍存在无形的鸿沟。最后，在中国，不仅中央政府在流动人口政策上仍存在控制、限制和排挤的现象，而且省、市、县等各级政府出于地方利益保护，行政壁垒依旧存在。而在美国、欧盟和日本等发达国家和地区上述现象较为鲜见。另外，中国流动人口政策的行政化程度要高于美國、欧盟和日本等发达国家和地区，计划调控手段在中国也表现得更加明显，而后者的市场化程度相对较高。

最后，在对改革开放以来中国和长三角地区流动人口政策演化的内在机理和社会经济效应分析以及国内外纵横比较的基础上，该专著提出了具有针对性、实用性和可操作性的政策建议。总而言之，该专著的独特视角、新颖观点和创新方法令人印象深刻，不仅为流动人口政策研究提供了全新的分析框架，尤其是提出了一套有中国特色的流动人口政策评价体系和方法，丰富和发展了该领域的研究，而且对流动人口政策的演进和效应进行了全面、系统、客观和科学的扫描和剖析，取得了很大的研究进展，在理论和方法上均实现了突破与创新，是一部具有很高理论水平和重大现实价值的学术成果。

（作者系清华大学中国经济思想与实践研究院研究员、博士生导师）

责任编辑：刘景昌