引导社会力量参与社会救助

钟萍

社会救助是民生保障的基础性、兜底性制度安排，是贫困治理的重要政策工具。新中国成立后，为解决贫困人口的基本生活问题，党和政府先后实施了灾害救济、农村五保供养等一系列社会救助政策举措。改革开放以来，党中央、国务院把构建现代社会救助体系摆在重要位置，逐步建立完善各项救助政策。2014年5月1日《社会救助暂行办法》正式出台，从制度层面构建了“8+1”的制度体系。“8”是指八项具体的救助制度，即城乡最低生活保障、特困供养、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助以及临时救助，“1”就是指社会力量参与社会救助。与此相对应，《社会救助暂行办法》设专章对社会力量参与做出了阐述。从顶层设计来看，社会救助作为一个大的救助框架体系，由两部分构成：即政府承担的“政府救助”和社会力量参与的“民间救助”。本文主要探讨社会力量参与社会救助的必要性和路径，并提出政策建议。

社会力量参与社会救助的理论基础和实践意义

一般而言，社会力量是与政府力量相对应的一个概念。由于国内的事业单位、群团组织也是“类政府组织”，所以笔者认为从狭义的角度来讲，国内的社会力量主要包括个人、企业、社会组织等。2020年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，将“促进社会力量参与”作为深化社会救助改革的六项重点任务之一。由此可见，鼓励和引导社会力量参与社会救助，在整个社会救助体系建设中具有重要作用。

是推进治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十九届五中全会强调，要完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。所谓治理，核心特征之一就是多元主体共同参与。社会救助是重要的社会治理制度，同样需要推进多元主体对社会救助事务的合作共治。从国际上社会福利制度改革的趋势来看，是从政府单一主体向政府、社会、市场、家庭多元主体过渡，在强调政府兜底作用的同时，反对政府大包大揽，注重各方面共同参与。因此，在治理的语境下深化社会救助改革，首要任务就是创新体制机制，加快构建政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局。其中的关键，一方面是要强化政府的主导和兜底作用，该由政府保障的政府必须保障到位;另一方面就是要充分激发社会力量参与的积极性，畅通社会力量参与社会救助的渠道，构建“大救助”体系。

是整体提升社会救助水平的现实需要。经过几十年的发展，我国社会救助体系建设取得了巨大成就，救助制度日趋完善，救助水平持续提升，成为社会保障体系的重要组成部分，在脱贫攻坚中发挥了重要作用。以江苏为例，在全省255万建档立卡低收入人口中，有80.1万通过低保兜底脱贫，8.9万通过特困供养兜底脱贫，共占34.9%。可以说，在经济社会发展的过程中，社会救助体系切实发挥着保障网、稳定器的作用。但同时也要看到，当前的社会救助体系还有不够完善的地方，其中之一就是多元主体的积极性还没有充分激发，社会力量参与还不够充分。这有可能导致三个方面的问题：总体救助资源不足，一定程度上影响救助水平的提升;部分现行救助政策覆盖不到，或者现行政策已经覆盖到但仍有困难的群众得不到及时救助;救助内容单一，以现金救助为主，服务类救助较少。而慈善资源、社会组织等社会力量救助，具有形式多样、操作灵活的特点，有利于弥补单一政府救助的不足，在扩大救助覆盖面、丰富救助形式、提高救助水平方面都发挥着不可替代的重要作用。

是充分利用救助资源的有效路径。在中国社会救助事业的发展历程中，虽然政府救助占主体地位，但仍有广大社会力量的积极参与，包括宗教、宗族、商人、乡绅富民、达官贵人等，如寺庙施粥、宗族赈济、同业互助等。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，慈善事业快速发展，社会组织、专业社工、志愿者等充满生机。以江苏为例，全省共有31个城市入选第五届“中国城市公益慈善指数百强榜”;共登记社会组织9.7万个，居全国第一位，备案城乡社区社会组织9.9万个;登记注册志愿者1627.7万人，标识志愿服务组织4536家;拥有持证社会工作专业人才6.58万人，培养发展社工机构1693家。各种类型的社会主体参与公共治理、社会事务的积极性稳步提升，在脱贫攻坚、乡村振兴等重要战场展现英姿。如2017年以来，全省社会组织共实施脱贫攻坚帮扶项目5224个，累计投入资金19.79亿元，受益人数超过440万人。对于政府而言，就是要顺应社会力量有序健康发展的趋势，建立完善相关政策，统筹各方面的救助资源，集中力量做好基本民生保障工作，让困难群体的获得感更强，幸福感更实。

社会力量参与社会救助的主要内容和形式

社会力量参与社会救助内容丰富、形式多样，是政府救助的重要补充。

资金救助。即通过慈善捐赠等形式，筹集社会救助资金，直接用于帮助符合条件的救助对象解决生活困难问题。如江苏实施的困难家庭儿童重大疾病慈善救助制度，就是按照“政府支持、社会参与、慈善组织运作”的工作机制，由财政预算、慈善资金、福彩公益金按一定比例共同出资，所筹集资金直接发放给救助对象，以此缓解救助对象的医疗负担。各类慈善组织实施的一些品牌项目，如江苏省红十字会联合江苏省卫生健康委、南京医科大学等单位发起的“博爱光明行”项目，筹集资金为贫困白内障患者实施公益复明手术，给他们送去光明。

实物救助。即通过社会力量募集的方式，为符合条件的困难群众提供住所、家具家电、柴米油盐、生活必需品等，以此减少困难群众的支出。如“6·23”盐城阜宁龙卷风冰雹灾害发生后，台湾慈济慈善事業基金会无偿捐助资金用于援建阜宁县孔荡村，帮助受灾群众住进新房。又如，2020年江苏省民政厅、省政府扶贫办联合省内慈善组织、基金会等慈善力量，共同发起以“让善汇流、为家充电”为主题的贫困家庭慈善救助“家电包”活动，筹集慈善资金1400余万元，向苏北12个省重点帮扶县（区）有需求的困难群众免费发放“家电包”，改善困难群众生活。

服务救助。即通过政府购买服务、志愿服务等方式，组织社会力量为困难群众等有需要的群体提供生活服务、精神关爱服务等。如连云港市慈善总会、康缘集团、连云港市保健协会共同实施“康缘爱心助老”项目，开展面向困难老年人的送餐配餐、亲情陪护、娱乐保健、送健康等助老活动。又如江苏省镇江市红十字金山公益志愿服务队开展的“天使在现”关爱失独家庭项目，为全市失独老人提供修水电、送饭送菜、住院陪护等关爱服务，深受失独老人欢迎。

经办服务。即政府向社会组织等社会力量购买社会救助经办服务，提升基层社会救助服务能力。此类形式较为特殊，不是直接为困难群众提供资助或服务，而是帮助政府部门解决工作力量不足的问题，提高社会救助效率。如江苏省民政厅联合编办、财政、人力资源社会保障等部门出台政策，向依法登记成立的社会组织、企业、机构、公益二类事业单位等力量，购买社会救助申请对象排查等11项事务性工作。

引导促进社会力量参与社会救助的对策建议

近年来，社会力量参与社会救助的积极性、主动性在稳步提高，社会力量救助对政府救助的补充作用越来越明显。但总的来看，还存在社会力量参与途径不够广，平台不够完善，政府资源与社会资源对接不够紧密，救助的综合效益还有待提高等问题。针对这些问题，要贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，落实中央和省委、省政府关于改革完善社会救助制度的决策部署，坚持党对社会救助工作的全面领导，通过培育参与主体、完善支持政策、建立对接平台等措施，努力提高社会力量在社会救助中的精准参与度，整体提升社会救助水平。

培育发展多元参与主体。进一步加大对社会组织、慈善组织、专业社工、志愿者、社会企业等社会力量的培育力度，引导各类主体有序发展、充分参与。大力培育和发展公益慈善类社会组织，引导其完善内部治理结构，健全政府购买服务等政策，着力提升承接社会救助事务的能力。支持发展草根慈善组织，在城乡社区和企事业单位广泛设立慈善超市和社会捐助站，方便居民经常性捐赠，让群众的慈心爱心在“润物细无声”中滋长。发展壮大社会工作者和志愿者队伍，创新激励机制，引导社会工作者、志愿者为困难群众提供救助服务。推广在乡镇（街道）设立社会工作服务站，通过政府购买服务的方式，承接社会救助经办服务，提高服务能力。

着力打造社会力量参与平台。加强社会力量参与平台和渠道建设，把群众的互助精神与现代化的运作方式结合起来，提高社会力量参与社会救助的效率。要积极打造慈善互助参与平台，遵循“政府推动、社会实施、公众参与、专业运作”的思路，依法发展现代慈善事业，构建基于伙伴关系的多元主体合作发展治理模式。聚焦社会救助薄弱环节，引导慈善组织加大社会救助支出，鼓励慈善组织采取项目化运作方式，重点帮扶现行社会救助制度尚未覆盖到的困难群体，以及政府救助水平有限生活仍有较大困难的群体。创新方式方法，搭建安全高效的社区互助平台。如大力发展村级医疗救助，以行政村為单位，组织村民通过“个人出一点、集体扶持一点、社会赞助一点、政府资助一点”等形式筹资，资金用于补助本辖区大病住院村民。依法规范发展网络慈善，通过网络把群众的爱心连接起来。

加大对社会力量参与的支持力度。完善和落实支持政策，对社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助的，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策，在全社会树立扶贫济困的价值导向。要加大宣传力度，依靠多样化的宣传手段和宣传渠道，广泛宣传社会救助政策，宣传公众参与社会救助的渠道和方式，提高社会公众对社会救助的认识与参与意识。改革完善政府购买社会救助服务政策措施，细化制定可由社会力量承接的事务类、服务类项目清单，在清单内的均可纳入购买服务范围，同时要规范购买流程，加强监督评估，推动政府购买社会救助服务取得实质性成效。

加强政府救助与社会力量救助的衔接。建立健全政府救助与社会力量救助的对接机制，实现无缝衔接。加强统筹协调，建立“大救助”工作机制，借助智慧化、大数据等信息技术，实现主动救助、精准救助、高效救助。加强信息共享，创新慈善供需精准对接机制，全面建成慈善需求形成清单、慈善资源汇集成库、对接平台打造成型，底数精准、对接精准、有序高效、监管精准的慈善供需对接机制。建立救助需求转介机制，完善“一门受理、协同办理”模式，及时依法依规将现行政策解决不了的救助问题转介到具有相应资源的组织，提高救助实效。要加强监管，完善社会力量参与的监管体系。各相关职能部门要建立健全联合执法机制，加强事中事后监管，推进“双随机、一公开”监管，加强对政府购买服务的全过程跟踪检查，提升社会力量参与的规范化水平。

社会力量潜力巨大，蕴藏着极为丰厚的资源。建立政府与社会力量良性互动、密切协作关系，是提升社会救助效果的必经途径。站位新时代，要进一步转变工作理念和思维方式，全方位鼓励、支持社会力量参与社会救助，实现政府与社会协同救助、多元救助，进一步提升社会救助水平，让困难群众享受到更多实惠，更有幸福感和获得感。

（作者单位：江苏省民政厅）

责任编辑：张蔚菊