路径依赖、众创试验与双向建构：新兴产业监管模式的演化机制与逻辑——基于网约车监管的实证分析

陈 昭

(厦门大学公共事务学院，福建 厦门 361005)

0 引言

随着大数据、云计算、人工智能等新兴技术迅速发展，一大批新兴产业方兴未艾。新兴产业作为生产力新的组织方式，一方面为经济发展创造了新动能、新机遇，另一方面也为国家治理带来新风险、新挑战。能否对新兴产业实施有效监管，进而在激发市场活力、实现技术赋能经济的同时，确保社会秩序稳定、风险可控，是国家治理体系和治理能力现代化水平的集中体现。总体看，当前世界各国对新兴产业的监管仍处于探索阶段，监管政策的供给与需求之间存在一定鸿沟，监管效能相对低下， “监管赤字”较为凸显。正如世界经济论坛创始人兼执行主席克劳斯·施瓦布 (Klaus Schwab)在《第四次工业革命》一书中所言，目前 “不管在国家层面还是国际层面，用于管理创新成果的传播、减缓颠覆性影响力所必需的制度性框架远远不足，甚至可以说是完全缺位”[1]。面对新一轮科技革命和产业变革浪潮不断加速推进，建立健全与新兴产业特点相适应的监管体系，提升新兴产业监管模式的适应性和匹配性，不仅是立足当下解决短期内相关现实问题的迫切需要，更是面向未来抓住新一轮技术革命机遇，提升国家整体创造力、竞争力的必然选择。

我国新兴产业规模庞大、市场广阔、发展迅速。据统计，2018年全国 “三新”经济增加值为145369亿元，占GDP的比重为16.1%[2]。新兴产业作为我国培育经济发展新动能、打造竞争新优势的重要选择，已然成为我国经济实现稳定增长的支撑力量[3]。回顾我国新兴产业发展历程不难发现，新兴产业的发展与其监管模式的演化息息相关。新兴产业监管模式作为影响新兴产业发展的关键变量，随着人们认识的不断深入和理念的不断革新，经历了一个渐进演化的过程，这在网约车发展过程中得到了充分印证。网约车是新兴产业的一个典型代表，经过几年时间的试错探索，已经逐渐进入成熟期。中国是世界上第一个在全国范围内承认网约车合法地位的国家[4]。截至2018年，中国网约车市场规模已超过2000亿元[5]。从诞生到合法化，再到规范化、成熟化，网约车发展经历了一个曲折过程，而其波浪式发展的背后，实际上映射出监管模式的变化。基于此，本文以网约车监管为切入点，对我国新兴产业监管模式的演化过程进行学理上的剖析。

1 文献回顾与理论框架

1.1 新兴产业监管：国家治理体系的重要组成部分

技术创新与治理变革的关系是当前学界的焦点议题之一，如吴晓林[6]研究技术治理与科层制之间的双向互动逻辑。新兴产业发展对政府监管所带来的挑战，是技术进步倒逼政府治理变革的一个缩影。陈振明[7]基于历史唯物主义观点对其背后的哲学原理作了深刻阐述，指出 “生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；技术是生产力中最活跃的因素，技术革新必定促进生产力的发展，并引起生产关系及经济基础的变化，进而推动包括国家或政府治理和意识形态在内的上层建筑的变革”。薛澜等[8]认为发展新兴产业如同 “刀锋上起舞”，相关产业政策和政府监管就是其背后的威亚，能否用合适的力道引导其向山顶攀登而不是坠入悬崖才是需要关注的问题。这一认识在学界基本已成共识，大部分学者认为，面对新兴产业的迅速崛起，当务之急是结合新兴产业的自身特征及其所带来的现实挑战或问题，对现有监管模式主动进行变革，探索出一套与新兴产业发展相匹配的新型监管模式。这种以 “问题—对策”为逻辑主线，对新监管模式的探讨，构成了当前新兴产业监管研究的主要内容和主流范式。

围绕这一任务，学界提出了一系列富有启发性的观点，形成了3种比较有代表性的监管模式：①适应性监管模式。这种监管模式侧重于对监管理念进行变革。在适应性监管理念下，监管内容和监管对象应根据实际情况灵活变化，监管政策的形成需要监管对象的互动参与，监管除了矫正市场失灵外，还能够促进创新，实现其他政策目标。因此，对新兴产业的监管要注重风险和效益这两个政策目标的动态平衡，要重视互联网、大数据等科学工具的应用，要加强多元主体之间的协同治理。此外，政策方向要 “明”，政策措施要 “轻”[8]。②合作监管模式。这种监管模式侧重于监管主体方面的创新。例如，Molly等[9]认为面对共享经济对监管所带来的挑战，应该重视政府以外相关主体的自我监管，将数字平台作为监管的重要合作伙伴，而非对手或被政府监管的对象。卓越等[10]认为应该采取 “政府+平台”二元监管模式对网约车市场风险进行监管。郭海等[11]从平衡视角出发构建政府与平台的合作监管模式，提出合作监管模式运行实施的策略建议。还有学者[12]提出构建包括政府部门、平台及相关企业、行业协会、社会在内的 “四位一体”共治监管模式。③敏捷治理模式。2018年世界经济论坛发布了题为《敏捷治理：第四次工业革命时代政策制定过程的重塑》的白皮书，介绍了敏捷治理的背景、概念、方法和工具等，进而从总体上勾勒出敏捷治理这一新型治理模式的基本轮廓[13]。李晓方[14]以地方政府网约车监管政策文本为素材，分析敏捷治理在网约车监管中的应用现状及其影响因素。薛澜等[15]从治理原则、治理关系和治理工具3个维度构建传统治理与敏捷治理的比较分析框架，提出新兴产业走向敏捷治理的路径与措施。除了以上3种代表性的监管模式以外，有学者提出一些其他观点，如根据分享经济的不同类型提出了 “差异化监管策略”[16]；有学者主张在传统的监管维度之外加上科技维度，建立双维监管体系，构建 “科技驱动型监管模式”[17]；还有学者认为在新兴产业准入方面，应该采取激励性规制的策略[18]。

总体看，既有文献从不同角度分析新兴产业监管所面临的现实挑战，提出了创新性的变革思路，这对从宏观上把握新兴产业监管模式发展方向具有重要意义。但现有研究仍存在可资拓展的空间：一方面，当前研究大部分侧重于从理论出发探讨 “应当如何”，而鲜有立足已有监管实践对 “何以如此”这一问题进行分析。新兴产业监管是一个极具实践性的领域，监管模式的选择是特定社会环境下多种要素或机制交互作用的结果， “应然”与 “实然”之间存在巨大差距。因此，立足实践剖析监管的实际过程，对于理解现实路径选择和把握未来发展趋势至关重要。另一方面，为数不多的关于新兴产业监管实践的研究大都以某一阶段的监管现状或特定监管政策作为主要关注点，从相对静态的视角出发分析其背后的逻辑，缺乏动态视角下的历时性研究。这种研究视角上的局限性使研究结论的适用性和解释力大打折扣。

综上所述，本文着眼于中国治理场景中的实际案例，并以一个较长的时间跨度作为观察区间，从动态演化的视角出发剖析新兴产业监管模式演化背后的机制和深层逻辑，进而尝试对 “何以如此”这一问题做出解释，以期为我国新兴产业监管体系的建构和完善提供参考。

1.2 理论框架

过去数年，我国新兴产业监管的理念、策略、方法等一直处于渐进演化过程中。值得注意的是，这一过程并没有全部体现在正式的政策文本中，监管政策相对于监管实践表现出明显的滞后性，新兴产业监管模式的实际演化过程远比政策层面所呈现出的变化丰满。因此，如果单纯从政策变迁的视角和框架进行分析，可能无法全面、真实、准确地反映出演化的实际过程，而经济学领域的演化研究为本文提供了有益启发。很多演化经济学研究者将普适达尔文主义中的遗传、变异、选择等作为解释经济系统演化过程的核心机制。例如，理查德·纳尔逊和悉尼·温特在《经济变迁的演化理论》中认为惯例、搜寻、选择环境为各种演化模型提供了基础[19]；约翰·福斯特和斯坦利·梅特卡夫在《演化经济学前沿：竞争、自组织与创新政策》中将变异、选择、发展看作推动经济系统质变与结构变迁的关键[20]。基于此，本文将以公共管理学科理论为基础，同时借鉴演化经济学 “遗传—变异—选择”的过程分析模型，从跨学科综合视野出发构建分析新兴产业监管问题的整体框架，如图1所示。

图1 新兴产业监管模式演化的综合分析框架

在本文分析框架下，演化的发生是3种关键机制共同作用的结果：①遗传机制。遗传机制由演化过程中的各种惯例性要素组成， “这些惯例起着基因在生物进化理论中所起的作用。惯例是有机体的持久不变的特点，并决定它可能有的行为 (虽然实际的行为也由环境来决定)”[19]。②变异机制。变异机制主要用于解释系统内新奇事物的产生以及惯例的改变。一般认为，受各种因素的影响 (比如竞争)，组织不可能完全按照惯例行事，根据需要搜寻新奇，是组织演化发展的必然选择。从这个角度看，变异机制是系统发展演化的关键。有学者甚至认为演化经济学就是对经济系统中新奇事物的创生、传播和由此所导致的结构转变进行研究的经济科学新范式[20]。③选择机制。当新奇出现后，会有两种可能的结果，即被埋没或被采纳。这就涉及路径选择问题。选择机制是关于组织或系统在演化过程中如何寻找和确定演化路径的机制，其重点在于揭示变异或新奇在组织或系统中扩散的原因、时间和方式[21]。选择过程也是系统适应内、外部环境的过程。

2 案例分析：网约车监管模式演化的路径与特征

为了实现本文的研究目的，所选取的案例需要能够反映新兴产业监管模式的演化过程，同时具有一定典型性。我国网约车产业大致兴起于2012年前后，当前行业发展已日趋成熟。而作为网约车发展的重要外部条件，网约车监管在过去几年一直处于变革创新过程中，监管模式呈现出明显的演化特征。丰富的实践材料、较高的市场成熟度、清晰的演化脉络使网约车监管案例能为本文研究提供扎实的实证支撑。以下本文将对网约车监管模式演化路径与特征进行具体论述。

2.1 网约车监管模式演化的路径

(1)合法化阶段：约束性监管。从网约车进入我国市场到 “专车新政”出台之前，由于认识上的局限，其合法性一直饱受争议。作为一种新兴业态，网约车在发展过程中表现出双重面相：一方面，它提升了出行便捷程度，提高了资源利用效率，在一定程度上改善了城市交通状况；另一方面，它带来了一系列社会问题，如以 “烧钱大战”为代表的市场恶性竞争，网约车与传统出租车行业的冲突，显著增加的安全风险等。面对这一新兴业态，各地态度不尽相同，有的选择放任观望，有的则直接将网约车界定为 “黑车”。自2014年下半年开始，网约车的积极意义逐渐得到交通部的肯定。2015年10月，交通部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见 (征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法 (征求意见稿)》，面向社会征求意见。至此，尽管还没有出台正式的政策文件，但政府层面在网约车合法性问题上的态度已十分明确。

在合法化阶段的初期，网约车监管基本处于 “灰色地带”。两个征求意见稿的出台是政府对网约车实施监管的真正开端，且其内容大致反映政府监管的基本思路和框架。总体看，这一阶段政府对网约车的监管以约束性监管为主，具体监管办法参照甚至沿袭传统出租车行业的监管思路，对经营主体、驾驶员、车辆、经营行为等作了严格要求，限制和压缩了网约车的自由发展空间。

(2)规范化阶段：模糊性监管。2016年7月，交通部等七部门联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》 (以下简称为《暂行办法》)。《暂行办法》规定， “各省、自治区人民政府交通运输主管部门在本级人民政府领导下，负责指导本行政区域内网约车管理工作” “直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”[22]。此后，大部分城市相继出台网约车管理实施细则。截至2018年7月，全国有210个城市 (包括4个直辖市和206个地级市)出台了网约车管理细则文件，覆盖率达62.1%[23]。值得注意的是，各地的实施细则虽然都是在《暂行办法》的框架下制定的，但在监管程度上存在很大差异，有的城市相对宽松，有的城市则非常严苛，总体而言， “加码”现象比较普遍。

规范化阶段，政府监管的最大特征就是模糊性，这主要表现为监管过程中的 “强政策—弱执行”。《暂行办法》的出台将网约车监管权下放到地方，赋予地方政府较大自主权，而大部分地方在实施细则中都对网约车的准入、运营等作了严格规定，抬高了网约车的合规门槛，监管明显趋紧。但是，与内容上的严苛相比，实施细则的实际执行过程却相对宽松。地方政府并没有严格按照实施细则对网约车市场进行强力约束，监管具有很大的模糊性。在很长一段时间内，不合规定的车辆和驾驶员仍然可以提供服务，合规门槛的提高不仅没能降低网约车行业所存在的风险，反而使相当一部分网约车再次成为 “黑车”。据统计，截至2018年7月，全国网约车车辆合规率仅为0.54%，司机合规率仅为1.1%[24]。

(3)成熟化阶段：回应性监管。在地方层面，随着对网约车认识的不断深化，以及现有监管政策问题的日益凸显，很多城市在实施细则出台一段时间后对其进行修订。在本轮修订中，一方面，网约车准入门槛总体放宽，大部分城市降低了对车辆价格、轴距、排量、驾驶员户籍等的限制，但也有一些城市结合实际需要增加了新要求，如有的城市要求新注册的网约车必须为纯电动汽车等；另一方面，网约车监管过程得到优化，如一些城市实现了出租汽车和网约车在驾驶员资格证上的统一或互认。在中央层面，2019年7—9月，国务院办公厅相继发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》和《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》3个指导性文件。尽管这3个文件并非直接针对网约车，但对于在网约车领域构建与新业态相适应的监管模式具有重要的导向作用。此外，结合国家优化营商环境和推进对外开放的宏观战略部署，2019年12月，交通部等六部门对《暂行办法》进行修订，删除了其中有关外商投资企业还应当提供外商投资企业批准证书的规定。

成熟化阶段，网约车监管的回应性显著增强。地方监管细则的修订在很大程度上可以看作是对多元化利益诉求的整合，修订后的内容更能反映地方差异化需要。在监管过程中，平台公司的自我监管以及政府与平台公司的合作监管得到了强化，监管方式更加多样化。此外，网约车监管与其他国家治理活动之间的协调性也有所增强。

2.2 网约车监管模式演化的特征

(1)监管理念：从严格管控到包容审慎。通过梳理网约车发展历程不难发现，随着认识的不断深化，政府在网约车监管方面的总体理念发生了明显变化。在合法化和规范化阶段，网约车监管以严格管控为主，如网约车发展初期，很多地方将其界定为 “黑车”；两个征求意见稿的出台虽然标志着网约车合法化已提上日程，但却延续了传统出租车行业的监管思路，对网约车运营实施严格约束；《暂行办法》出台后，各地制定的实施细则普遍提高了网约车的合规门槛。而到成熟化阶段，网约车准入门槛总体降低，发展空间显著拓展，政府监管渐趋宽松。这与政府对新业态的总体态度相符。2018年9月11日，李克强总理在考察市场监管总局并主持召开座谈会时提出 “包容审慎”的监管方式，并详细阐释了其具体内涵，这为包括网约车在内的新兴产业监管指明了方向。

(2)监管主体：从政府主导到多元合作。在网约车监管前期，监管权主要由政府掌握，相关政府部门通过出台相应的政策对行业进行自上而下的监管。然而实践表明，仅仅依靠政府力量是远远不够的。政府虽然拥有很大监管权，但并不掌握网约车运营的相关数据和信息，难以真正触及网约车的实际运作过程，因此，单一的政府主导型监管效率低下，甚至会监管失灵。随着实践不断推进和监管日渐成熟，网约车平台公司作为行业运营中枢，在监管中的地位显著提升。一方面，政府和平台之间的合作监管日益增强，这主要表现在监管分工和信息共享等方面；另一方面，平台自我监管不断完善，如 “滴滴”为加强安全管理制定了《滴滴安全职责规范》《安全隐患督查管理制度》等[25]。

(3)监管方式：从 “在场”监管到 “在线”监管。监管方式的选择是影响新兴产业监管效能的关键。早期的网约车监管与传统出租车监管类似，主要采取现场检查的方式对违规现象进行监管，并且这种现场检查常常是通过 “专项整治” “严打”等运动式监管的形式来实施。然而实践表明，网约车与传统出租车在运营模式方面存在本质区别，用这种 “在场”监管的方式监管网约车，成本较高，且效率低下，无法为行业的持续健康发展提供保障。随着网约车监管不断走向成熟，传统以现场检查为主的 “在场”监管日渐式微， “在线”监管迅速兴起。 “在线”监管兴起的一个最典型表现就是数据监管的强化。早在2016年12月，交通运输部办公厅就发布了《网络预约出租汽车监管信息交互平台总体技术要求 (暂行)》，对数据监管的具体技术要求作了详细规定；2018年2月，交通运输部办公厅正式出台《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，进一步规范对信息交互平台的管理；2019年8月，国务院办公厅出台《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，再次明确要求加强政府部门与平台数据共享。这表明网约车监管正在从 “在场”转向 “在线”。

(4)监管责任：从 “政企发包”到 “有限责任”。从2016年出台的《暂行办法》可以看出，网约车发展初期，监管责任的划分具有明显的 “政企发包”[26]特征，即政府通过将网约车监管责任发包给平台公司的方式来实现对网约车运营过程的监管。作为发包方，政府主要负责总体监督和控制，而诸如车辆准入审查、驾驶员资格审查、安全管理等具体监管工作则主要由作为承包方的平台公司承担。一般情况下，政府对网约车具体运营过程的直接介入相对较少，只有在出现问题时才会通过约谈等负激励措施进行纠正。2019年8月，国务院办公厅发布《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，指出要 “科学合理界定平台责任” “强化政府部门监督执法职责，不得将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台” “明确平台与平台内经营者的责任，加快研究出台平台尽职免责的具体办法，依法合理确定平台承担的责任”[27]。这表明政府对网约车的认识发生了很大转变，平台公司的监管责任正逐步趋于科学化、合理化。

3 新兴产业监管模式演化的机制与逻辑

结合上述对网约车监管案例的观察与归纳，本部分将运用跨学科综合分析框架对新兴产业监管模式演化的内在机理进行剖析，并在此基础上进一步分析其深层逻辑。

3.1 新兴产业监管模式演化的内在机制

(1)遗传机制——新兴产业监管的路径依赖。理论研究和实践经验都表明，在国家治理过程中，存在一种相对稳定并且能够历时传递的惯例性知识，这种知识如同生物学意义上的基因会对治理实践的方方面面产生潜移默化的影响。新兴产业作为国家治理的一个微观场域，尽管属于新事物，具有很多新特质，但它并非凭空产生，而是存在于特定的政治、经济、文化、社会环境之中。过去制度条件和治理实践中所形塑的宏观 “脉络”同样会在新兴产业监管中留下烙印，从而使新兴产业监管表现出对既有经验的路径依赖。以网约车为例，虽然网约车是一种新业态，但其监管路径中仍然包含了先前的某些 “惯例”。在合法化阶段，网约车监管延续了传统出租车行业的监管思路，以政府为主导，对行业准入、运营等进行严格管控，进而形成以约束性监管为主要特征的监管模式。在规范化阶段，网约车监管采取具有中国特色的试验方法，加快了监管模式的改进和创新。

新兴产业监管中的路径依赖可以从3个维度进行理解：①从功能维度看，路径依赖是新业态产生初期维护社会秩序、建构监管规则现实而必要的选择。一方面，监管相对于实践而言，具有一定滞后性，新兴产业在发展初期由于无规则可循，容易陷入 “野蛮生长”的无序状态，从而带来大量的社会问题，而过去的监管路径尽管与新兴产业不完全适应，但对于规避重大风险、维护社会稳定具有重要意义；另一方面，新兴产业监管需要对传统监管模式进行创新，但这并不意味着过去的经验毫无用处，相反，很多 “惯例”在新兴产业监管中同样发挥着重要作用，它们或是可以直接适用于新兴产业监管，或是可以为建构新监管体系提供思路上的启发。②从过程维度看，对传统监管经验的路径依赖程度会随着时间推移而递减。在新兴产业发展初期，由于思维上的惯性和认识上的局限，传统监管经验有较大生存空间，监管模式的路径依赖程度相对较高。随着实践的推进，传统监管路径的局限性会日益凸显，创新性监管举措不断增加，现有监管模式中的某些 “惯例”会逐渐被创新性路径所取代，进而使新兴产业监管从路径依赖走向路径创新。③从内容维度看，新兴产业监管中的惯例性知识会随着实践发展而不断演化。惯例虽然相对稳定，但并非一成不变，这是它得以长期延续的关键。新兴产业监管模式的演化是多元主体适应性互动的结果，在此过程中，相关主体对新兴产业的认识日益全面，对新兴产业的监管渐趋合理，适应性弱的惯例会逐渐被抛弃，适应性强的惯例会迭代延续，而有益的创新则可能成为 “新惯例”，这个过程的本质就是组织学习，正如有学者所言， “惯例的变化内生于组织的学习过程中”[28]。

(2)变异机制——新兴产业监管的 “众创”试验。新兴产业是生产力的一种新的组织方式，传统监管思路和方法尽管有一定借鉴意义，但难以切中命脉。在实践中推进监管创新是保障新兴产业健康发展的必由之路。试验作为具有中国特色的政策行为，既是新兴产业监管中路径依赖的一种表现，也是 “搜索新奇”、实现监管模式创新的重要方式。正如库尔特·多普菲所言，学习和适应的最基本形式可能出现在 “试错搜寻”中，或者更一般地出现在试验之中[29]。值得注意的是，新兴产业监管中的试验虽然与传统政策试验具有相同的方法论内核，但从形式和策略上看却是一种新的试验模式。有学者指出，网约车等新业态的革命性意义在于，它形成了新型的规则生产路径，展现了智慧社会建设进程中的 “众创”试验和秩序模式[30]。参考此观点并结合我国网约车监管实践，本文认为可对 “众创”试验这一概念的内涵进行丰富和拓展，并用它来概括新兴产业监管中作为变异机制的试验主义策略，以突出这一新型试验模式与传统政策试验的区别。具体地，新兴产业监管中的 “众创”试验主要体现在以下两个方面。

第一，空间场域内的政府 “众创”试验。传统的政策试验通常由 “试点”和 “由点到面”这两个核心部分构成[31]，即针对特定问题，先在少数试点地区进行政策探索和尝试，然后再对其中的典型经验进行推广普及。而本文所述的网约车监管试验则是以《暂行办法》这一 “试验性法规”[32]为起点，在全国范围内同时发起试验，各个地方普遍被赋予较大的政策自主权，可以结合本地情境制定实施细则，并根据实际需要不断修订。这实际上是将传统的时间维度试验转变为了空间维度试验。传统的政策试验是在有限的试点单位内开展，并且常常需要多轮尝试才能确定出最优选择， “在一些争议较大的政策领域，如国企破产，经历了20多年反反复复各有侧重的试点之后，才最终通过了《中华人民共和国企业破产法》”[31]，这种试验模式风险小，但耗时相对较长。而以网约车为代表的新兴产业发展速度极快，并且国际竞争十分激烈，一旦错过 “窗口期”，就可能在新一轮科技革命和产业变革浪潮中丧失战略主动权，因此必须尽可能缩短试验的时间跨度，降低试验的时间成本。我国新兴产业监管试验的一个显著特征就是将 “试点”由局部扩大到全域。各个地方在新兴产业监管政策方面的差异性，客观上使得不同形式、不同侧重、不同程度的政策可以在较短时间跨度内同时开展试验，进而有助于提升试验效率，加速监管创新。

第二，自我监管过程中的企业 “众创”试验。新兴产业的驱动力量是市场，运营基础是技术，两者的交汇点则是企业。企业是新兴产业运营的中枢，也是数据信息等关键资源的绝对高地，这决定了企业自我监管必然会在整个新兴产业监管体系中发挥重要作用。在本文所述网约车案例中，平台公司的自我监管贯穿全程，无论是行程前驾驶员、车辆准入审查，还是行程中派单、安全保障，抑或是行程后服务评价、投诉处理，发挥实质性监管作用的都是平台公司。自我监管在监管体系中地位的提升为平台公司参与监管规则生产创造了条件，激发了这一关键主体在监管创新中的能动性和创造力。作为网约车监管试验的组成部分，企业 “众创”试验包括两种类型：①被动试验，这种试验常常以网约车运营过程中所产生的一些影响力较大的社会问题、舆论事件等为导火线，通过不断解决问题、弥补漏洞来实现监管的完善和创新。②主动试验，这种试验由平台公司基于自身利益逻辑主动发起，而政府会结合实际情况对其中不合理之处进行纠偏，进而在 “企业创新—政府纠偏”的循环往复中实现监管创新。

(3)选择机制——新兴产业监管规则的 “双向建构”。创新性监管举措只有经由特定选择机制获得合法地位，才能转变为实际的行为规则。新兴产业监管中的规则选择机制与传统产业不同，传统产业监管规则的选择是政府主导下的单向建构过程，而新兴产业则是一种自上而下的政府建构与自下而上的企业建构相结合的 “双向建构”过程。

第一，自上而下的政府建构。政府是新兴产业发展的引导者，也是新兴产业监管的第一责任主体。自上而下建构新兴产业监管规则，是政府履行自身职能、推进宏观战略的必要手段。与传统产业监管相比，在新兴产业监管中，政府的规则建构功能明显减弱。一方面，从作用范围看，企业建构的兴起稀释了政府的监管权，企业建构与政府建构之间形成了一种默认的分工，其中政府主要负责从宏观层面上对行业发展过程中的方向性、原则性、基础性问题进行引导，其规则建构范围相对缩小；另一方面，就政府建构本身而言，政府建构并不是一个封闭过程，政府的规则选择过程需要整合吸纳多方诉求，以提升其科学性、民主性，而在新兴产业监管中，非政府主体在政府建构过程中的影响力显著增强，从而使政府在规则选择方面的权威受到一定削弱。

第二，自下而上的企业建构。企业是新兴产业的直接监管者，也是新兴产业运营的核心部门。在新兴产业监管中，自律监管的地位大幅提升，企业等非政府主体的自主性和话语权显著增强，进而在传统以政府为主导的自上而下的规则建构过程之外，形成了一条新的自下而上的规则建构路径。从功能分工的角度看，企业建构主要是在微观层面上针对产业运营中的具体问题制定相应的监管规则。值得注意的是，在当前的监管实践中，尽管企业建构在实际监管中发挥着非常重要的作用，但与政府建构相比，仍然处于从属地位。一方面，在当前的制度环境下，企业建构是以政府的承认或默许为基础的，因此需要与国家的宏观发展方向相一致；另一方面，当企业建构的规则在实际监管中出现问题时，政府部门有权进行干预和纠偏，以维护社会公平正义。

3.2 新兴产业监管模式演化的深层逻辑

(1)演化的动力——技术与制度的协同创新。技术与制度是影响新兴产业发展的两个关键因素，而对于这两者之间的关系，学者们存在不同看法，技术决定论者认为技术变迁对制度变迁起决定性作用，而制度决定论者与此截然相反[33]。本文基于演化的视角认为技术与制度是一种协同演化关系，技术对制度或制度对技术的单向决定作用通常只存在于特定时间片段中，而在一个长期连续的时间线上，技术和制度是持续互动、协同演进的。技术的创新和变革常常会带来一系列新情况、新问题，并对现有社会秩序造成挑战，使原先处于相对均衡状态的社会结构受到扰动，进而驱动相关制度的适应性变革。而制度的变革反过来会对技术产生影响，宽松的制度条件可以推动技术的进一步创新和扩散，趋紧的制度则会对技术创新起到抑制作用。制度与技术的协同演化就是在这两个过程的循环往复中实现的。

新兴产业监管模式的演化是技术与制度协同创新的结果。大数据、云计算、人工智能等新技术的兴起催生了一批新兴产业，这就要求对传统的监管模式进行创新，而新兴产业监管模式的创新又会直接改变技术创新和扩散的外部环境，进而对新兴产业的发展产生影响，这种影响作为对监管模式创新的反馈，反过来会推动监管模式的再次创新。由此可见，技术与制度的协同创新构成了新兴产业监管模式演化的内在动力。

(2)演化的核心——权力结构重塑。约翰·奈斯比特曾预测了未来社会发展的十大趋势，指出从工业社会向信息社会的转变是各种社会变化中最微妙，也最具爆炸性的[34]。到今天，人类社会已经步入信息社会的更高阶段[7]，信息中所蕴涵的巨大势能正在逐渐转变为推动社会变革的现实力量，以数据为表象的信息权力的兴起正在对传统以行政权力为基础的公共治理模式产生冲击[35]。在新兴产业发展过程中，信息权力的兴起重构了传统的权力格局，形塑了新的监管模式。例如，在本文案例中，尽管网约车监管模式的演化有多种具体表现形式，如监管理念、监管主体、监管方式、监管责任等方面的变化，但最核心的变化是权力结构重组。在网约车监管中，政府部门不再是唯一的权力主体，平台公司作为产业运营数据信息的聚集地，成为新的权力中心，监管权力从垄断走向共享，权力结构从金字塔式转变为多中心、分布式。从这个意义上讲，新技术的产生和运用不仅对经济活动产生影响，而且对政治活动产生影响；新业态的出现不仅会带来生产力新的组织方式，还会带来权力结构的变革与重塑。

(3)演化的关键——风险与创新的动态平衡。 “风险社会”是对现代社会特征的一个基本判断，现代科学技术的发展常常与风险相伴而行。新兴产业作为技术进步和技术创新的产物，对社会所带来的影响具有两面性：①新业态孕育着巨大机遇，如果抓住机遇，将会为未来社会发展注入新的动力；②由于认识上的局限性、治理上的滞后性和技术本身的不确定性，新业态也会带来一系列社会问题，增加社会风险。因此，新兴产业监管所面临的最大的现实挑战在于如何在鼓励创新与控制风险之间进行平衡，从而找出最适合具体情境的监管策略。新兴产业监管既要能够鼓励创新，增强经济发展活力，避免 “管得过死”，也要能够将风险规避在合理范围之内，维护社会稳定，不至于 “放得过宽”。在本文所述案例中，网约车监管模式的演化就是在控制风险和鼓励创新之间寻求动态平衡的结果：在不确定性较高的时候，政府对网约车的监管偏向谨慎，而随着认识的深化、监管能力的提升，以及产业发展的日益成熟，网约车监管则会逐渐转向鼓励和包容。

综上所述，新兴产业监管模式的演化是3种关键机制交互作用的结果，如图2所示。既有的惯例性知识如同基因会对新兴产业监管持续产生影响，这种路径依赖在监管初期尤为明显，而随着监管模式不断成熟，其作用有所减弱；新兴产业监管中的变异机制作为提升监管有效性和推进监管模式创新的关键，主要是通过 “众创”试验来实现的，具体包括空间场域内的政府 “众创”试验和自我监管过程中的企业 “众创”试验两种基本形式；新兴产业监管模式的选择是自上而下的政府建构和自下而上的企业建构相结合的 “双向建构”过程，新监管模式中的一些内容会通过组织学习成为新的惯例性知识。总体看，新兴产业监管模式演化动力是技术与制度的协同创新，演化核心是权力结构的重塑，演化关键是风险和创新的动态平衡。

图2 新兴产业监管模式演化的机制与逻辑

4 结语

当前新一轮科技革命和产业变革正在全球范围内孕育兴起，这恰与我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期在时间上相重。因此，把握此次变革机遇对于我国未来的发展具有十分重要的意义。新兴产业是这场科技革命和产业变革的重要载体，也是将科技创新转化为发展动能的关键，建立健全适应新兴产业发展特点的新型监管体系，是推动产业持续健康发展，实现经济转型升级的基本保障。值得注意的是，新兴产业监管是特定制度环境下多种复杂因素交互作用的过程，监管模式的选择有其特定的现实条件和逻辑，因而总结和剖析既有监管实践，理解 “何以如此”，对于把握新兴产业监管的发展脉络，以及判断 “应当如何”至关重要。基于此，本文立足我国新兴产业治理的现实场景，以网约车监管作为 “小切口”，从动态演化视角出发探讨新兴产业监管模式演化的内在机理和深层逻辑，试图以此揭示出隐藏在我国新兴产业监管图景背后的 “地方性知识”，进而为监管体系的完善提供一定参考。通过研究可以看出，经过一段时间的探索，我国新兴产业监管的理念、思路、方法等发生了明显变化，监管体系日益优化，监管模式渐趋合理，监管效能不断提升，适合新兴产业发展的良好制度环境正在加速形成。但总体上看，当前的监管模式与新兴产业的发展需求之间仍然存在一定差距，新兴产业的活力尚未充分释放。因此，未来要以我国 “加快建设创新型国家”的战略要求为引领，进一步推进新兴产业监管模式的变革与创新， “通过‘真枪真刀’的改革，最大限度地突破思想牢笼，最大限度地破除利益固化藩篱，最大限度地激活市场主体，最大限度地解放和发展以科技创新为先导的生产力”[36]，进而使科技创新真正转化为发展动能。