改革开放以来中国科技金融政策演变与启示——基于对中央政府政策文本的共词分析

杨凯瑞，申 珊

(1.河南财经政法大学公共管理学院，河南 郑州 450046;2.兰州大学管理学院，甘肃 兰州 730000)

0 引言

科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，正在成为我国经济社会发展的新引擎[1]，而金融作为现代经济的核心，能够为科技创新提供必要的资金支持和资信评估担保机制，促进二者有效结合，是加快科技成果转化和培育战略性新兴产业的重要举措。自1978年以来，党中央、国务院及各级政府部门出台了大量以加强金融服务、支持科技创新为主题的政策文件，逐步形成了较为系统全面的科技金融政策体系，成为国家推动科技金融发展的重要工具。政府部门在不同时期根据科技活动的需求和金融市场发展的特点来制定科技金融政策，是一个逐步深化、不断优化的动态过程，体现了不同时期我国金融支持科技创新思想理念、政策目标与政策工具等的变迁，也反映了我国科技金融建设水平的演进[2]。因此，在我国深化科技体制改革、促进科技同金融深度融合、实施创新驱动发展的今天，系统梳理我国科技金融政策的发展脉络，揭示其演变逻辑和内在规律，对于我国政府进一步优化金融支持科技创新的服务方式、促进科技创新活动的深入开展具有重要作用。

现阶段，对于科技创新政策某一具体领域的政策演变，部分学者运用文本挖掘、多维度数量统计等方法进行研究，较为准确客观地描绘了政策变迁的特点和规律[3]，其中共词分析法作为挖掘文本结构、主题及其演化趋势的重要工具，在政策文本分析中已得到较为成熟的运用[4]。本研究以1978—2019年国务院及其下属各部委和直属机关颁布的科技金融政策文本为研究对象，运用共词分析法描述我国科技金融政策的历史演变过程，总结我国科技金融工作的阶段发展规律，并基于社会网络图发现我国不同阶段科技金融政策的聚焦点，从而为我国未来科技金融政策的制定提供重要参考和借鉴。

1 研究方法与样本选择

1.1 研究方法

政策主题词是政策制定者所确定的表征文献核心内容的特征词汇，通过不同逻辑组合以表达政策核心内容，并会发生新增、消亡和重新组合，以反映出政策内容的动态变化[5]。共词分析法作为政策量化研究方法之一，是以词频共现为分析基础，通过对某一领域研究热点和发展趋势进行可视化分析以探究政策的演变规律和结构关系，原先多用于学术文献分析，现已延伸至双创、技术创新、科技创新等领域的政策文本研究中[6]。因此，基于扎根理论思想，本文在确定科技金融政策文本主题词后，采用共词分析法对政策主题词的频次、搭配等进行研究，从而掌握不同阶段我国政府运用金融手段支持科技创新实践的关注重点和偏好。

本文运用共词分析法对科技金融政策进行阶段演变分析，主要包括3个步骤：首先，提取政策主题词并划分政策阶段。一般主题概念多由两个及以上的词构成，所以本文基于扎根理论，采用人工处理方式对政策进行关键词提取，由2名课题组成员分别对所有政策文本进行逐一精读，并独立提取3～5个具有代表性的主题词，构成政策主题词库，经过反复多次的提取及标注实践，得出一致性结果。同时，依据中国科技创新、科技金融的关键事件并借鉴现有学者研究[3-4,7-8]，将我国科技金融政策发展历程划分为若干主要阶段。然后，合并筛选主题词，选出频次大于等于3的主题词作为高频主题词，对所有主题词进行校准、覆盖，实现同一阶段内语义相近或相同政策主题词的合并处理，并依据出现频次对各阶段的高频主题词进行排序。最后，建立共词矩阵并进行社会网络图谱分析，从而了解和掌握各阶段科技金融政策的关注重点。

1.2 样本选择

本研究所选取的科技金融政策文本均来源于公开的数据资料，根据权威性、有效性、相关性和唯一性的原则，首先通过对我国中央政府部门的官方网站查询及北大法宝网络搜索等方法，收集公开的科技金融相关政策文本，共涉及国务院及其下属科技部、发展改革委、财政部、中国人民银行、银监会、保监会等11个部门和4个直属机构，政策颁布时间范围为1978—2019年，共得256份政策。然后，对政策逐一阅读筛选，要求为直接规定和体现金融支持科技创新的手段及具体措施，仅表达政府对于运用金融手段支持科技创新所持态度的政策不纳入统计范围，确保政策主旨与金融支持科技创新活动密切相关，筛选出208份政策文本。最后，考虑政策收集过程中可能存在遗漏，利用政策间的传承与引用关系，对筛选所得政策文本进行回溯检索，并剔除重复出现以及函、复函、行业标准等文件，最终梳理得到中国政府科技金融政策文本213份，形成了本文的研究样本。

2 科技金融政策演变实证研究

2.1 政策阶段划分

科技创新和金融市场相结合发展的过程，离不开宏观经济背景，更离不开我国科技体制、金融体制的改革[8]。在1978—2019年有以下关键节点性事件：1978年我国实行改革开放，邓小平在全国科学大会明确提出 “现代化的关键就是科学技术现代化”，这是我国首次将现代化和科学技术相结合，昭示着科技春天的来临；1979年邓小平多次指出 “银行要成为发展经济、革新技术的杠杆，办成真正的银行”，这也隐含着科技金融的内涵[8]；1994年是社会主义市场经济元年，市场成为我国经济活动的主要资源配置方式[8]；同年中国科技金融促进会首届理事会正式使用 “科技金融”一词，指出我国科技金融事业顺应了社会经济发展和科技创新的需求，是在科技和金融体制改革的推动下成长发展起来的，这正式开启了我国科技金融发展新征程；2006年 “自主创新战略”成为我国重大科技战略，《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》和《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》相继出台，均提出为了增加国家创新能力、建设创新型国家，要创新科技投入方式，并配套实施促进创新创业的金融、财政政策；同年科技保险试点工作正式开启，使得科技金融角色得以转换[9]；2011年，为支持地方开展科技金融创新实践，科技部联合 “一行三会”正式启动 “促进科技和金融结合”试点工作，先后确定了25个城市 (区域)作为试点区域，大力推动科技金融工作开展，涌现出众多成功经验和创新做法，成效显著[8]，这是科技金融创新实践过程中的重大突破。

在上述年份，国家层面的重大战略和政策举措相继出台，对我国科技金融发展和相关政策产生了较为显著的影响。本文依据上述4个节点事件将中国科技金融政策划分为4个发展阶段，即萌芽起步阶段 (1978—1993年)、探索发展阶段 (1994—2005年)、积极推进阶段 (2006—2010年)以及战略深化阶段 (2011—2019年)，在此基础上进行政策数量统计并探究其演变规律，如图1所示。

图1 1978—2019年中国科技金融政策发展阶段划分

2.2 不同阶段政策主题分析

在高频主题词网络中，节点间的互动关系能有效反映节点间的社会关系。通过考察高频主题词网络结构，能有效找寻政策主题词间的内在关联，探究不同阶段的政策重点及其可能的演进方向。本文基于研究者经验和前人研究[4,8-9]对每项政策进行反复、多次标注实践，确定各阶段所有政策文本的主题词。再选取各阶段出现频次为3次及以上的主题词对本阶段所有政策主题词进行校准和覆盖，当标注覆盖率达90%以上时，即可确定为本阶段高频主题词。最后对相同主题词的出现频数进行统计排序。

在进行政策主题词提取、合并后，借助Bibexcel软件建立各阶段科技金融政策的高频主题词共词矩阵并作为输入，通过Ucinet软件处理得出节点随机分布的各阶段科技金融政策高频主题词网络。然后，基于点度中心度进行节点大小调整，继而得到最终输出的高频主题词网络，据此分析各阶段政策演变规律。其中，点度中心度是测量一个政策主题词与其他主题词产生联系的能力大小，点度中心度数值越高，则节点越大，表示其在诸多政策中占据显著地位，是该阶段政策关注的热点[10]。

(1)萌芽起步阶段 (1978—1993年)。在改革开放的时代浪潮下，我国确立了以经济建设为核心的基本方针，并萌发以金融手段支持科技创新发展的观点，科技金融的思想逐步进入政策制定者的视野。该阶段共收集到中央层面科技金融政策文本27份，并提取101个政策主题词，其中97个主题词可由14个高频主题词予以标注，标注覆盖率达96%，见表1。经处理后得到该阶段中国科技金融政策高频主题词网络图，如图2所示。

结合表1和图2可知，该阶段科技金融政策中 “科技贷款” “企业”的点度中心度较高，节点的连接最多，表明这两个词与其他主题词共线频数最多，是该阶段科技金融政策的关注热点；其次是 “资金管理” “科技金融中介” “技术开发” “科技成果转化”等；而 “产业” “资金监管” “规范管理 (科研项目、管理制度)”等词点度中心度较低，且处于相对边缘位置，说明该类主题词在政策中相对较少提及。可以看出，该阶段科技金融政策较为关注企业的资金需求，大力推广科技贷款，同时国家积极采用财政科技经费、贴息补助等方式满足技术引进、开发和改造的需求。但该阶段我国对于产业发展、制度规范、资金监管的关注较低。

表1 1978—1993年科技金融政策高频主题词频次及点度中心度

图2 1978—1993年中国科技金融政策高频主题词网络

为了进一步了解每个焦点的实践含义，对本阶段科技金融政策进行查找筛选，确定反映每个政策聚焦点主要内容的代表性政策及其核心内容，见表2。结合图2，发现该阶段政策主题具有以下特点。

表2 1978—1993年不同聚焦点的代表性政策

第一，积极发挥科技贷款支持科技创新的重要作用。自十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》以来，我国提出要 “广开经费来源，鼓励部门、企业和社会集团向科学技术投资”，对此国务院及中国人民银行等部门高度关注信贷市场[11]。由于金融管制的松动， “大一统”于中国人民银行一家的金融体系被渐次拆分，各种商业银行和其他金融机构纷纷独立运行，金融资源逐渐由各类金融机构、金融市场和非金融部门共同决策配置。1985年首笔科技贷款出现，开启了科技信贷的历史，这对于拓宽资金来源、缓解财政资金压力具有重要作用。数据显示仅1984—1993年间五大国有银行累计发放科技贷款700多亿元，支持了近7万个科技开发项目[8]。

第二，财政资金大力支持 (科技)企业、科研机构创新活动。改革开放初期，我国科技创新处于恢复调整、重建体制阶段，基础设施、技术设备等方面资金需求较大，为满足上述需求，国家财政积极发挥集聚引领作用，为各类科技创新活动提供充足资金支持，这反映我国科技金融政策注重发挥财政科技经费及宏观管理的作用，也是我国财政资金长期占据引领地位的表现[12]。

第三，关注技术引进、技术改造等科技创新活动。这是我国科技创新发展处于追赶阶段的必然要求，该时期是我国科技界拨乱反正、改革发展的重要时期[3]，科技力量相对薄弱，科技发展重点在于引进消化再创新。因此，引入技术和设备、并促进技术改造和革新成为改革初期快速追赶科技发达国家的主要方式[3-4]，这也自然成为该阶段我国科技金融政策支持的重要领域。

(2)探索发展阶段 (1994—2005年)。这一阶段是我国科技金融开始进入正轨的重要时期，政策数量增加至53份，共提取201个政策主题词，其中182个主题词可由20个高频主题词予以标注，标注覆盖率达91%，新增 “股权激励” “试点” “技术创新” “农业”等高频主题词，见表3。经软件处理后得到该阶段的中国科技金融政策高频主题词网络图，如图3所示。

由表3和图3可知，该阶段 “资金管理” “科技经费” “财政投入” “企业” “资金监管”等节点的点度中心度较高，节点连接最多，表明其在网络图中地位较高，与其他主题词共线频数最多，是该时期科技金融政策关注的重点。其次是 “科技成果转化” “技术开发与应用” “科技贷款贴息补助” “规范管理 (科研项目、管理制度)”等。由此看来，该阶段科技金融政策以各类科技经费和财政资金的管理、监督和评估等为政策核心主题，旨在支持企业、科研机构等主体开展技术应用、成果转化等创新活动，并新增了股权激励试点工作、农业科技成果转化等政策聚焦点。

表3 1994—2005年科技金融政策高频主题词频次及点度中心度

图3 1994—2005年中国科技金融政策高频主题词网络

通过对本阶段科技金融政策查找、筛选，确定反映每个政策聚焦点主要内容的代表性政策及其核心内容，见表4。由表4和图3可以发现该阶段科技金融政策主题具有以下特点。

表4 1994—2005年不同聚焦点的代表性政策

第一，积极设立科技专项经费，加强资金使用管理和监督。一方面，积极设立专项经费有助于发挥科技经费的宏观导向和激励作用，号召社会力量、科研机构等主体共同参与创新，是对党中央提出 “通过宏观指导集中财力、物力，协同攻克对发展国民经济、增强综合国力等起关键作用的科技活动”的积极响应；另一方面重视各类资金的来源、用途和监督，有助于建立统一开放、严格管理、有序竞争的金融监管体系。20世纪90年代，证监会、保监会等专业化金融监管部门的设立以及一系列金融法规的出台，改变了我国科技金融活动缺乏行为规范的状况，体现了我国完善经济法制、严肃财经纪律、强化金融监管的重要思想。

第二，积极发挥股权激励作用。20世纪90年代初，在全国企业股份制试点的基础上，我国上海、深圳证券交易所正式开业，股票市场正式成为我国社会主义市场经济体制的重要组成部分。我国财政部、科技部等部门积极发挥资本市场作用，有效调动了企业、科研机构中科技人员、经管人员的积极性和创造性，推动企业、科研机构的技术创新和成果转化。这说明随着社会主义市场经济制度的确立和发展，我国主动发挥市场机制作用，并进一步深化科技体制改革，旨在建立有助于科技创新、实现科技成果转化的体制机制。

第三，技术研发与应用、科技成果转化等科技活动得到高度重视。该阶段我国确立了科教兴国战略，明确提出要增强国家科技实力和向现实生产力转化的能力，同时中国共产党十五大、第九届全国人民代表大会第一次会议也都提出我国要强化应用技术的开发和推广，促进科技成果向现实生产力转化，因此该阶段的科技金融政策关注于技术研发、应用以及科技成果转化。

(3)积极推进阶段 (2006—2010年)。中央政府对科技金融发展愈发重视，科技金融工作步入正轨，多样化的科技金融体系初现雏形。该阶段收集到政策48份，共提取172个政策主题词，其中156个主题词可由20个高频主题词予以标注，标注覆盖率约达91%，新增 “科技金融服务 (综合)” “科技保险” “创业风险投资” “创新基地” “民口科技计划”高频词，见表5。经软件处理后得到该阶段的中国科技金融政策高频主题词网络图，如图4所示。

由图4可知，该阶段科技金融政策主题明显呈现两个小团体分布，依据各团体主要组成部分，从左至右分别命名为 “专项资金管理团体”和 “社会金融服务团体”。结合表5可知，在 “专项资金管理团体”中， “科技经费” “资金管理” “财政投入”等词点度中心度较高，处于核心位置，周围分布其他规范类、监管类政策主题词；在 “社会金融服务团体”中， “企业” “科技金融中介” “科技金融服务 (综合)”等词点度中心度较高，处于核心位置，且与科技保险、创业风险投资、科技贷款、试点等主题词关系更为密切。因此，该阶段科技金融政策主要聚焦于两个方面：一是以财政投入、科技经费为核心的专项资金管理和监督；二是以企业创新为核心的社会金融服务以及科技金融支持工具的使用。

表5 2006—2010年科技金融政策高频主题词频次及点度中心度

基于共词分析结果，进一步查找、筛选后确定反映本阶段政策聚焦点主要内容的代表性政策及其核心内容，见表6。由表6和图4可知，该阶段科技金融政策主题具有以下特点。

第一，科技金融工作得到高度重视。本阶段科技金融政策年均发文数量快速增加，且形成了一个较为完整的组织网络，涵盖创新主体、创新基地、金融工具及中介机构等，这对提升企业、科研机构等主体的创新能力具有重要作用，体现了我国中央政府积极完善鼓励自主创新的金融政策的重要理念。此外，相较于前两个阶段， “科技金融中介”在本阶段处于核心位置，表明其在本阶段诸多政策中具有显著地位，说明随着我国金融体系市场化改革逐步深入，为打造与现代科技成果转化、技术开发与应用等创新活动相适应的服务体系，政府也在大力培育和发展金融咨询、投融资服务等中介服务机构，旨在建立社会化、网络化的科技中介服务体系。

第二，积极发挥各类科技金融工具的作用。21世纪初，社会主义市场经济体制愈发成熟，创业活动也愈发活跃，大量中小企业不断涌现，使我国更加关注中小型企业的融资发展问题，中小板、创业板资本市场也由此投入运作。同时，股权分置改革、实体企业债券的问世以及金融产品的创新丰富了该阶段科技金融的支持方式，有助于形成多层次、全覆盖的创新投入机制，有效满足了不同发展阶段及不同类型企业的科技创新需求，这既凸显了企业在技术创新过程中的主体地位，也是对党中央号召 “改善企业信贷服务和投融资环境，积极为企业技术创新服务”的积极响应。

第三，坚持完善资金使用、预算管理等制度规范。21世纪初，国务院决定设立银监会，至此形成 “一行三会”的金融监管格局，在加强金融机构监督、资金风险防范和化解以及科技金融产品创新等方面做出了大量具有专业性水平的工作。据此，基于时代发展形势，进一步加强相关资金管理、金融工具使用、制度规范等建设，有助于规范科技创新活动的开展以及金融支持科技手段的有效发挥，也说明我国一如既往地对加强现代金融体系和制度建设、不断完善金融监管体制机制的高度重视。

(4)战略深化阶段 (2011—2019年)。创新驱动发展战略的重大决策部署让科技金融得到了党中央、国务院的高度重视，政策上加强了科技部与 “一行两会”的联系合作，实践上政策性银行、商业银行、科技保险、科技贷款等多种方式协同支持科技创新[8]，使得2011至今成为我国科技金融发展的战略深化阶段。该阶段共收集政策文本85份，提取303个政策主题词，其中275个主题词可由27个高频主题词予以标注，标注覆盖率达91%，新增 “资金补助” “自主创新” “风险补偿” “政府采购”等高频主题词，见表7。经软件处理后得到该阶段中国科技金融政策高频主题词网络图，如图5所示。

由图5和表7可知， “企业” “资金管理” “财政投入”占据该阶段网络中心位置，是本阶段热点主题词，周围紧密分布 “创业风险投资” “科技金融中介” “自主创新” “产业” “科研机构”等主题词，而 “科技贷款” “科技人才”等词的点度中心度较低，处于相对边缘位置，政策提及较少。从总体上看，在积极推进阶段中出现的 “专项资金管理”和 “社会金融服务”两个主题词团体在战略深化阶段依然存在，但较之前联系更加紧密。由此看来，该阶段科技金融政策重点依旧在于强化社会金融支持和完善各类科技资金使用、管理与监督两个方面，但同时更加注重这两类主要政策间的协调、配合，从而增强了两类主题词间的联系，并且新增了科技金融试点和提高自主创新、创业能力等政策聚焦点。

表7 2011—2019年科技金融政策高频主题词频次及点度中心度

通过对本阶段科技金融政策查找、筛选，确定反映每个政策聚焦点主要内容的代表性政策及其核心内容，见表8。由表8和图5可知，该阶段科技金融政策主题呈现出新的特点。

表8 2011—2019年不同聚焦点的代表性政策

图5 2011—2019年中国科技金融政策高频主题词网络

第一，形成较为完整的科技金融政策体系。相较以往，本阶段科技金融政策主题更加全面广泛，充分涉及科技金融建设的主体、对象、制度等方面，且各方面联系增多，随着我国经济体制和科技体制的深化改革以及现代金融体系的持续构建，着力强化金融支持、开发多元化金融工具已成为我国建设创新型国家的重要内容和关键举措[13]，而着力加快建设科技创新、现代金融协同发展的产业体系也成为我国实现经济高质量发展的关键要求，这都充分体现了我国满足创新主体各类融资需求的工作理念。

第二，积极开展各类科技金融试点工作。前3个阶段虽开展了科技保险试点、高新技术企业股权激励试点等工作，但大都由于次数少、间断时间长，使得试点工作效果较弱，而本阶段政府部门主动持续开展综合试点工作，同时伴随开展各类专项试点，均取得良好成效，不仅丰富了我国科技金融创新实践，而且有效创新了我国科技成果转化的金融产品和服务模式。

第三，注重自主创新、创业能力的提升。我国自十八大以来先后提出了创新驱动发展战略和大众创业、万众创新的号召，明确指出要坚持走中国特色自主创新道路，加快创新型国家建设步伐，科技金融政策也积极推动金融服务结构和质量的转变，从而实现我国提高自主创新能力以及推进大众创业、万众创新的政策目标。

第四，坚持完善资金管理和监管。自十八大以来，我国不断加大防范金融风险的力度，多次把防范金融风险列为中央经济工作会议的重点，并将我国金融监管框架调整为 “一委一行两会”，旨在从多方面采取措施来加强金融监管。经过30多年的发展，尤其是互联网金融的涌现，使我国金融业得到了长足发展，科技金融工作也初现成效，但加强资金管理、完善监管机制也势在必行，这既是我国经济进入新时代的必然要求，也是对十八大提出的 “完善金融监管、维护金融稳定”要求的积极实践。

3 政策演变规律与逻辑分析

3.1 演变规律分析

对4个阶段政策聚焦点变化进行可视化分析和定性解读，总结了我国科技金融政策演变的初步轨迹，如图6所示。轨迹图中包括4个类别，每个专属类别内的变化轨迹均用一种符号和粗虚线箭头来表示，合并为组的政策主题则用细虚线线圈以及细虚线连接的方式来表示，表明聚焦点之间的关联关系。例如，1978—1993年中 “企业”和 “技术引进、技术改造”是一组政策聚焦点，在研究中将二者分开，分别参与各专属类别的政策变迁，同时又用细虚线线圈将二者圈住，表明二者在该阶段政策主题中合并成组。可以看出，我国科技金融政策聚焦点在不同领域和体系中有着显著的主题演变，具体表现在以下方面。

图6 政策聚焦点的阶段演进

(1)支持手段从财政投入、科技贷款转向多种科技金融工具共用，注重多样性和间接性。此类政策聚焦点变化明显，从萌芽起步阶段的注重发挥财政投入、科技贷款的作用，向探索发展阶段的科技经费、财政投入、股权激励并举转变，再进一步细化为积极推进阶段的多种科技金融工具共同发挥作用，直至战略深化阶段的设立科技经费、发挥多种科技金融工具作用，并伴随科技金融试点的全面、广泛金融支持格局。其中在后两个阶段中， “科技金融支持”主题逐步完善，从科技金融工具、创新主体相结合发展成科技金融工具、试点、创新主体、管理规范相结合，整体呈现广泛融合趋势。

(2)支持对象从企业转向企业、科研机构、科技金融中介并重，兼顾全面性和重点性。此类政策聚焦点有所变化，有新增、回归等现象，从萌芽起步阶段支持企业创新向探索发展阶段支持企业、科研机构创新转变，积极推进阶段在关注企业创新的同时新增科技金融中介这一聚焦点，在战略深化阶段中，科研机构回归政策聚焦点行列，3个主体共同成为政策聚焦点。

(3)政策目标从技术引进转向自主创新，强调时代性和导向性。此类政策聚焦点变化极为明显，且频繁地与部分支持对象合并成一个政策主题，从早期重视企业技术引进、技术改造等创新活动，转变成重视企业与科研机构的技术研发与应用、科技成果转化等活动，最终发展为注重企业与科研机构自主创新创业能力的提升。

(4)管理规范的聚焦点长期保持一致，具有连续性和发展性。在此类政策中，从探索发展阶段至战略深化阶段资金管理和资金监管长期作为两个政策聚焦点，同时又与科技经费、财政投入联系密切，最终形成 “科技经费的管理和监管”政策主题，在后3个阶段均有出现。

3.2 政策演变逻辑

通过梳理我国科技金融政策聚焦点的阶段演进，发现不同阶段的政策核心要素、关注热点有所不同，结合政策演进实际情况，可将科技金融发展历程、科技金融支持理念、科技金融发展战略、科技金融部门的职能明晰与深入合作以及科技金融政策工具变迁视为科技金融政策演进的动力机制。

(1)科技金融发展的阶段性特征。科技金融政策旨在推进科技金融发展，因此对科技金融发展历程的确认和梳理是关键，见表9。在改革开放初期，我国金融体系处于恢复阶段，金融业态高度单一，以传统信贷业务为主导的中国银行以及财政补贴是国家支持科技发展的重要方式[14]。随后，以中央银行制度的建立为契机，我国开启大规模的金融机构创新热潮，各类商业银行逐步成立，加快了支持科技创新的信贷市场的发展[15]，使这一阶段科技金融的主要重点及形式是科技贷和财政贷款贴息补助。

表9 科技金融发展的阶段性特征

随着党的十四大召开，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，金融体系开始进入市场化改革阶段，货币市场和资本市场开始进入科技发展领域，我国科技金融政策的取向也由 “技术至上”向 “技术资本化”过渡[14]。同时，为与多样化的科技金融发展形态相适应，金融立法及监管工作也成为该阶段科技金融发展的重点。这一阶段科技金融发展呈现多样化特征，政府层面的财政补贴、信贷市场的科技贷款以及新出现的资本市场的企业债券等以多头并进的方式有力促进了科技金融的发展。

随着我国加入WTO，我国金融体系进入国际化改革阶段，金融机构上市改革、利率市场化、股权分置改革、国际金融治理等进程稳步推进[16]，带动了各类科技金融工具的活跃发展。同时，美国次贷危机的爆发使我国更加关注金融安全与风险。这一阶段科技金融活动十分活跃，各类科技金融工具、科技金融服务平台进入快速发展阶段。

党的十八大以来，在创新驱动发展战略和供给侧结构性改革推动下，科技金融体系建设上升到国家创新驱动战略层面。受益于 “互联网+”和大数据技术发展，本阶段科技金融工具和产品愈加丰富并快速更迭。同时，在国家宏观政策的引导下，地方政府积极开展科技金融实践，逐步形成金融、科技和产业深度融合、协同发展的态势。这一阶段科技金融发展更多依赖于市场化驱动或社会资本驱动，科技金融工具使用和服务呈现出更加多样化、多层次的特点。

(2)科技金融支持理念的适时调整。随着我国经济体制变革的深入，科技金融支持理念也在适时调整。改革开放初期，以经济建设为中心是我国经济体制改革的重点，而现代化的关键是实现科学技术现代化[8]。在 “经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的引导下，我国主动发挥 “大一统”财政集中配置资源的优势，并依托于新建立的专业性金融机构来支持科技的发展[15-16]。之后，为适应经济主体的多样化和经济运行的市场化进程，我国在财政支持科技发展的基础上，加大了信贷市场、资本市场以及风险投资等金融工具对于科技创新的扶持，政府主导和市场扶持相结合成为科技金融发展的推动力。

随着 “创新驱动发展战略”、 “大众创业、万众创新”等创新发展理念的相继提出，科技金融发展的支持理念和手段得以不断丰富，进一步明晰了市场无形之手和政府有形之手推进科技创新发展的作用分工，将市场支持从资源配置的基础作用上升为决定性作用，而政府从决定性作用向规划、引导、监管及服务的综合角色进行转变[8]，由此科技金融成为政府部门和市场共同关注的热点领域，政府资源配置、市场资源引导、激发社会创新热情成为新时期的科技金融支持理念。

(3)科技金融发展战略的逐步深化。科技金融发展战略是对科技金融发展方向、实施路径的全局性谋划，是制定国家科技金融政策和对策的依据。从科技金融发展战略决策看，在改革开放初期，我国较少有专门推进科技金融发展的战略思想， “广开经费来源，鼓励部门、企业和社会集团向科技投资；银行要积极开展科技信贷业务，并对科技经费的使用进行监督”等思想成为萌芽起步阶段引导科技金融发展的战略思想[8]。随着经济体制改革不断加深和国家对科技金融的逐步重视，规范化、系统化的科技金融体系逐步完善，战略层面上我国重点强调科技金融对于提高自主创新能力和建设创新型国家的重要作用，高度重视源头供给创新；实践层面上我国积极开展科技金融实践，科技部和 “一行两会”密切合作以及试点工作，进一步完善科技金融发展的政策环境。

从我国科技金融发展战略的内容变迁看，呈现出从简单到综合的特点，由注重财政投入、科技贷款到积极利用多种科技金融工具的转变，由直接引导到间接支持的转变。总的来说，科技金融发展的战略目标、支持对象、支持手段随着社会、经济的发展和改革不断调整，也为各政府部门在科技金融发展中的角色定位和行为选择提出了指导性要求，并为跨部门合作奠定了制度基础。

(4)科技金融部门的职能明晰与深入合作。部门责任和职权的明晰是促进跨部门合作的重要前提，基于社会经济发展的不断变化，不同政府部门参与科技金融发展的职权界定逐渐清晰。在促进科技金融发展过程中，国务院作为最高行政机关，多发挥宏观指导作用，引导各部委及直属机构开展工作。而科技部和财政部结成 “铁杆”合作伙伴，与各金融监管部门通力合作，在结合部门职责的基础上根据大政方针提出了具有针对性、具体性的意见及措施[17]，以适应多样化的科技创新活动。

随着经济体制改革的推进和国民经济的稳步快速发展，我国金融工作在支持经济、科技发展的同时逐渐形成了门类比较齐全、功能较好发挥、国际化水平持续增强的完整体系，这使得科技金融的发展不可能再单纯依赖于单一政府部门。如图7所示，自改革开放以来，我国参与科技金融政策制定的政府部门逐渐增多，部门间的协调合作程度逐步提高，以共同促进科技金融发展。其中，科技部已成为科技金融政策的主要制定部门，与财政部及银监会、保监会、人民银行等资金监管部门频繁合作，突出体现了金融资本的支持服务对于盘活和驱动科技创新具有重要作用。

图7 不同阶段我国科技金融政策的制定主体数及相应文本数量

(5)科技金融政策工具的不断变迁。科技金融政策工具是实现科技金融发展目标的方式和手段，可以分为供给型、需求型及环境型政策工具三种主要类型。自改革开放以来，我国科技金融政策工具从单一的供给型为主导向供给型、需求型及环境型相结合的政策工具体系发展，这对于满足科技金融要素供给、带动科技金融市场需求、优化科技金融生态环境具有积极作用。其中，我国倾向于法规管制、策略性措施等环境型和财政资金投入、人力资源培养等供给型政策工具的应用，不仅体现了我国长期以来重视 “加强制度化建设、重视行为监督”的工作理念[17]，也是对 “改善金融服务，创新符合科技型企业成长规律和特点的新型科技金融产品、组织机构和服务模式”的重要体现[17]，这符合我国做好新时期金融工作的根本要求。

4 总结与建议

本文采用定性与定量相结合的方法，在划分我国科技金融政策发展阶段的基础上，基于扎根理论，采用共词分析法对各阶段政策的共词聚类网络图进行深度剖析，总结中国科技金融政策的演变规律与逻辑，呈现支持手段注重多样性和间接性、支持对象兼顾全面性和重点性、政策目标强调时代性和导向性以及管理规范具有连续性和发展性的演进特点。值得注意的是，在支持手段上，我国科技金融政策整体上仍以财政支持为主，对于资本市场、风险投资等多元金融工具提及较少，有关其使用、监管等细化内容更为不足，长期处于主题词网络边缘化状态；在支持对象上，对于具有活化金融市场作用的科技金融中介的积极引导和规范管理长期处于政策制定层面的末端位置，这极易导致科技企业信用担保难、风险投资发展缓慢等问题，其重视程度需进一步提升。据此，本文提出以下建议。

(1)丰富科技金融支持手段，健全科技投融资体系。一方面，政策制定者应着重关注科技担保、科技资本市场等多元融资方式，通过发挥公共财政的引领作用撬动各类社会资本参与创新，形成多层次、多渠道、广覆盖的科技投融资体系[8]；另一方面，应强化政府与多类金融部门协调合作，实现财政资金和金融资金协同支持创新，并构筑完善的科技金融服务体制，保障社会资金所有者的合法权益，降低社会资金的参与成本和风险，形成功能互补、良性互动、风险共担的科技金融支持格局[6]。

(2)持续助力自主创新，营造良好创新环境。一方面，政策制定者需紧密围绕我国战略目标，强化科技创新源头供给，完善国家对基础前沿、重大项目研发等基础性科技活动的资金支持机制，通过投资补助、项目奖励、政府购买等方式实现金融助力自主创新[8]，以加快打造原始创新策源地；另一方面，为支持技术应用、科技成果转化等活动，主管部门应持续推进创新示范区、孵化器及产业集群的金融试点工作，积极推广科技金融成功实践经验，制定符合区域特殊性的总体规划及配套政策，推进金融支持与企业技术创新的资源共享，从而实现科技成果的应用与转化。

(3)发挥企业创新主体力量，完善科技中介服务体系。一方面，政策制定者应继续加强对企业创新的支持力度，借助贴息补助、股权激励等方式激励企业及其科技人员开展创新活动，并围绕企业创新完善科技金融服务平台建设，整合内外部创新资源[4]，增强自身造血功能；另一方面，应完善对各类科技中介机构支持科技创新的政策规定，积极引导商业银行、保险机构、信息咨询机构等为企业、科研机构提供多样化的金融服务，打造科技与金融对接平台、信息交流平台以及企业痛点和需求解决平台，创新金融产品，提供信息咨询，打通科技成果转化的 “瓶颈”通道。

(4)完善资金使用规范，强化金融服务监管。一方面，政策制定者应进一步细化有关科技贷款、科技保险、科技资本市场等金融工具的使用条例和管理细则，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的金融工具使用规范；另一方面，鉴于创业风险投资、科技资本市场的高风险特点，主管部门应坚持维护金融稳定的底线思维，加强政策监管，增强风险防控意识和能力，根据企业定位选择适宜的支持方式，明确划分监管职责，实现监管部门、金融机构共同推进资金使用过程监控和风险评估[13]。