反垄断视角下的网络提速降费的法律研究*

江苏大学 李春

一、引言

2015年以来，宽带网络提速降费工作持续深入推进，中国网络容量持续增长，网络性能明显提高，宽带用户普及率大幅提升，宽带费率水平明显下降。提速降本工作为信息消费奠定了坚实的网络基础，降低了信息消费成本，刺激了信息消费需求，扩大了信息消费主体，促进了信息消费规模的扩大。

二、我国电信行业的垄断属性

中国电信业最开始并不是建立在市场经济的基础上的，而是直接由政府垄断，政府直接控权和管制，中国的市场经济是从计划经济体制转化而来的，因此，电信行业是从某种意义上讲是计划经济时期高度集权的行政干预在新的社会经济条件下的延续。在这种经济体制下，存在着自然垄断、经济垄断和行政垄断的现象，即垄断产业的二重性。附加成本理论、监管失效理论和竞争市场理论为电信行业引入竞争提供了理论借鉴规制电信业的二元性。

自1994年后，我国电信行业进行改革，可划分为四个阶段。但是电信行业的改革是一个连续的过程，当前正是电信业第五次改革阶段，即开放虚拟运营商，成立电信基础建设的铁塔公司等，这些改革措施都在一步步摸索中。这四个阶段中每一个阶段都存在着巨大的市场结构变化，采取的方式有拆分、重组。在此期间电信技术的快速发展，也影响着企业改革和市场发展。

2015年4月，李克强总理在经济形势座谈会上，针对互联网成本高、网速慢、信息基础设施落后的通信形势，提出要研究如何提速降本。工业和信息化部表示，将“加快4G建设”“大幅提高互联网速度”等关键任务。我们认为，宽带的瓶颈虽然有上述的技术原因，但更重要的原因是由于双头垄断的市场结构导致市场缺乏竞争，导致目前互联网成本高、网速慢的局面。

在此背景下，加快开放竞争性服务已成为电信业发展的必然趋势。只有在打破业务垄断、降低市场集中度、加强竞争的基础上，才能提高电信行业的经济效率。

为了更好地提高电信业的经济效益，提高社会信息化水平，近些年来，我国在移动通信转售、宽带接入市场、IPTV等业务上实施了政策分红，逐步开放市场，进一步引入竞争，并初步形成了视频和宽带接入业务欣欣向荣的局面。然而，随着市场竞争环境、网络安全和信息环境的变化，也慢慢显现了一些新的问题。如何顺利完成向电信业有效竞争阶段的转型，促进公平竞争，实现电信技术的更新、生产效率的提高、电信资源的有效配置，这对促进和保障电信业有效竞争有重要的意义，见图1、图2。

图1 三大运营商降费提速方案启动

图2 中国电信推出了提速降费六大举措

三、美国电信反垄断规制对中国的启示

美国电信市场的法律规制体系被普遍认为是世界上最完善、最有效率的，相对于1934年的通信法，1996年的电信法有四个方面变化：促进本地电话市场的竞争，对贝尔公司的特殊规定，电信监管改革，普及电信服务。1996年《电信法》的支持者故意将解除管制的目标留给了FCC，反过来又赋予了FCC一个庞大而模糊的权力。因此，从美国电信行业经营者集中反垄断监管的经验来看，至少可以得出以下几点启示：

（一）以美国为代表的成熟的市场经济体，根据经济环境的发展变化以及经济发展的现实需要，实行“放松和市场竞争”的产业发展理念和政策。

（二）构建利益均衡博弈机制

网络和系统涵盖了各种利益相关者的利益，行业改革涉及各方的利益，在改革过程中将这些纷繁复杂的利益关系进行梳理，利益调整应当根据法律进行，改革必会导致一部分利益主体未来利益受损，应当将这些危害结果予以提前告知，给予其维权的方式和途径

（三）探索电信行业法律规制的改革路径

就现阶段而言，电信行业规制的重点应当是建立电信市场的有效竞争机制以及电信不正当竞争行为的法律规制。依靠电信技术的发展和电信行业特殊需求，探讨电信行业如何做到有效竞争以及法律规制理论，分析我国电信业在经济转型期的经济垄断、行政垄断的竞争现状以及竞争法律规制体系的不足，并借鉴美国等西方国家有效竞争的法律规制的成功蓝本，建立健全电信行业经营的法律规则和具体电信的法律规章制度，探索出一条契合中国国情的规制行业的改革路径。

（四）中国电信行业改革理念应从“管制垄断”向“促进市场有效竞争”转变

具体监管机构由电信行业监管机构和反垄断执法机构组成。规制方式和手段应多样化，采取经济规制、反垄断法规制和社会规制三种立体规制措施。

另外，随着电信技术的进步，电信行业被划分成许多子市场，因而对电信行业进行管制应不断细分其子市场，不能一概而论，不加区分。只有将其划分不同性质的电信市场和服务，才能准确确定市场中什么样的环节应该受到监管。对于具有自然垄断属性的环节，应提前采取经济监管；但是，对于不具有这一属性并能实现有效竞争的环节，应取消这种经济管制，采用反垄断法管制进行事后救济。

四、结论

电信行业施行规制制度改革是必不可少的，无论是在哪一种生产资料所有制下，规制对于电信行业都是不可或缺的，但前提应当是进行市场制度改革，只有进行市场结构改革，才能抓住垄断产业改革的核心。

转型经济要求一步步打破之前高度集中的计划经济体制，并进一步建立和完善。这也说明了转型经济不仅要对计划经济体制下政府规制逐步放松规制，而且也要适应市场经济体制下全新的规制。