地方政府融资平台债务违约情况调查与思考

刘云萱

（吉林大学珠海学院 广东·珠海 519000）

“融资平台”一词首次出现在官方文件，是在2008年金融危机之后，2009年3月，中国人民银行联合原银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号），提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，一系列文件不断对融资平台的定义进行界定和规范。

官方定义的地方政府融资平台，大致有以下不同范畴，如下表1所示：国发[2010]19号文突出了融资平台的地方国企属性，以及承担政府投资项目融资的职能。财预[2010]412号文对地方政府融资平台的定义与19号文基本一致，但412号文对19号文定义中的“政府投资项目”加上了“公益性”，使得融资平台承担的项目更加明确，并通过列举进一步明确了融资平台的范围。发改办财金[2010]2881号文中拓宽了融资平台承担的项目类型，将412号文中定义的“公益性项目”完善成“公益性或准公益性项目”。2011年银监口径对地方政府融资平台的定义是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。2015年国办发[2015]40号文将融资平台还原为19号文的初始定义，模糊化融资平台的承接项目为“政府投资项目”。

表1：融资平台的定义

1 地方政府融资平台现状

除了上述定义，地方政府投融资平台根据成立的行政级别、履行出资的义务不同，又可划分为三类：省级、地市级、县级。根据 2018年底公布的数据，三者占比分别为 3.23%，29.56%，67.21%。根据自身现金流能否覆盖全部债务本息情况，还将融资平台划分为：全覆盖（100%）、基本覆盖（70%-100%）、半覆盖（30%-70%）、无覆盖（30%以下）。截至2018年一季度，数量分别为6773家、583家、264家和1533家，占比分别为74%、6.37%、2.88%和16.75%。按照退出要求分类可以分为仍按平台管理类和退出为一般公司类，即监管类和退出类，在贷款要求方面，金融机构不得向名单以外的平台公司贷款，且对名单内的监管类平台的发放贷款还需要满足资产负债要求且融资规模受到控制。2015年监管类地方政府投融资平台数量达到近年来峰值为9436家，自2016年其监管类地方政府投融资平台数量逐年降低。截至2018年底，全国地方政府投融资平台监管类有9027家，共退出2710家。监管类地方政府投融资平台占比为76.91%。退出类占比23.09%。从各省分布情况来看，截至2018年底，浙江、广东、四川、河北、云南政府融资平台都超过了500家以上，其中浙江省最多，为896家。

2 地方政府融资平台债务违约情况

在统计地方政府融资平台债务时，本文根据采用宽口径统计，除传统城投平台外，还包括公用事业、港口及产控平台等。违约类型统计采用宽口径，包括非标（信托、资管及基金、租赁、定融等）、银行、票据等违约及债券异常兑付等数据。统计口径按违约次数的统计结果中，时隔半年及以上的再次违约信息重复计数，但一年内不重复计数；按主体的统计结果中，融资方及担保方分别统计，如果是发债企业则列示某只存续债项，但母子公司同时出现违约情况时，剔除子公司数据。

从公开信息披露的融资平台有息债务看（主要是发行了wind口径城投债的融资平台），2017年底各平台合计有息债务约为32.3万亿元，扣除掉部分已纳入财政预算的债务，2017年底隐性债务规模约为30.6万亿元。2011-2017年间，根据融资平台融资的产品类型统计，共有6次违约，违约产品类型分别为银行2笔，信托4笔。从2018年开始，无论是违约总量，还是分产品类型来看，次数均呈现逐年增多的趋势，且近两年爆发式增长。下表2可直观看到，2018-2020年间，违约大多主要出现在信托、资管两类产品中，分别为141次和110次，占全部违约总量的45%、35%。

表2：2018-2020年按产品类型统计的违约量

从地区分布来看，2011-2018年全国各省市共计违约318次，违约主体个数202家，其中贵州、云南两省违约次数、主体个数都较多，违约次数分别为166次和36次，占比为52.2%和11.32%。主体个数多达87个和22个，占比分别为43.07%和10.89%。在所有的融资平台中县级融资平台违约次数最多，违约223次，占比为70.12%。县级平台经营状况不佳，违约风险加大，需要警惕。

3 政策建议

从上述分析来看，2018-2020年政府融资平台违约频率和违约数量都不断递增，特别是县级政府融资平台违约风险加大，因此要积极采取措施，加强风险管理，应对日益严重的流动性危机。

3.1 加大对包括非标在内的多渠道舆情信息的重视

要对当地政府财力支撑能力以及调配资源的意愿进行评估，加大对包括非标在内的多渠道舆情信息的重视，并做到及时处理。因为在流动性危机初期，如果政府救助意愿减弱，其协调资源能力将大大削弱，这将加快信用风险由非标向标的传导速度，导致金融恐慌。

3.2 完善公司治理结构，提高经营管理水平

要构建健全的财务管理制度以及风险预警系统，促进平台风险规避能力的提升，债务规模需要和公司偿付能力相适应，防止产生盲目举债问题。同时要不断完善公司治理结构，采取市场化管理方式，促进经营管理效果的提升，提升自身的竞争力，这才是保证政府融资平台持续健康发展的关键所在，也才能很好应对各种风险。

3.3 设立偿债基金

目前首要任务是要应对存量债务的偿付风险，要求地方政府融资平台尽快设立地方偿债基金，以此满足到期债务偿付。同时明确债务性质，因公益性项目形成的债务按原有协议合理处置。还可探索将存量项目通过转让经营权或者委托管理的方式引入社会资本方参与经营。