非金融机构商业性储值的法律规制

龚 涛

预付式消费是消费者向经营者先行付费后按照约定的方式分次享受产品或服务的一种消费模式〔1〕，它早已融入了我们的日常生活，然而也埋下了重重隐患。2020年末，蛋壳公寓“爆雷”导致上百万租客无家可住；2018年末，ofo共享单车陷入财务困境，至今无法退还数千万消费者的数十亿押金；健身房、美发店等经营者卷款跑路，消费者维权无门的新闻也时常可见。这一切都在警示我们，预付式消费存在巨大的风险。而在新冠肺炎疫情的冲击下，众多企业陷入经营困境，甚至破产注销，预付式消费的风险被进一步放大。无论是预付的房屋租金、共享单车押金，还是健身卡、美发卡的预付款，都可以归结为消费者在非金融机构进行的商业性储值。目前，我国对非金融机构商业性储值的法律规定、理论探讨和监管实践都有所不足，对该问题的研究对于完善我国相关法律法规、优化营商环境和保护消费者利益都具有重要意义。

一、非金融机构商业性储值的界定

本文所说的“非金融机构商业性储值”是指消费者向不属于金融机构的经营者存储的资金，这些资金可用于保障交易进行、获得特殊资格或者抵扣消费金额等，往往表现为押金、会员卡、储值卡等多种形式。与金融机构储值不同，非金融机构商业性储值是封闭的，只能在特定的商家使用，而金融机构储值是开放的，可以在任何地点使用〔2〕。虽然我国现行法中并无“非金融机构商业性储值”的概念，但已涉及其具体表现形式，例如对购物卡、商业预付卡的相关规定。

根据不同的标准，可以将非金融机构商业性储值分为不同的类型：(1)以储值的功能划分，非金融机构商业性储值包括担保性储值、资格性储值和消费性储值。担保性储值是指能够为交易提供担保、保障交易正常进行的储值，例如共享单车押金、公交卡费等。从理论上来说，在交易结束后，经营者应当将担保性储值退还给消费者。但此类交易往往连续多次进行，为了便利交易，双方一般不会在每次交易后都退还储值款，而是让一笔储值款为后续多笔交易起到担保作用。资格性储值是指消费者储值后可以获得特殊资格的情形，例如会员卡、健身卡等，此种情形下，储值是获得交易资格或者特殊优惠的前置条件。消费性储值是指可直接用于后续消费的储值，这是非金融机构商业性储值最常见的形式，例如购物卡、公交卡、美容美发卡等。需要注意的是，担保性储值、资格性储值和消费性储值之间并不存在绝对的界限，比如许多餐饮企业的会员卡储值，既可以获得会员身份和优惠资格，又能够抵扣后续消费金额，具有资格性储值和消费性储值的双重属性。(2)以储值的用途多少划分，非金融机构商业性储值包括单用途和多用途两类。我国目前关于非金融机构商业性储值的主要规定便采取了这种分类方式，将商业预付卡分为单用途预付卡和多用途预付卡进行规范。一般而言，所有的储值卡都是预付卡，但并非所有的预付卡都是储值卡〔3〕。《单用途商业预付卡管理办法(试行)》第二条规定：“单用途预付卡是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。”与此相似，《非金融机构支付服务管理办法》第二条规定：“多用途预付卡是指以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。”(3)以储值的实现形式划分，非金融机构商业性储值包括实体性储值和虚拟性储值，前者是指为了获取实体商品或服务而进行的储值，例如前述共享单车押金、购物卡、公交卡等；后者则是为了在网络空间中获得虚拟商品或服务而进行的储值，往往表现为各种虚拟账户，例如Q币账户以及各类游戏账户。相比于实体性储值，虚拟性储值的信用风险非常低，也不会影响金融秩序，所以本文主要关注实体性储值。

非金融机构商业性储值之所以得到广泛应用，是因为它满足了商业发展的某些需求，符合经营者和消费者的双边利益。对经营者而言，商业性储值能够以极低成本获得大量融资，在融资难的大环境下，此种功能更显得难能可贵。同时，商业性储值对消费者具有锁定效应，消费者会更青睐于在办理储值的经营者处消费，从而巩固了经营者与消费者之间的商业联系。此外，经营者出于某些考虑，可能希望将消费者限定在一定范围内，例如俱乐部会员卡、校园卡等，对特定对象开放的商业性储值可以实现限定消费者的功能。对消费者而言，办理非金融机构商业性储值的动机主要有两方面，一是获取优惠，因为此类储值往往折价发行或者办理后可享受折扣，消费者能够以更低成本在该经营者处获取更多商品或服务；二是降低交易成本，因为此类储值往往伴随着实体卡或者电子卡的发行，可以简化小额多次交易的结算程序，提高交易效率，还可以降低消费者对现金的需求，更加可靠和安全〔4〕。此外，非金融机构商业性储值对于发放福利、馈赠礼品等具有独特作用，这也是其广受欢迎的现实原因之一。

由于非金融机构商业性储值具有上述优点，其在许多国家的发展速度都远远高于银行借记卡和信用卡〔5〕，但是这会引起金融法和消费者法方面的问题。一方面，消费者在尚未消费的情况下预先将资金转移至经营者，在某种程度上可以说经营者吸收了公众存款或者获得了无息信贷；另一方面，虽然消费者可以通过储值获得一定的利益，但由于储值的消费周期和退还周期都比较长，经营者的资信能力可能发生重大变化，非金融机构商业性储值把交易的风险单方面转移给了消费者〔6〕。

二、非金融机构商业性储值的主要争议点

(一)货币发行与通货膨胀

非金融机构商业性储值最饱受诟病的问题就是涉嫌侵犯国家的货币发行权，因为它似乎可以代替法定货币进行交易。这在消费性储值中表现得非常明显，以至于有学者将消费性储值称为部门货币〔7〕。《中国人民银行法》授权中国人民银行履行发行人民币的职能，同时规定“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”，因此，我国在20世纪90年代消费性储值开始萌芽之时，便持严格禁止的态度。2000年中国人民银行《关于对购物卡性质认定的函》明确指出，“‘代币票券’一般应具备以下几个要素：一是具有一定量的金额；二是无限期使用或有一定的使用期限，即在时间上具有一定的跨度性；三是在一定范围内使用和流通，可购买不特定商品；四是不记名、不挂失。”并据此认定商场发行的购物卡在性质上属于“代币票券”。理论界也普遍认为，企业发行部门货币会混淆甚至盗用国家的信用，挤压法定货币的使用空间，使得流通货币数量的目标值与实际值无从把握，通货膨胀(紧缩)变得难以预见，中央银行的货币发行权威和货币政策的传导和实现都将受到影响〔8〕。

这种将消费性储值视为洪水猛兽的观点是不妥当的，实际上它并不会侵犯国家的货币发行权。消费性储值或者说部门货币，与法定货币主要存在三方面差异：一是发行主体不同，法定货币由国家发行，以国家信用为基础，支付能力有充分保障；而部门货币由企业发行，以企业信用为基础，支付能力的保障较弱，这本身便限制了部门货币的发行与流通。二是流通范围不同，法定货币可用于支付一国范围内任何债务，而部门货币仅能用于本部门内部的支付与结算。虽然单部门货币在理论上可以扩展至包括所有部门的多部门货币，从而成为与法定货币类似的存在，但企业难以拥有此种市场力量，而且国家可以通过限制部门货币的流通范围消除此种危险。三是初始性不同，法定货币由国家直接向社会发行，个体通过劳动换取法定货币，其取得不需要以其他货币作为交换；而企业发行部门货币是为了换取法定货币，也就是说，部门货币是以法定货币为基础的二次货币，这大大削弱了部门货币本身的“货币”属性，履行价值尺度和支付手段职能的实际上依然是法定货币，部门货币主要起到中介作用。《中国人民银行法》所禁止的“代币票券”也应当具有初始性，作为二次货币的部门货币并不属于“代币票券”。也就是说，“代币票券”可以脱离人民币反复使用，但是部门货币则必须以人民币预付为基础才能够使用，而且每次被使用的金额都会在预付款总额中被扣除。因此，第一，部门货币用于支付只是“代表”了人民币而不是“代替”人民币；第二，部门货币用于支付只是意味着预付款价值的实现和交易的最终完成，并没有代替人民币进行流通，实际流通的仍然是人民币〔9〕。

部门货币带来的另一个担忧是它会引起通货膨胀问题。这一担忧基于两个公式：

(1)流通中需要的货币量=商品价值总额/货币流通速度；

(2)流通中实际的货币量=法定货币+部门货币。

据此，发行部门货币会导致流通中实际的货币量增加，在商品价值总额与货币流通速度未改变的情况下，流通中实际的货币量便高于流通中需要的货币量，从而导致通货膨胀，但这种担忧实际上是没有必要的。一方面，部门货币的流通范围仅限于部门内部，并不会增加部门外流通中的货币量，而且部门货币的发行数量与法定货币相比十分少，对流通中的货币量影响微不足道；另一方面，经营者往往不会将发行部门货币获得的法定货币用于存款，而是倾向于扩大生产经营或进行商业投资，使得商品价值总额增加。只要商品价值总额适当增加，流通中需要的货币量也会增加，即使发行部门货币使得流通中实际的货币量增加，也不会引起通货膨胀问题。这也能反映出，应对部门货币问题的关键在于引导企业将所获得的资金用于增加商品价值总额，而不是限制部门货币的发行。

(二)吸收公众存款

吸收公众存款是融通资金的方式之一。一方面，企业的自有资金往往难以满足其发展需要，需要通过金融手段募集闲置的社会资金；另一方面，社会上存在大量的闲置资金，具有天生的投资增值需求。这两方面的相互满足除通过银行贷款实现之外，还可以通过企业直接向社会吸收资金实现。由于向社会吸收资金具有投资者先支付对价后收取回报的信用性，再加上投资者与企业之间的信息不对称，投资者权益很容易受到侵害，所以各国金融法往往对企业直接向社会吸收资金的行为施加严格限制。根据我国现行金融法律法规，仅商业银行、农村信用社等金融机构能够直接开展向公众吸收存款的业务，禁止任何非金融机构从事该项业务，否则便可能触犯非法吸收公众存款罪。非金融机构只能通过正常的业务经营以及合法的融资渠道获得资金，但是通过业务经营积累财富需要漫长的过程，难以满足企业扩张等临时性资金需求，而银行贷款、发行股票或债券等融资渠道往往因现实条件或法律法规的限制也难以实现，非金融机构商业性储值便在法律模糊地带满足了企业的资金需求。

根据《刑法》第一百七十六条，非法吸收公众存款罪是指违反国家金融管理法规非法吸收公众存款或变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的行为。《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条概括了非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的特点：“(一)未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金；(二)通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传；(三)承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；(四)向社会公众即社会不特定对象吸收资金”。非金融机构商业性储值与非法吸收公众存款存在许多相似之处。非金融机构商业性储值往往需要向社会公开宣传以吸引更多消费者，即使未通过媒体等途径宣传，也会在营业场所公开宣传。虽然非金融机构商业性储值是无息的，不存在还本付息的承诺，但经营者往往会承诺办理储值可享受一定的优惠待遇或者获得更优质、便捷的服务。而且非金融机构商业性储值是面向不特定社会公众的，即使是限制消费者范围的会员卡、校园卡等，其对象也因具有流通性而是不特定的。这便满足了非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的后三种特点，但是否属于“借用合法经营的形式吸收资金”则容易引起争议。本文认为，非金融机构商业性储值满足了经营者与消费者的双边利益，也很难对金融秩序造成冲击，不能仅仅因为其可能存在信用风险便否定其合法性，非金融机构商业性储值是一种正当、合法的商业模式，而非“借用合法经营的形式吸收资金”，不属于非法吸收公众存款。

(三)不正当竞争

非金融机构商业性储值引起的另一个担忧是它可能会使经营者获得不正当的竞争优势，从而损害竞争者和消费者利益，这在资格性储值中尤为明显。这一担忧的出发点在于非金融机构商业性储值的锁定效应，即经营者通过储值锁定了消费者的资金，使得消费者在同等情况下更青睐于选择已储值的经营者进行消费，这样便剥夺了其他经营者的交易机会，而且经营者在已经获得储值资金的情况下，可能怠于实施降低价格、改进技术、提高质量等竞争行为，从而损害消费者福利。但这一担忧其实是不成立的。首先，是否储值是消费者基于对经营者的信赖以及自身消费偏好而自愿进行的选择，并不会不当剥夺其他经营者的交易机会；其次，消费者储值后经营者并不能一劳永逸，仍需继续提高产品和服务质量才能长期吸引消费者，并不会损害消费者福利；最后，任何经营者都可以选择非金融机构商业性储值的商业模式，以获取资金、吸引消费者，选择这一商业模式的经营者与其他经营者相比并不存在不正当的竞争优势。

此外，还有观点认为非金融机构商业性储值会造成我国银行卡受理市场的缓慢发展，对我国银行系统同世界接轨形成了巨大阻力〔10〕。此种观点带有明显的歧视性，即偏爱银行储值，而歧视非金融机构商业性储值。非金融机构商业性储值与银行储值在某种程度上是互相竞争的业务，竞争的存在可以促进二者共同进步，推动经济发展。

(四)信用风险、资金可用性与孳息归属

经营者通过非金融机构商业性储值获得资金后，往往不会将其闲置或用于银行储蓄，而是倾向于扩大生产经营或进行商业投资，但商业行为均存在着一定的风险，一着不慎便可能破产歇业，作为资金来源的消费者便成了风险的最终承受者。更有甚者，一些心术不正的经营者获得大量资金后便卷款跑路，消费者不但无法获得相应的产品或服务，而且无法要求退还储值款，落入钱货两空的境地。此外，消费者还可能面临经营者隐瞒真实信息、夸大优惠条件、附加条件或强制推销、擅自更改服务内容和服务承诺、不合理的限制性条件、拒绝返还余额等问题〔11〕。

这便衍生出一个充满争议的问题——经营者能否使用消费者的储值款。从经营者的立场出发，非金融机构商业性储值本身便是为了募集资金用于商业活动，若不能使用这部分资金，储值便丧失了存在的意义，而且根据货币“占有即所有”原则，经营者理应能够使用其合法占有的资金。从消费者的角度出发，若经营者能够任意使用储值资金，会导致信用风险扩大以及资金安全难以保障。2010年中国人民银行出台了《非金融机构支付服务管理办法》，规定发行多用途预付卡获得的资金不属于经营者的自有财产，因此经营者不能使用这部分资金(1)《非金融机构支付服务管理办法》第二十四条：支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产。支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金。禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金。。2012年商务部出台了《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，规定发行单用途预付卡获得的资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷，表明经营者对于这部分资金享有受限制的使用权(2)《单用途商业预付卡管理办法(试行)》第二十四条：发卡企业应对预收资金进行严格管理。预收资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷。。但无论是多用途预付卡还是单用途预付卡，都侧重于消费性储值，无法解决担保性储值和资格性储值资金的可用性问题。这一问题将于后文探讨。

与资金可用性相伴随的问题是这部分资金的孳息归属于谁？不论经营者对储值资金是否享有使用权，均会产生一定的利息收入，由于储值资金往往数额庞大，利息数额也相当可观。原《物权法》第一百一十六条第二款规定：“法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。”《民法典》继承了这一条文。实践中，经营者与消费者之间的非金融机构商业性储值协议一般不会约定利息问题，储值利息均为经营者自行收取并占有使用。对于单个消费者而言，由于储值数额并不高，利息数额也较少，缺乏收取利息的动力。因此，在没有特别约定的情形下，按照实践中的交易习惯，非金融机构商业性储值的孳息由经营者收取。

三、非金融机构商业性储值的法律规制

(一)现行规制模式

我国对待非金融机构商业性储值的态度经历了从否定到肯定的转变。二十世纪八九十年代，随着我国市场经济的发展，以零售行业为代表的企业纷纷发放各类购物券、消费券以吸引顾客。尽管1993年《消费者权益保护法》第四十七条肯定了预付式消费的合法性，即“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用”。但国务院及其职能部门仍出台了一系列规范性文件对购物券(卡)予以禁止，禁止的理由主要是三个方面：一是扰乱金融秩序，即认为购物券是一种变相货币，直接影响了人民币的信誉；二是给税收和财务管理带来了混乱，违反发票管理的有关规定发行购物券会导致偷税漏税，而且有的单位将购买购物券款项直接摊入成本或费用，违反了财务管理制度，扩大了消费基金支出；三是有的单位通过送代币购物券拉关系，助长了不正之风。但这些规范性文件的落实情况并不乐观，监管部门也经常是运动式执法、选择性执法，使得非金融机构商业性储值屡禁不止，在法律的灰色地带不断发展、蔓延。

直到2010年，中国人民银行出台《非金融机构支付服务管理办法》，允许非金融机构发行预付卡，首次在法律上承认了非金融机构商业性储值的合法性。次年，国务院办公厅出台《关于规范商业预付卡管理的意见》，肯定了商业预付卡对于减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面的积极作用，明确商业预付卡包括单用途和多用途两类，前者由商务部门管理，后者由人民银行管理，并为规范商业预付卡指明了方向。根据国务院办公厅的指导意见，中国人民银行和商务部于2012年相继出台《支付机构预付卡业务管理办法》和《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，进一步明确了商业预付卡的管理制度。

笔者梳理了20世纪90年代以来我国关于非金融机构商业性储值的主要规范性文件，如表1所示。目前我国对于非金融机构商业性储值的规制主要表现为对以预付卡为代表的消费性储值进行规制，实行单用途预付卡与多用途预付卡区别管理的双轨制规制模式。总体而言，对于单用途预付卡的管理较为宽松，对于多用途预付卡的管理则较为严格。但是二者在发行、购买、使用、充值、赎回等方面也有许多共同性的规定，例如单张记名预付卡储值额度不得超过5000元，不记名预付卡储值额度不得超过1000元；记名预付卡不得设有效期，不记名预付卡有效期不得少于3年等。

表1 我国非金融机构商业性储值相关规范性文件

(二)现行规制模式的不足与完善

总的来说，我国已经对非金融机构商业性储值的法律规制进行了有益的探索，建立起了初步的规制框架，但是目前的框架还较为粗糙，存在许多不足之处，亟须予以完善。值得肯定的一点是，我国对非金融机构商业性储值的法律规制的探索方向是正确的，2010年以前严防死守、坚决禁止的态度既是对非金融机构商业性储值的误解，也违背了经济发展规律，非金融机构商业性储值的存在符合商业逻辑与现实需求，不应简单地予以禁止，而应持“堵不如疏”的态度，在法律上肯定其合法性并予以规范。

1.基本原则

在规范非金融机构商业性储值时，要实现安全、效率与公平三者之间的平衡。首先是安全问题，安全是一切法律的价值取向，此处主要是指金融安全，包括金融交易的安全和金融系统的安全。加强金融监管，防范金融风险，维护金融业的安全和稳定，是金融业健康发展的重要标志，是金融监管当局的重要目标，是各国或地区金融法一致的价值追求〔12〕。由于非金融机构商业性储值具有事实上的金融色彩，监管机构应当在非金融机构商业性储值的主体资格、发行行为、资金使用、交易安全等方面进行必要的干预，防止其对金融秩序造成冲击。其次是效率问题，效率是市场经济的灵魂，法律制度应当有利于提高效率、促进经济发展，包括经济效率和监管效率两个方面。对于非金融机构商业性储值而言，经济效率主要是指非金融机构对于通过商业性储值获得的资金的使用效率，在保证资金安全性的前提下，应当尽量允许其审慎使用资金。同时，监管机构应当以尽可能小的行政成本实现监管目的，坚持行政比例原则，从而提高监管效率。最后是公平问题，主要是消费者与经营者之间地位不对等、信息不对称等问题，因为非金融机构商业性储值具有先付款、后消费的信用属性，因而如何保护消费者的权益必须是规则创制中的灵魂所在，这一思想必须实体化于保证金制度及沉淀资金使用等具体制度设计之中〔13〕。

2.清理规范性文件

目前我国关于非金融机构商业性储值的新规与旧规并存，导致在法律适用上产生矛盾。表1所列禁止非金融机构商业性储值的规范性文件与默认其合法性并进行管理的规范性文件均为有效，虽然根据“上位法优于下位法”与“新法优于旧法”的原则可以总体判断其法律效力，但新旧规范并存的局面依然会给经营者甚至执法者带来不少困惑，这会不恰当地阻碍非金融机构商业性储值的发展，抑制市场经济的活力。我国已初步建立了公平竞争审查制度，要求政策制定机关对市场准入、产业发展、经营行为规范等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施进行公平竞争审查，因此，制定机关应当根据公平竞争审查制度对既有的涉及非金融机构商业性储值的规范性文件进行审查，及时清理过时规定，保持规则的清晰、统一。

3.改革双轨制规制模式

在现行规定之下，任何从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的经营者均可发行单用途预付卡，只需向商务部门备案即可。但是多用途预付卡的市场准入门槛非常高，只有经中国人民银行批准，取得《支付业务许可证》，并获准办理预付卡业务的支付机构才能发行多用途预付卡。这种规定有一定的道理，因为多用途预付卡涉及的主体关系更为复杂，对金融风险和消费者利益的影响也可能更大，但实质上并不合理。

现行规定中的单用途预付卡只能在本企业内部使用，多用途预付卡则只能在本企业以外的企业中使用，这便导致了一种极不合理的后果——企业不能发行在本企业内部以及其他企业中都可以使用的多用途预付卡。举个例子，一个水果店可以发行在本店消费的“水果卡”，一个蔬菜店也可以发行在本店消费的“蔬菜卡”，但是它们不能联合发行在两家店内都可以消费的“水果蔬菜卡”，如果它们想要发行多用途预付卡，则必须委托有经营预付卡业务资格的第三方支付机构发行，使得发卡行为受到中国人民银行的监督管理。这不但降低了经济效率、浪费了行政资源，而且违背了社会公众朴素的交易观念。

这种不合理的后果根源于将单用途预付卡与多用途预付卡区别管理的双轨制规制模式。事实上，无论是单用途预付卡还是多用途预付卡，都会涉及支付结算环节，储值金额大小也不存在明显的区别，而且正如前文所言，它们都不会侵犯国家的货币发行权，也不会导致通货膨胀的后果。因此，对保护消费者或者维持金融安全而言，区别单用途或多用途预付卡分别进行管理的意义不大。合理的规制模式应当是以预付卡的发行规模为依据进行区别管理，对于储值数额不大的预付卡发行企业，依照现行单用途预付卡的规制思路，进行备案管理；对于储值数额达到一定阈值的预付卡发行企业，依照现行多用途预付卡的规制思路，由人民银行进行监管。此种规制模式更符合经济运行规律，能够最大限度地发挥非金融机构商业性储值的作用，提高经济效率，也有利于节约行政资源，提高监管效率。

4.优化资金管理制度

优化资金管理制度的前置命题是经营者对资金拥有使用权。《单用途商业预付卡管理办法(试行)》规定，对于发行单用途预付卡获得的资金，一般的经营者可以自行保管，规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业则需将资金存管于银行，但是使用时都只能用于其主营业务。《非金融机构支付服务管理办法》规定，经营者无权使用发行多用途预付卡获得的资金，而且必须将资金存管于银行。但多用途预付卡与单用途预付卡都侧重于消费性储值，现行规定未明确担保性储值和资格性储值资金的可用性。本文认为，资格性储值实际上是消费者购买特定资格的行为，储值款是经营者销售该特定资格的营业收入，因此经营者对资格性储值资金有完全的使用权；担保性储值仅仅对交易起担保作用，不属于经营者的营业收入，原则上不得使用。也就是说，在非金融机构商业性储值的资金管理方面，应形成三级管理制度，从严格到宽松依次为担保性储值、消费性储值、资格性储值。

总体来说，目前关于消费性储值资金的管理制度较为严格，尤其是禁止经营者使用发行多用途预付卡获得的资金。限制资金的使用当然有利于保护消费者利益，但禁止使用储值资金是只顾安全不顾效率的思维。虽然安全与效率之间存在着不可避免的冲突，但最佳做法是寻求二者之间的平衡，而非为了安全牺牲效率。禁止使用储值资金还否定了非金融机构商业性储值本身的价值，作为一种民间融资手段，非金融机构商业性储值为经营者提供了大量低成本融资，禁止使用则使得此种融资功能不复存在。在保证资金安全性的前提下，允许经营者合理使用资金，能够实现效率与安全的良性互动。

消费性储值的资金管理制度应与双轨制规制模式的改革相适应。在资金保管方面，也应以资金规模为依据进行区别管理，对于资金规模不大的消费性储值，可以由经营者自行保管；对于资金规模达到一定阈值的消费性储值，应当由银行托管。在资金使用方面，可以实施备付金加商业保险的双保险制度。也就是说，将经营者通过消费性储值获得的资金按一定比例分为两部分，一部分资金作为备付金，用于日常向消费者退款，经营者不得使用这部分资金；另一部分资金在经营者为其投保商业保险之后，可自行支配使用。此外，储值资金的使用涉及广大消费者的利益，因此经营者需要向监管机构定期报告资金使用状况，在保护商业秘密的前提下也应向消费者合理披露。总而言之，在保证资金安全性的前提下，尽量允许经营者使用消费性储值资金，这不仅能够提高资金利用效率，促进企业发展，也能够最大限度向消费者分享资金利用成果，提高消费者福利。

5.转变市场监管观念

(1)大企业与小企业并重。目前我国在立法和执法层面都侧重于监管大型发卡企业，而不注重对小型发卡企业的监管。例如《单用途商业预付卡管理办法(试行)》对小企业发行预付卡的监管相对宽松，而对规模发卡企业、集团发卡企业和品牌发卡企业的监管十分严格。这在理论上是正确的，因为发卡企业规模越大，吸收资金越多，风险也越高，理应受到更严格的监管。但不可忽视的是，实践中侵害消费者利益的发卡企业多数为小企业，如随处可见的健身房、美发店等，大企业由于资本较为充足、商业决策更为谨慎、管理制度更为健全，信用风险反而较低。因此，对非金融机构商业性储值的监管工作重心应当适度向小企业倾斜。

(2)消费性储值、担保性储值与资格性储值并重。目前我国非金融机构商业性储值的法律规制集中表现为对单用途预付卡与多用途预付卡的监管，但从功能上来说，单用途预付卡与多用途预付卡主要是消费性储值，现行规制模式忽略了担保性储值与资格性储值。在数字经济日益繁荣的背景下，经营者很容易通过互联网获得大量担保性储值与资格性储值，ofo共享单车无法退还消费者数十亿押金事件只是开端，若不对担保性储值与资格性储值资金予以关注，此类事件势必会愈加频繁。

担保性储值能够为交易提供担保、保障交易正常进行，因而在某些领域是必要的，但一些经营者可能强迫消费者在非必要领域进行担保性储值，为矫正此种不公平的市场地位，应当确立“非必要不储值”的理念，否则经营者可能构成滥用市场支配地位或者滥用相对优势地位的行为。资格性储值是获得交易资格或者优惠资格的前提条件，对资格性储值的监管重点是确保消费者在储值后能够正常享受经营者提供的服务。因此，如果经营者的生产经营陷入困境，有无法正常、持续地提供服务的可能，但仍然大肆发行资格性储值，或者资格性储值的规模明显超过经营者提供服务的能力，就需要格外注意。总而言之，对消费性储值、担保性储值与资格性储值的监管应当并重，不可偏废其一。

(3)行政监管与社会监督并重。虽然我国已经实施多用途预付卡行政许可制度和单用途预付卡发行备案制度，但现实中经营者无资质发卡、发卡未备案等现象屡禁不绝，经营者卷款跑路、消费者维权无门的问题依然突出。这反映了监管部门的监管尚不到位、监管力度不足等问题。但客观来说，由于非金融机构商业性储值尤其是小微企业实施的储值具有隐蔽性，而且消费者的警惕意识和维权意识有所欠缺，监管部门难以发现这些违法行为，而社会监督可以有效弥补行政监管的不足。为此，可以要求实施非金融机构商业性储值的经营者在营业场所或者服务协议中对相关资质、备案信息等予以公示，并对举报违法储值的公众予以奖励，从而激发社会监督热情，提高行政监管力度。

6.健全市场退出机制

优胜劣汰是市场机制的必然结果，非金融机构商业性储值最大的隐患就是经营者退出市场时可能无法向消费者退款。前述备付金加商业保险的双保险制度便是基于此种考虑，若经营者只是暂时性经营困难，留存的备付金即可用于退款；若经营者破产歇业，有权要求退款的经营者可作为破产债权人参与破产清算；若破产清算无法全额退款，或者经营者卷款跑路，所投保的商业保险机构应予以偿付。需要注意的是，经营者与消费者之间的储值协议不应约定“禁止退还”条款，消费者请求退还或者经营者无法继续提供服务时，应当按照约定全额退款或抵扣消费金额后退还余额。

7.完善法律责任体系

法律责任是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制，没有责任的法律犹如一纸空文，因此，对非金融机构商业性储值的法律规制最终的落脚点在于为违法者设定适当的法律责任。目前非金融机构商业性储值的法律责任制度主要存在以下几个方面的问题：一是法律责任不明确，例如《支付机构预付卡业务管理办法》第四十五条仅仅是原则性地规定了中国人民银行对违法者的处罚权限，而未针对具体违法行为设定相应的法律责任，有损法律的确定性。二是法律责任不适当，例如《单用途商业预付卡管理办法(试行)》设定的处罚限额为3万元，但非金融机构商业性储值所涉及的资金数额往往十分庞大，较低的处罚金额使得违法成本过低，不能起到有效的威慑作用。三是法律责任不健全，缺乏担保性储值、资格性储值的相关法律责任，使得部分经营者难以受到法律追究。此外，还可以将非金融机构商业性储值违法行为纳入征信系统，并在一定时期内禁止发生信用风险的企业法定代表人从事非金融机构商业性储值业务。

四、结语

随着经济发展和商业模式创新，非金融机构商业性储值的规模势必会进一步扩大，随之而来的金融风险与消费者保护问题也愈发突出，而我国相关法律法规尚不完善，学界对此问题的探讨也较为缺乏。希望更多有识之士对非金融机构商业性储值予以关注，为其建立适当的法律规制框架，以防患于未然，在发挥非金融机构商业性储值的积极作用的同时，将其风险控制在合理范围内。