区块链背景下普惠金融政策审计面临的机遇、挑战及对策研究

宋俊

（江苏科技大学审计处 江苏镇江 212003）

一、引言

普惠金融，本质上是一种和谐金融，其有两层核心要义：一是强调普遍享有，二是强调惠及民生。普惠金融旨在提升广大人民群众对金融服务的获得感，尤其是为小微企业、农民、低收入人群、贫困人群、老年人等金融弱势群体在有需求时提供及时、有尊严、方便、高质量的金融服务。十八届三中全会明确提出要大力发展普惠金融，提升金融服务的可得性、便利性、安全性，让所有金融主体都平等享有金融权。普惠金融政策的落实情况事关金融业可持续均衡发展、经济发展方式转型升级、社会公平与和谐，是我国实现共同富裕的必然要求。审计监督是国家监督的重要组成部分，开展重大政策落实情况的跟踪审计，能够发挥审计监督“治已病、防未病”作用，保障国家重大决策部署落实，提升社会经济发展的质量与效益。随着互联网技术和金融科技的深入应用，区块链技术与普惠金融的结合正在朝着平台化、场景化、综合化方向不断演进，在此背景下，研究如何开展普惠金融政策落实情况的审计，探析审计路径，解决审什么、如何审等问题，对推动金融“普惠”真正落实，助力经济社会发展具有很强的现实意义。

二、文献回顾

（一）区块链的相关研究

关于区块链的本质及其运行机制，M.Swan（2015）认为，区块链本质上是将所记录的信息存储在按时间顺序排列的块中的公共分类账。对于区块链技术在金融、审计领域中的应用，Gump（2016）、Treleaven（2017）等认为，区块链技术可以帮助解决一系列金融问题，金融服务的参与者们已经认识到区块链给金融服务领域带来的重大变革。M.Swan（2015）认为，区块链从根本上改变交易信息的记录规则和方式，引发审计行业颠覆性的变革。何丽、程思进（2019）等认为，对复杂多样的交易数据进行及时有效的审计监管是区块链应用面临的一大难题，应设计一种基于联盟的面向区块链应用的通用型审计监管系统。

（二）普惠金融审计的相关研究

学术界专门研究普惠金融审计的文献并不多，研究成果主要集中在以下几个方面：一是审计目标方面。郑石桥（2019）基于经典审计理论，探讨金融审计的理论框架，提出金融审计目标具有层级性。魏明（2018）认为，金融审计旨在维护国家金融安全，有效参与国家治理。吴传俭（2019）认为，尽职免责是普惠金融审计监督的主要目标，关注并提示风险隐患有助于推动“敢贷、愿贷、能贷”长效机制的建立。二是审计内容方面。郑石桥（2019）从审计对象、主题、业务类型、标的、载体五个层面构建金融审计内容的理论框架。程嘉祺（2016）对普惠金融下信贷审计的重点内容及方法进行了分析。三是审计实践方面。张筱（2019)从防范金融风险的视角，对比中美两国金融审计的实践，对我国金融审计方法、程序方面的实践进行了探索。岳崴（2020）从普惠金融政策出发，对普惠金融跟踪审计的机制进行了研究。魏明（2016）研究了信息生态系统理论在金融审计实践中的应用。李锐（2018）、蔡礼（2020）研究了区块链技术在金融审计实践中的应用。

（三）政策审计的相关研究

通过对政策审计的相关文献梳理发现，学者们对政策审计的研究主要围绕以下方面展开。一是关于政策审计的策略研究。王帆（2019）从创新特征、职责定位与绩效评估等方面出发构建政策跟踪审计的理论框架。刘国城（2019）以“精准、安全、绩效”为主线，从运行机制、保障机制、评价机制三个角度探讨扶贫政策跟踪审计策略。二是关于政策审计的方法研究。史吉乾（2016）、邓云（2017）等认为，政策审计中应加强系统思维，分类选择审计切入点，重视专家访谈，巧用跨部门数据。蒋文龙（2019）、曾小林（2020）等认为，要加强大数据在政策审计中的应用，提高政策审计的效率。胡耘通等（2020）认为，可以结合具体政策跟踪审计的特点，整理适用的技术方法，并进行技术创新。三是关于政策审计评价的研究。王帆（2018）、刘国城（2019）针对精准扶贫政策审计评价机制、评价指标设计等开展研究。魏明（2016）从事实、形式、价值、流程、学习与成长五个层面构建政策审计评价体系。

目前关于金融政策的审计研究尚处在起步阶段，已有的研究大都集中于目标确立、理论框架等方面。伴随着区块链技术的不断发展，其应用场景越来越广泛。本文主要基于区块链这一时代背景，结合普惠金融政策审计的作用机理，探讨普惠金融政策审计面临的机遇、挑战及相关实施路径。

三、普惠金融政策审计的作用机理

普惠金融是一项普惠大众、造福全社会的系统性民生工程，具有天然公共产品的属性，具有明显外部效应，因而政府有必要采取一些管制措施进行必要的干预。普惠金融政策是在和谐发展观理念的引领下，由政府制定并组织实施的一系列旨在履行受托金融普惠的责任、弥补市场失灵的制度安排。在委托代理关系下，普惠金融的委托人是广大人民群众，受托人是人民银行、银保监会、政府财税部门、地方政府等。普惠金融政策审计是基于受托金融普惠责任，对普惠金融政策的制定、执行过程及其结果的鉴证、评价及监督活动。其作用机理如图1所示。

图1 普惠金融政策审计的作用机理

普惠金融政策从提出到终止一般会经历制定、执行、终结三个阶段，相应地，普惠金融政策审计包括普惠金融政策制定审计、普惠金融政策执行跟踪审计、普惠金融政策终结审计。（1）普惠金融政策制定审计是对政策制定的合规性、科学性、公平性进行审计评价。审计对象主要是人民银行、银保监会、财税部门、地方政府等普惠金融政策的制定部门。审计重点关注政策制定程序的合规性，政策内容及相关配套措施的科学性，政策制定是否符合广大金融普惠主体的利益需求等。普惠金融政策制定阶段的审计能够充分发挥审计的预防机制作用。（2）普惠金融政策跟踪审计主要是针对普惠金融政策的执行过程情况进行审计。审计对象主要是普惠金融政策制定的政府部门及提供普惠金融服务的各类金融机构。审计重点关注各类普惠金融政策是否得到有效执行，相关普惠金融业务开展的合规性，如财政专项资金使用主体的合规性，税收优惠政策的执行情况，普惠贷款的占比、普惠贷款中信用贷款占比、不良贷款率等是否符合金融监管要求等。这一阶段的审计，通过监督政策执行的全过程，揭示政策落实的真实情况和执行过程中存在的问题，促使普惠金融政策的有效落实和后续完善。（3）普惠金融政策终结审计是以普惠金融政策绩效评价为核心。审计对象主要是提供普惠金融服务的机构和普惠金融服务对象。审计重点关注普惠金融服务的可获得性、质量及效果等。普惠金融政策终结审计还要关注政策绩效评价的后续反馈。对于效果突出、具有借鉴意义的普惠金融政策，要继续执行并加强推广；对于审计过程发现的问题，要强化整改，推动整改与问责落地，充分发挥政策审计的抵御机制作用。

四、区块链技术对普惠金融政策审计的影响

区块链技术的应用能为普惠金融政策审计提供更好的技术支持，审计效率得以提高，原有的审计模式也能得到优化。然而，普惠金融政策审计同时也面临着区块链技术所带来的各种挑战。

（一）区块链背景下普惠金融政策审计的发展机遇

1.区块链技术为普惠金融政策审计提供了技术支持。普惠金融政策审计需要采集跨部门、跨层级、跨区域的相关信息，涉及的信息量庞大，区块链技术的运用可以提高审计效率、降低审计成本。区块链技术所具有的不可篡改、去中心化、时间戳、网络共识以及可编程等特性，迎合了普惠金融政策审计的创新需求。不可篡改性，可以完整地保存审计数据，从而确保审计数据的唯一性；去中心化，使交易信息公开透明，从而提高审计数据的真实性、可靠性；时间戳，明确交易顺序，可以提供有效的信息追溯机制，从而提供稳定的审计线索；网络共识，用来验证交易合法性，可以提高审计数据的真实性、可靠性和及时性，为普惠金融政策持续审计奠定了基础；可编程性，能够设置审计算法或审计业务处理规则，从而推动普惠金融政策审计的智能化。区块链技术在普惠金融政策审计中的应用，能够在海量的信息中挖掘、分析普惠金融政策制定、执行、监管各个阶段的审计风险，促使风险实时预警的实现，推动审计质量的提升。

2.区块链技术推动普惠金融政策审计的思维变革。区块链背景下，审计人员需要树立整体思维模式。传统审计背景下，面对庞大的数据信息，审计人员只能利用审计抽样对部分普惠金融政策信息有选择地分析、查验，关注数据信息的准确性；区块链背景下，传统抽样方式将有望改变，区块链自动化全样本抽样将使得“样本等于总体”成为可能，审计人员可以通过行业大数据的使用，以更加系统、全面的视角进行审计。区块链技术更强调相关性而弱化因果性，这将促使审计人员从依赖因果关系收集审计证据的思维模式转向从相关关系出发在海量数据中发掘审计证据。区块链技术将推动审计模式向实时审计模式转变。传统审计模式下，审计证据主要来源于历史数据，时间上的滞后性使得审计人员难以对普惠金融政策进行实时监控，不能及时发现问题，及时纠偏。区块链的网络共识机制可以将金融活动中发生的每一笔交易数据都实时传输、验证并储存到区块链上，从而实现数据的实时监控，审计人员可以通过建立实时审计系统，通过标准化的数据传输接口，实时获取数据信息，实现实时纠偏，从而推动审计关口从事后防范向事中控制、事前预警移动。

（二）区块链背景下普惠金融政策审计面临的挑战

1.区块链技术在普惠金融政策审计中的应用尚处于起步阶段。目前，区块链技术在应用层面存在诸如技术安全有待进一步提升，高频交易的需求尚不能满足，共识算法的内涵与外延需扩展，智能合约的可操作性、风险管理及应对场景等仍不完善等问题。普惠金融政策审计涉及的数据信息具有多样性、复杂性、跨行业性、跨部门、跨层级等特性，区块链技术应用于审计时，其数据信息整理分类、分析挖掘和可视化的操作也更具有技术复杂性和动态性，这些都对区块链技术提出了更高的要求。目前，区块链技术仍处在发展期，其技术成熟度不高，从区块链网络中获取的被审计单位数据信息规模和信任度仍不足，从而导致区块链技术在普惠金融政策审计应用中受限。

2.与区块链技术相关的法律法规尚不健全，监管制度建设缺位。审计人员从利用区块链技术搜集、储存审计信息，到分析审计证据、得出相应审计结论，审计流程中涉及的所有审计信息的合法性、规范性都需要以相关法律法规为依据。只有建立健全科学、全面、规范的法律法规，审计人员才能做到有法可依。然而，区块链作为一种新型的技术，目前正处于探索发展阶段，与之相应的法律法规尚不健全，尚未体现区块链的内容。此外，区块链技术发展中面临安全风险，审计人员读取被审计单位的数据信息须拥有公钥和私钥，公钥和私钥的安全性问题一方面需要技术的发展，另一方面也取决于制度的保障。而目前相关监管制度建设的缺位，制约着区块链技术的发展。

五、区块链背景下普惠金融政策审计的实施路径

（一）积极推动构建普惠金融政策审计信息平台

区块链背景下普惠金融政策审计的信息平台主要由区块链审计数据中心、区块链技术资源服务器、审计信息处理与应用模块、实时访问界面四个部分构成。区块链审计数据中心是区块链背景下审计信息平台的基础信息存储模块。建立区块链审计数据中心，汇集普惠金融政策制度相关信息及普惠金融资金筹集、分配、管理、使用等相关信息，可以为普惠金融政策审计工作的开展提供数据支持，保障数据信息的安全可靠。区块链技术资源服务器是区块链信息平台正常运行的基础，其由硬件部分和软件部分构成，硬件部分主要包括存储设备、网络设备、数据接口等，软件部分主要包括共识机制等。在信息平台的构建中，要充分考虑开放性和多方共识，从技术层面保障相关各方能在网络上互信。审计信息处理与应用模块主要由预警模块、数据分析模块、监控模块构成，该模块对普惠金融政策从制定、执行到终结情况实时监控，采集到的信息被清洗转化后与数据库中的信息比对，达到预警指标时会触发警报，并实时传送给审计人员，从而使实时审计成为可能，有助于及时纠偏，确保政策的落实。实时访问界面是审计人员直接进行人机交互的载体及操作界面。审计人员通过信息访问，可以直接获取有效审计证据，从而提升审计效率，优化审计质量。

（二）前移审计介入时点，加强普惠金融政策制定审计

普惠金融政策作为一种公共政策，其政策制定过程主要包括政策问题的界定，构建政策议程、政策方案规划、政策合法化等环节，从普惠金融问题提出到普惠金融政策的制定是一个复杂的系统工程。通过普惠金融政策的制定，明确普惠金融服务供给主体、需求主体的权利义务，确保普惠金融相关建设活动的有法可依。开展普惠金融政策制定的审计，是践行审计“关口前移”思维的外在表现，是充分发挥审计免疫系统作用的内在要求。普惠金融政策制定的合规性、科学性及公正性是开展普惠金融政策审计所需要重点关注的三个方面。（1）合规性审计是普惠金融政策制定审计的基础。首先，普惠金融政策制定主体要合规。主要包括普惠金融政策制定主体的资质是否合规，普惠金融政策签发人是否具有相应的资格权限，是否存在越权现象。其次，普惠金融政策制定程序要合规。主要包括普惠金融政策的决策程序、审批手续等是否合规。（2）科学性审计主要关注普惠金融政策的合理性及可行性，如普惠金融政策制定前是否经过充分的事前政策调研、科学论证和合理性试验等。普惠金融政策的科学与否是影响政策执行效果的关键。（3）公正性审计主要关注普惠金融政策制定过程是否存在合理有效的信息披露和监督渠道等，评价相关政策是否符合广大普惠金融主体的利益需求。

（三）覆盖审计重点，开展普惠金融政策执行跟踪审计

确立跟踪审计目标，是开展普惠金融政策执行审计的首要环节。普惠金融政策审计要围绕落实普惠金融主体责任、纠正普惠金融政策执行偏差、防范和化解普惠金融风险展开。在确立跟踪审计目标之后，对普惠金融政策体系进行梳理，多层次、多角度收集相关的政策及配套制度。在此基础上，研究分析审计对象的现状及发展趋势，把握政策演进和金融行业发展规律，根据重要性原则、时效性原则等精选政策，明确审计重点。重点关注普惠金融业务开展的合规性、普惠金融财政专项资金计划执行情况、普惠金融税收优惠的执行落实情况、普惠金融信贷资金的发放情况、普惠金融相关金融产品的创新情况等。根据审计重点内容的不同，灵活选择审计切入点，以点带面，发现共性、普遍性的问题，从而及时纠偏。跟踪审计过程中，审计方法的灵活运用可以起到事半功倍的效果。要重视专家访谈，加强基层调研，沟通顶层设计和基层经验，充分发挥基层人员的积极性和创造性，使审计建议更接地气。通过构建区块链背景下审计信息平台，推动审计信息化，充分发挥大数据、区块链技术在跟踪审计中的作用，提升审计效率。针对普惠金融政策审计存在跨行业、跨部门的特点，运用系统性思维，巧用跨部门数据，及时发现苗头性、倾向性问题，发挥跟踪审计在普惠金融政策执行中的揭示机制。

（四）完善政策评价体系，落实普惠金融政策绩效审计

普惠金融政策绩效审计的前提是构建一套完善的政策评价体系。评价体系的构建要以普惠金融政策成本效益为出发点，评价指标的设立要遵循全面性、客观性、公正性和科学性的原则，紧扣普惠金融政策目标，充分考虑政治、经济、文化、社会等因素，同时关注普惠金融项目的经济性、效率性、效果性。普惠金融政策绩效评价指标应立足普惠金融业务指标的真实性和普惠金融受惠主体金融消费者权益的保护，重点涵盖普惠金融服务的可获得性、普惠金融服务质量、普惠金融服务效果、是否存在重大违纪违法情况等方面。重视审计结果的使用，可以充分发挥审计在普惠金融政策执行中的抵御功能。审计结果的依法公开，有助于发挥社会监督力量，提升审计工作的透明度，更好地发挥审计意见的作用。审计中发现的政策效果执行好且具有普遍适应性的做法可形成典型经验推广，提升审计对普惠金融发展的推动作用。另一方面，对于审计中发现的问题要强化问责意识。对普惠金融执行中滥用权力、以权谋私的行为要严肃问责，对懒政、推诿等不作为行为要强化考核追责。对审计中提出的问题，深入剖析问题产生的原因，落实整改，提升普惠金融政策执行的效果。

（五）完善相关审计法律法规体系

为了使区块链技术在审计领域更好地发挥作用，确保区块链背景下普惠金融政策审计工作的开展有法可依，有章可循，健全和完善与我国国情相适应的审计法律法规体系显得尤为重要。首先，进一步完善审计相关法律法规，使新技术在审计领域中应用有法可依。如可考虑在《审计法》中增加与区块链技术应用于审计领域相关的条款，明确区块链技术在审计领域中应用的合法性。其次，尽快出台区块链技术研发推广的专门法律法规，逐步完善区块链技术和应用标准体系，探索区块链安全等级保护评价体系，制定相关配套监管制度。建立一套适应区块链背景下普惠金融政策审计指南，既涵盖宏观层面的系统性指导，也涵盖详细的操作准则和实施指南。

（六）加快审计人员队伍建设

普惠金融政策涉及人民银行、银保监会、财政部、税务总局等政策制定部门，以及政策性银行、商业银行、保险机构、担保机构等普惠金融服务机构及各类普惠金融受惠主体等，参与主体类型多、政策涉及面广，对相关审计人员提出了更高的要求。因此，应注重区块链背景下审计人员的立体培养体系，支持高校设置区块链技术应用的相关专业，加快培育区块链技术应用的专业人才，加强国内外交流合作，注重高端技术人才联合培养，加快培养区块链系统架构师、开发工程师、测试工程师等实用型区块链技术人才。注重复合型审计人才的培养，普惠金融政策审计涉及金融、财会、计算机和法律等专业学科，跨学科多元化人才的培养能更好地适应普惠金融政策审计的现实需要。此外，加大审计软件的研发投入，开发出功能全面、易于操作的审计软件，打破审计人员与区块链技术之间的壁垒，提升审计效率。