论对监察委员会的监督与制约

吴国斌， 沈思雨

(北京体育大学 马克思主义学院， 北京 100084)

作为政治体制和国家治理体系改革的重要内容，监察委员会自成立以来就受到实务界和理论界极高的关注。在国家监察体制改革全面推开的过程中，理论界特别是法律界学者就不断指出，对监察委员会的监督与制约是这项改革顶层设计中的重要环节。对监察委员会监督与制约的效果将直接决定监察委员会这一全新组织机构运转的功效，也长期影响这场改革的深度和力度，在一定程度上甚至决定改革的成败。实务界从一开始就已经注意到这一关键问题，明确和限定了监察委员会的职责权限，从决策程序、审批事项、督察督办等方面规范其运转规则和方式。国(境)外反腐败成功的廉政机构内、外部的管控经验也说明，监察委员会只有以自我革命的勇气和担当，强化监督制衡和刚性约束，才能在法治轨道上成长为权威、高效、规范的廉政机构，才能不忘改革初心，锻造出一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的队伍。

一、对监察委员会进行监督与制约具有重要意义

党的十八大以来，与以往相比，中国的廉政建设和中国共产党党内治理呈现出全新的局面和气象。这种局面和气象体现在诸多方面、领域和环节,呈现出以下显著特点：一是党的十八大以来的反腐败工作是长期的；二是党的十八大以来的反腐败工作让许多高级(包括一些级别非常高的)官员落马；三是党的十八大以来反腐败工作通过结构改革增强了中共中央纪律检查委员会(以下简称“中央纪委”)的权力；四是党的十八大以来的反腐败工作使中国经济领域的权力寻租机会显著减少[1]。出现廉政治理新特点和“廉洁拐点”[2]的关键牵引力就是中国共产党在治国理政的各个方面都贯彻“从严”的理念和原则。这个理念和原则推动着全面从严治党和廉政建设不断向全面覆盖、向纵深拓展、向基层延伸。根据改革方案，监察委员会与党的纪律检查机关(以下简称“纪委”)合署办公，实行“一套班子、两块牌子”。原有的纪律检查人员、行政监察人员加上从检察机关转隶过来的人员组成了新的监察委员会队伍。这支队伍承担着推进全面从严治党和反腐败的重责，他们的能力和素质特别是依规依纪管党治党、依纪依法监督问责和自身遵规守纪守法的能力是党员干部和普通群众关注的焦点问题。

在党的十九大政治报告中，习近平总书记提出“打铁必须自身硬”[3]。这既是对全体党组织和全体党员提出的硬性要求，更是对各级纪委、监察委员会及其工作人员设定的严格标准。党的十八大以来，习近平分别提出“谁来监督纪委”[4]问题，解决好“灯下黑”[5]的问题，解决“清理好门户”[6]的问题，要求纪委、监察委员会干部做到忠诚、干净、担当。这些越来越具体、明确的要求本身就体现了对监察委员会及其干部队伍从严要求、从严管理和从严监督的原则。作为专职监督监察机构，监察委员会从一开始就要把自身的监察权力关进制度的笼子里，保证自身运行的规范、高效和廉洁。

为什么对监察委员会及其工作人员要强化制约和监督？这是由监察委员会的地位和作用、监察权的性质和功能决定的。这也是国(境)外反腐败成功的廉政机构的有效经验。

首先，这是管控监察权的必然要求。从权力的生成逻辑和运转过程看，权力主要包括决策权、执行权、监督权三大块。过去很长一段时间内，中国的公共权力之所以“很任性”、被滥用，很重要的原因就在于三权之间关系的失衡。决策权过于封闭和独断，执行权经常“跑偏”和变通，监督权一贯的“失位”和软弱。从制度设计的角度看，监察委员会的设立就是要提升监督权的地位和效度，重新平衡公权力结构内部决策权、执行权和监督权的三角关系，实现公权力的规范、依法运行。然而，历代政治家、思想家都告诉人们，权力具有独占性、扩张性，不受监督的权力是极其危险的。失去管控的监督权、监察权，不是倾向于廉洁，而是倾向于腐败。只有对监督权实行有效的制衡和合理的监督，才能防止监督权本身也滑向腐败的深渊。因此，从公权力运转的一般原理分析，必须加强对监察权的管控和监督。

监督执纪问责是纪委最重要的权力，监督调查处置是监察委员会的核心权力，这些权力也是最容易出问题的环节。改革开放以来特别是党的十八大以来，各级纪委查出来一批违纪违法的纪检干部，这本身就直接反映出纪检干部并不是生活在“真空”中，并不具备天然的、让自身掌握的权力规范运行的免疫力，如图1①所示。

从查处的纪检干部违纪违法案件看，既有跑风漏气、欺瞒组织的行为，也有瞒案抹案、以案谋私的“勾当”。这些不同性质、危害程度各异的行径都警示人们，对监督者的监督须臾不可放松。从监察权在政治、社会生活中实际运转的状况分析，监督是权力正确运行、运转的根本保证，对监察委员会强化制约和监督是保障监察权规范运行的需要。

其次，这是国(境)外卓越的反腐败机构的管理实践经验。综观诸多卓越的反腐败机构，他们往往拥有包括调查政府高官在内的调查权限，可谓“权大于天”。但在赋予反腐败机构广泛调查权限的同时，这些国家和地区也通过周密的制度设计和安排，对反腐败机构形成有效的内外部管控，防止调查权限失控、失范从而走向法治和廉洁的对立面。这里以中华人民共和国香港特别行政区廉政公署(ICAC，以下简称“廉政公署”)为例作简要探究。从内部职员管理上看，廉政公署职员具有高度的专业性和职业性。一名实习职员仅实习期就需要两年半，经过一系列复杂、多重的培训、实践，通过考试才能成为正式职员。廉政专员如果认为廉政公署任一职员滥用权力、以权谋私，对该职员失去信任，可在征询贪污问题咨询委员会后，终止该人员的委任。这一严苛的规定保障了廉署职员本身的廉洁。同时，廉政公署内部还有一个内部调查及监察组(即L组)。廉政公署职员如果被指认涉及贪污或者相关的刑事罪行，L组会进行调查。这也有利于廉政公署职员恪守最高诚信水平和廉洁。从机构制衡上看，廉政公署受到来自法律授权、职能分工上的制约。廉政专员直接向行政长官负责，也要定期向行政会议汇报工作。廉政专员一旦滥用职权、以权谋私，行政长官随时可以罢免他(她)。另外，立法会有权赋予或者撤销廉署的权力，廉政专员应立法会的要求，应该出席立法会会议，解答有关廉政公署的政策和经费使用的问题。在职能分工方面，律政司拥有独立检控权，对贪污案件提出检控必须得到律政司司长的同意[7]。在司法监督下，廉政公署行使某些职权前必须事先得到法庭的准许。定罪与否也是由法庭做出独立而公正的裁决。从外部监督而言，中国香港地区有独具特色的、由行政长官委任、由非官方委员出任主席的四个独立咨询委员会和一个投诉委员会，监察廉政公署各方面的工作。另外，廉政公署每年发布年度工作总结，主动做好信息公开，接受公众和舆论的监督。所有这些法律举措和机制设计使廉政公署成为一个既权威、高效，又专业、廉洁、负有责任的卓越机构。廉政公署在为中国香港地区的廉洁做出突出贡献的同时，也因其科学、合理的内外部制约监督闻名于世。

总之，监察委员会要在反腐败和国家监察领域发挥独特作用，除了拥有独立、权威的职权外，还必须做好内外部的监督制约。以此为基础，监察委员会才能挺直腰板、积极作为、善作善成。

二、对监察委员会进行监督的方式

习近平总书记在中共中央政治局会议审议国家监察体制改革方案时就指出，坚持宽打窄用，调查手段要宽、调查决策要严，必须有非常严格的审批程序[8]。这既为监察委员会职责权限设立了原则，提供了方向和导向，也为对监察委员会进行监督明确了核心要件。

(一)监察委员会的内部监督网络

有学者研究指出，监督战略不仅是中国特色反腐倡廉体系的重要组成部分，在很大程度上也影响着其有效性[9]。在这一颇具特色的反腐战略中，中国共产党党内自我监督和反腐败机构内部的自我监督是其中的关键。监察委员会的内部监督一开始就形成了监督网络，实现了监督方式的创新。

1. 组织分设、相互监督

与纪委合署办公后，监察委员会设有信访、案件监督管理、执纪监督、执纪审查、案件审理、干部监督等部门。这些部门分别设立，承担不同的职责。这些部门在业务上既紧密联系，在职能上又能够相互制约。信访部门受理同级党组织和党员干部的信访举报，将相关信息分类处理后移送案件监督管理部门。执纪监督部门、执纪审查部门、干部监督部门发现的相关问题线索，要送案件监督管理部门备案。案件监督管理部门还统一受理巡视巡察机构、审计机关、行政执法机关、司法机关等单位移交的相关问题线索。这样就保证线索收集和处置的统一和规范。执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督；执纪审查部门负责对违纪违法行为进行初步核实和立案审查；案件审理部门负责审核把关；案件监督管理部门负责综合协调和监督管理。这样就让监督、调查、处置三项职责落到实处，不同部门权力边界清晰，相互监督。

2. 内部管控严密、合理

监察委员会的内部制度设计相当严密，在工作各个环节上保障规范、合法，在内部管理上保障高标准、严要求。首先，严把入口关，严格监察委的准入制度。类似于中国香港廉政公署成立初期，监察委员会将工作人员的挑选放在极为重要的位置。各地都要求转隶人员必须是检察院反贪污贿赂、反渎职侵权和预防职务犯罪部门的人员，通过组织部门和驻检察院纪检组了解情况，严把转隶人员的政治关和廉洁关。在工作分配方面，充分考虑干部的性格、专业和特长，对干部岗位进行合理分配。不论是纪检监察室还是综合部门，都是既有纪委干部也有转隶干部，实现优势互补。其次，严格执行回避制度和保密制度。为保障监察委员会工作的公正、规范和廉洁，审查审理人员与被审查人存在亲属、利害关系人关系或其他可能影响公正审查审理情形的，不得参与该项工作。其他参与审查审理工作的人员也必须严格执行回避制度。同时，坚持审查与审理相分离，复议复查与审查审理相分离。监察委员会严格执行保密制度，工作人员不准留存和传播问题线索和涉案资料，尤其禁止泄露审查审理工作情况。审查组成员使用专用工作设备，对关键信息使用加密设置。监察委员会监督执纪人员辞职、退休后3年内不得从事与监察、司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业。最后，全程记录和限时处置制度。监察委员会在工作的全过程中都注意资料的记录、保存和归档，既保证工作的全程留痕，也保留追责的证据。同时，为保证工作专业和效率，监察委员会对关键部门的工作时限作出明确规定。线索处置意见在收到问题线索30日内提出；谈话函询工作在谈话结束后30日内办结；审查时间不得超过90日，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过90日；审理工作在受理之日起30日内完成；复议复查工作在90日内办结。这一系列限时规定，促使各个部门规避推诿塞责，规范工作流程，注重内部挖潜，提高办事效率。

(二)对监察委员会开展外部舆论监督和群众监督

廉洁、诚信的公民文化和政治文化是反腐成功的国家和地区长期保持廉洁的“密匙”，对反腐败机构全方位的新闻舆论监督和群众监督是这些国家和地区通行的做法。经过长期的实践、完善，这种做法已经成为清廉国家和地区政治生活中的惯例，民众生活中的习惯。站在反腐败斗争的新起点上，作为承担“清底存量、遏制增量”职责的监察委员会必须放眼全球和长远，吸纳全球腐败治理的智慧，着力自身运作的规范、透明、公开。

新闻媒体自诞生以来就在国家经济、政治和社会生活中发挥着重要作用，被称为立法、行政、司法之外的“第四种权力”。随着信息化、数字化和互联网技术的发展，传统媒体纷纷“拥抱互联网”，让新闻媒体插上网络的翅膀，具备了快速、便捷、廉价、有效等特点。在这一基础上，新闻媒体往往能发挥“放大”效应，让被监督者的行为暴露在大庭广众之下。媒体对监察委员会的监督有三个渠道：一是通过对监察委员会的工作报告、腐败案件调查情况的报道，对比分析工作的规范性、严谨性和效度，“倒逼”监察委员会提升工作质量；二是通过专家点评、对照，民众社会调查等方式，反映民众的意愿和期盼，促使监察委员会增加工作的透明度、公开度，改进工作方式方法，回应群众的期待和要求；三是通过媒体监督的“探头”，记录和曝光监察委员会工作人员工作之外的不当甚至违纪违法的言行，让监察委员会正视和加强自身人员的管理和监督，也让监察委员会工作人员时刻注意自身言行，严守规矩、纪律和法律，恪守专业守则，提升自身的品德修养和专业素质。相比党的十八大之前，媒体监督的力度和效度明显提升。

中国香港廉政公署有一句著名的口号“香港胜在有你和ICAC”。这个“你”即是指每一个生活在香港的居民。可以说，这句口号表明了一个浅显但又深刻的道理：公民是治理腐败的重要主体，可以在反腐败中发挥基础性的作用。有学者研究后认为，社会和民众对腐败的低容忍、零容忍是香港反腐败成效卓然的重要原因[10-11]。这种零容忍自然也包括对反腐败机构及其职员腐败行为的零容忍。作为专职反腐败机构，监察委员会也应该将自身的工作植根于民众对腐败零容忍的社会生态之中。公民对反腐败机构的监督主要是两个层次：一是专业群体对监察委员会的指导和监督。国家监察体制改革使监察委员会工作的效度、透明度和规范性大大提升，特邀监察员制度进一步完善。担任特邀监察员的理论研究专家和实践工作者可以对监察委员会的各项工作开展有效的监督。二是普通群众对监察委员会工作人员的监督。群众的眼睛是雪亮的。在群众监督的“汪洋大海”之中，腐败犯罪分子很难完全不留下蛛丝马迹。群众在了解、掌握了监察委员会工作人员违规违纪违法的信息后，可以通过网络或者其他渠道第一时间向监察委员会和其他国家机关投诉和举报。监察委员会工作人员也将处于群众全方位、全天候的监督之中。

三、对监察委员会进行制约的方式

从一定意义上说，精密的内外部制约监督是反腐败机构成功运作的前置性、不可或缺性条件。从目前情况看，监察委员会的内外部监督制约机制的设计取得不错的成效，形成的“化学反应”趋于刚性和稳定。在提升监督实效的进程中，既要紧贴本地区改革发展和反腐败工作的实际，也要积极参考和汲取国(境)外好的做法和经验，确保监察委员会成为廉洁、干净的堡垒。

从当前中国国家机构职权配置和运作程序看，外部制约在反腐败机构的制约监督中处于相当必要、不可缺席的地位。在对监察委员会形成制约的程序和机构中，既有传统的、在中国政治运转中发挥重要作用的程序和机构，也有因监察委员会的成立而重新调整、重新设立的机构和部门。

(一)监察委员会的内部制约程序

内部明确的工作规则和工作程序是一个组织有效开展工作的重要条件。监察委员会内部建立了严格的工作程序和制约机制。很多程序和机制属于首创。

1. 请示报告和审批程序的制约

在各个业务环节和流程中执行严格的审批程序是监察委制约程序的重要方面，也是落实加强上级监察委员会对下级监察委员会监督、实行分级负责制的具体体现。早在国家监察体制改革启动之前，习近平总书记就指出：“对下级纪委不向上级纪委报告问题线索和案件查处情况的，必须严肃问责。”[12]改革启动之后，又强调调查决策要严，要有严格的审批程序。

审批程序是以下级机关向上级机关报告工作为前提的。下级机关要定期向上级机关报告工作思路、工作进展、采取对策和工作总结的内容，上级机关要明确下级机关就有关重要事项报告的报告范围、报告内容和报告程序。另外，上级机关还要科学设定流程控制，梳理上、下级机关间职责分工。就工作流程而言，请示报告制度体现在很多方面：线索处置方面，对反映同级党委委员、纪委常委，以及所辖地区、部门主要负责人的问题线索和线索处置情况，要向上级监察委报告[13]7。谈话函询方面，要拟定谈话函询方案和工作预案，按程序报批。对需要谈话函询的下一级党委(党组)主要负责人，要报监察委员会主任批准，必要时向同级党委主要负责人报告。初步核实方面，要成立核查组，履行审批程序。被核查人为下一级党委(党组)主要负责人的，监察委员会要报同级党委主要负责人批准。初核情况报告要报监察委员会主任审批，必要时向同级党委主要负责人报告。对同级党委管理的干部采取措施，必须经监察委员会领导层集体研究决定，监察委员会主任批准。同时，立案审查中监察委员会主任、监察委员会分管副主任、执纪审查部门主任、审查组组长都有相关的审批权限和审批、审核内容。案件审理方面，审理报告报监察委员会主任批准后，提请监察委员会领导层会议审议[13]21。

集体决策是中国特色决策制度的集中体现和独特优势。它能比较有效地克服和避免不少国家和地区个人专断、相互攻讦、难以决策等政治顽疾。国家监察体制改革和监察委员会的成立本身就是集体决策的产物和执行决策的结果。在改革框架设计阶段，仅中共中央政治局、中央政治局常委会和中共中央全面深化改革领导小组就开展了6次专题研究。在监察委员会的程序制约中，集体研究、集体讨论、集体决策是题中应有之义和首要内容。

集体决策表现在很多方面，在政策设计、制度体系、运行机制、关键步骤等领域和环节均能够起到总揽全局、协调推进的作用。首先，集体决策决定监察委员会的成立，决定机构编制、干部配备、经费保障等核心框架。这为监察委员会发挥职能奠定前提和基础。其次，监察委员会的重要决策必须经集体讨论、集体决定。大到监察委员会与检察院、法院、公安部门和司法厅(局)的有效衔接，内部执纪监督、执纪审查、案件管理部门的分设及其人员安排，内部工作规则、监督流程和操作指南，小到线索移送的规范，留置措施的使用，立案审查决定的作出等都需要集体决策。集体决策既是监察委员会科学、规范运行的“导航器”，又是监察委制约程序的“穿线针”。

3. 业务流程的制约

业务流程是任何一个经济组织、政治组织和社会组织都高度重视的问题。它的规范和便捷是衡量一个组织科学化、标准化的重要指标。作为新成立的国家机构，监察委员会更加注重业务流程的科学、清晰和顺畅。

业务流程的把控主要体现在三个方面。首先，合理分工。分工不仅包括机构的分设和职能的划分，还包括监察委员会领导人员工作权限和内容的分工。有效的分工，能够在业务层面形成各尽其责、相互平衡的工作惯例和内控程序。监察体制改革之前，很多省级纪委副书记的工作内容比较庞杂，不科学、不规范。例如，一个纪委副书记分管信访室、案件监督管理室以及部分纪检监察室。这种既管线索收集和处置，又管执纪监督、执纪审查甚至案件审理的格局明显不利于权力的分工，也不利于分管领导和职能部门工作的开展。改革打破上述格局，让4位 纪委副书记分别负责管理信访、案件监督管理、执纪审查和案件审理，实现“执纪权”“调查权”和“监督权”的分离，做到相互监督。各个职能部门和科室的横向业务流程得以梳理清楚。其次，编制流程。针对运作过程中存在的廉政风险，各地监察委制定详细的业务流程，在业务工作流程中加以凸显，并做好防控措施。以立案审查为例，立案审查时必须呈批报告，采取技术调查、限制出境等措施时需要公安机关的协助；审查谈话、调查取证时必须由2名以上工作人员共同进行，防止逼供或串供，防止违规违法收集或制造证据。最后，有效衔接。监察委员会内部的线索收集、线索移送、谈话函询、立案审查、案件审理、案件移送等要能够有效衔接。每项业务的“入口”和“出口”要明晰、规范，同时各个业务的交接过程应当具体规定，实现交接的便捷、高效和缜密。在一系列业务流程规范的基础上打造的业务流程体系实际上成为监察委员会的“质量标准”。

(二)在腐败案件处理中对监察委员会进行制约

腐败犯罪作为一种特殊犯罪形式，具有相当严重的社会危害。同时，腐败犯罪又具有信息封闭性和隐秘性的特质，对腐败犯罪的调查和处理自然需要与调查、处理其他犯罪不同的程序和方式。在腐败犯罪处理的初始阶段，拥有监督、调查、处置职权的监察委员会的职能和作用就至关重要。腐败犯罪的治理是一项前后相承、紧密衔接的“多兵种协同作战”的系统工程。作为建造大厦的打桩工程，监察委员会施工的质量和效率直接影响整栋大厦的进度。自然，后续腐败犯罪起诉机关和腐败犯罪审判机关会紧盯着监察委员会的作为，监督其工作绩效和遵规守纪守法情况。这样，在制度层面就形成了监察委员会负责调查、检察院负责起诉、法院负责审判的“三权分置”的腐败案件治理结构。如图2所示。

图2 腐败案件处理的“三权分置”

腐败案件处理中的“三权分置”是监察委员会建立后带来的新的重大政治改革。“三权”不仅有前后承续关系，而且具有内在的相互制衡关系，特别是起诉机关和审判机关能够对腐败犯罪调查机构构筑起监督制约网络。具体表现在：线索移送过程中，举报线索中有很大一部分来自于审计机关、行政执法机关和司法机关。案件移送受理过程中，案件审理部门要在通知司法机关之日起7个工作日内完成移送工作。对监察委员会移送的案件，检察机关认为需要补充核实的，可以退回，并要求监察委员会补充调查。同时，检察机关还拥有最终决定不起诉的权力。这就从案件调查的源头上加设“安全阀”，尽量将案件调查过程可能出现的错误和过失降到最低，也是检察机关对监察机关的有效制约。当然，监察机关对检察机关的不起诉决定，有相关的复议程序。审判机关检验腐败案件的事实是否清楚、证据是否确凿，对腐败犯罪案件拥有独立审判权，定罪与否、量刑标准由法庭作出独立的裁决。另外，法官可以对监察委员会的调查工作提出意见甚至批评，监察委员会应该认真研究和吸纳法官的意见。

(三)在政治架构中对监察委员会进行制约

从整个政治架构和政治体系的角度看，监察委员会受到各级人民代表大会(以下简称“人大”)和政治协商会议(以下简称“政协”)的制约，受到政府部门和司法机关的制衡。如图3所示。

基于对砂岩的蠕变试验曲线特征的分析，可知砂岩的蠕变变形具有明显的黏弹塑性行为。目前可以描述岩石稳定蠕变和衰减蠕变的黏弹塑性蠕变模型种类很多，其中传统的西原体模型在定性上能够描述出岩石的蠕变衰减蠕变和稳定蠕变的变形规律，也可以对岩石的加速蠕变特性进行简单的描述，此外还可以描述岩石的瞬时变形和弹性后效的特性，是目前最常用的蠕变本构模型。其中西原体模型常见的2个组合模型开尔文体和宾汉姆体经过串联构成[10-11]，其力学模型如图2所示。在力学模型中，E0为弹性体的弹性模量，E1为黏弹性体的弹性模量，η1为弹性体的黏性系数、η2为黏弹性体的黏性系数，σ为施加的应力，σs为摩擦片启动应力。

图3 政治架构中的监察委员会

人大对监察委员会的制约是全方位、立体和实际可见的。首先，监察委员会的设立需要人大的批准。根据现行《宪法》，全国人大是最高国家权力机关，决定国家机构的设置和调整。在国家监察委员会这一全新的国家机构和组织的设立及其制度的建立上，需要全国人大的通过和决定。国家监察委员会对全国人大及其常委会负责，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关负责。北京、浙江、山西三地的改革试点，也是在得到全国人大常委会的授权后才真正实施。其次，涉及监察委员会的法律需要全国人大及其常委会制定和修改。作为一个新成立的国家机关，需要制定、修改和废除的法律范围相当广。显而易见，国家监察委员会的设立需要修改《宪法》。涉及的内容包括监察机关由人大选举产生，对它负责，受它监督；国家监察委员会组成人员由全国人大及其常委会选举、任免；监察委员会的性质、层级、地位、国家监察委员会主任任期、独立行使监察权、领导体制等。同时，监察委员会的设立还需要全国人大在修改完《宪法》后制定《国家监察法》，需要修改的《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等一系列相关法律，需要废止《行政监察法》等不适宜的法律。最后，国家监察委员会的组成人员需要全国人大及其常委会任免。根据人民民主原则和人大制度，国家监察委员会主任需要全国人大选举任命。根据国家监察委员会主任的提请，由全国人大常委会任免国家监察委员会副主任、委员，并批准省、自治区、直辖市的监察委员会主任的任免。这体现了人大对监察委员会的人事任免权。

政协具有政治协商、民主监督和参政议政的重要职能。设立监察全覆盖的监察机关能够比较显著地提升对公权力的监督水平和腐败治理能力，有利于国家治理体系和治理能力的现代化。作出这项重大决策前，中国共产党就提议全国政协召开由各党派、团体负责人和其他人士代表参加的会议进行协商。监察体制改革在全面推开的过程中会遇到各种政治方面、法律方面和执行方面的问题，需要通过政协这一政治组织形式继续协商，吸收各方面的政治智慧和意见建议。全国政协设有社会和法制委员会、教科文卫体委员会，两个委员会中的很多成员具有较高的法律素养和法律实践经验，能够对监察体制改革全程纳入法治轨道提出非常宝贵、实用的建议。对监察委员会及其工作人员违规违法情况，各民主党派、团体可以向中国共产党各级党委和国家机关投诉，提供违规违法线索。另外，各级政协还可以就人民群众关心的监察委员会的工作运转等问题，开展调查研究，反映社情民意，通过调研报告、提案、建议案等形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

中华人民共和国成立后，各级政府和各级司法机关就形成了职责分工、相互配合、相互制衡的关系。监察委员会设立后，将形成新的权力配置关系和制衡关系。监察委员会可以对同一层级的政府、司法机关及其工作人员实施监察，同一层级的政府和司法机关也能够对监察委员会的工作实行强有力的制衡。总体而言，政府中的公安机关、审计机关，检察院中的案件管理部门能够对监察委员会提供重要配合和帮助作用，也对监察委员会的工作质量提出更高的要求，在工作层面形成有效的制约。

注释：

① 数据根据2015—2021年中央纪委书记在中央纪委全会上的工作报告和十八届中央纪委向党的十九大的工作报告整理所得。