探索征迁安置的“更优模式”

孔阳

根据市委十二届六次会议作出“南启”的决策部署，湘湖·三江汇将规划建设杭州的未来城市先行实践区，“山水营城”的新模式将大幅减少安置房的建设面积，在这种背景下，推行“1+X”多元化组合安置模式是符合未来城市发展的“更优模式”，以期能促进该区域征迁安置体系的科学化。

征迁安置面临困难与挑战

以位于萧山区最西翼的闻堰街道为例，其全境处于湘湖·三江汇的规划范围内，区域内所有的建设项目实施严格的规划管控。近年来，随着城中村改造工作的持续推进，闻堰街道民房征迁的数量维持在较大规模。根据统计，截至2021年2月底，闻堰街道在外过渡人员为2709户，农业人口11569人，根据当初的征迁约定要分别被安置在各行政村的集中安置小区中。依照现行萧山区的安置政策，结合人口自然增长等因素，目前至少需要95万平方米安置面积用于征迁户的安置分配。

但因湘湖·三江汇规划建设的需要，自2019年1月以来闻堰街道的所有待建安置小区在方案审批阶段都受到降容、限高、增加公建配套等限制，不同程度减少了可供用于居民安置的面积。今后安置房房源短缺的预期，不仅仅给做地主体带来了巨大的财务压力，更重要的是容易引发基层政府的诚信危机，触发社会的不稳定因素。

安置方式选择的基本原则

目前常用的征迁安置方式有调产安置、货币化补偿、异地重建安置、房票安置、“货币补偿+限价期房”组合方式安置等。有学者指出，在征迁安置方式的选择上应遵循三个原则：合法权益优先保障原则、多元化安置方式自由组合原则和因地制宜合理引导平稳推进原则。对于征迁户来说，影响其安置方式选择的因素有该户家庭的人口结构、家庭发展阶段、家庭资源禀赋和社会阶层、原拆迁地与安置地的区位、安置房的品质以及家庭的社会亲情关系网等，虽然每个因素在不同家庭之间会有不同的权重，同一个家庭的不同发展阶段也会有不同的权重，但是总体上来说，安置方式的选择最终取决于现有收益和预期收益的权衡。征迁户是理性的经济人，必然会选择收益最大化的安置方式。因此，无论采取哪一种征迁安置补偿方式，都应当以保护广大征迁户的根本利益为首要目标，这样才能形成符合客观实际、运作科学高效的征迁安置体系。

“1+X”多元化组合安置模式的合理性分析

所谓“1+X”多元化组合安置模式，就是原则上每个征迁家庭仅分配1套安置房，其余“应安置”部分的房源实行货币化安置或者其他方式安置的组合化安置模式。“1”具体是在闻堰区块安排一套面积在140平方米以上大户型的安置房，用于满足各征迁户家庭的自住需求，满足征迁户的“乡土情节”，使原有的家族人脉亲情关系得到维续。“X”则是各类安置方式的组合，原则上鼓励以货币化为主，必要时可以给予三江汇区域内的安置房进行整体统筹后再分配，甚至可以考虑对三江汇区域外的房源进行统筹分配。

目前，部分西方中等发达国家城镇住房水平为人均26㎡-43㎡，而我国城镇人均住房面积为36.6㎡。按照萧山区现行每人定额70㎡的安置标准，各征迁家庭将有较多面积用于非自住，多余的安置房对创造社会价值贡献相对有限。而且，安置小区不可避免保留有农村传统习惯，成为了“立体的城中村”，这与未来城市先行实践区的发展定位是不相符的。因此，笔者认为减少单位安置人口的实际安置面积，这不仅不会影响安置户的实际居住品质且有利于未来城市先行实践区的建设。

推行“1+X”多元化组合安置模式的前提

推行“1+X”多元化组合安置模式，有利于解决传统调产安置方式与三江汇未来城市先行实践区发展之间的矛盾，消除发展过程中的不合理现象。一般情况下，有效实施“1+X”多元化组合安置模式有三大必要前提。

一是要优化并丰富“X”的内涵。“1+X”并不能简单定义为一套房实行实房安置与剩余安置房实行货幣化安置，“X”表示的是安置方式不固定，可以是调产安置、货币化补偿等传统方式，也可以是跨区域异地安置、公寓化房产返租、虚拟期房再租赁等形式。例如根据未来社区建设的要求，对于“X”可探索实房安置后统一返租给第三方中介机构运营人才公寓取得收益的方式。此方式在杭州市拱墅区瓜山社区已小有尝试，同时惠及当地原住民和外来人才。

二是要合理确定“X”安置方式的政策执行标准。例如，货币化安置方式中，征迁户拿到安置款后，大多数要购买房屋居住，而商品房购房款与货币化安置款之间往往存在一定差额，如果差额在征迁户的承受能力内，那么这个货币化安置标准就容易被认可，征迁户才会接受政府倡导的安置方式。另一方面，由于货币化安置的资金必须在征迁协议签订后的较短时间内一次性兑付，做地主体短期资金压力会很大，而调产安置方式的资金是根据安置房建设工程的施工进度逐步支出的，做地主体的资金压力要远小于货币化安置。因此，合理的安置政策的执行标准要能够被做地主体和大多数征迁户共同接受。

三是要建立动态调整“X”的运行评价机制。要根据三江汇未来城市先行实践区的不同发展阶段和周边房地产市场的变化，来推行符合本区域发展实际的合理模式。“X”在三江汇建设的初期可以以货币化安置为主，适当配套区域外异地安置的组合化安置方式;在三江汇建设的中期，则可以调整为实房安置后返租给中介机构取得收益的安置方式;在三江汇建设的后期，则可以探索股权化虚拟安置的方式。通过安置政策的动态调整更好地满足未来城市先行实践区的发展需要。

建设湘湖·三江汇未来城市先行实践区是一项兼具创造性和挑战性的工作，不仅仅是在城市的空间形态上要区别于传统的城市，而且在政策集成创新、要素优化供给方面也要破除传统路径依赖，敢于先行先试。在湘湖·三江汇适时推行“1+X”多元化组合安置模式可视为一次有意义的探索，通过制度创新驱动，强化支撑效应，建立新的市场化融资方式，形成多元可持续的要素保障机制，为未来城市先行实践区的建设夯实基础。

作者系国家注册城乡规划师，高级工程师