让资金在“三支柱”之间自由流动——访全国政协委员、对外经贸大学保险学院副院长孙洁

■文／本刊记者 徐颢

过去两年，您连续提出了关于加快第三支柱养老保险发展的提案，您觉得目前还有哪些问题悬而未决，需要继续推进的？

■ 孙洁：商业保险是养老保障体系建设的重要参与者。国家决定开展税收递延型商业养老保险试点非常重要，有利于加快推动养老保障“第三支柱”的建立。我们了解到，江苏省苏州工业园区作为国家试点地区，已取得了初步成效，园区内部分企业员工已建立了税收递延型商业养老保险。但从试点情况看，这项工作推进难度较大,主要面临以下困难：一是政策扶持力度不够大。税收递延型不是免税，而是缴费时不纳税，领取待遇时再征税，吸引力不够大。二是职工参保意愿不够强。收入高的不在乎,或者更愿意自己去投资理财,收入不高的为了保证当期生活水平也不愿意参保。三是制度建设迫切性不够。“第二支柱”比“第三支柱”更需要加快建设，因为“第二支柱”不仅有个人缴费更有单位缴费,而且机关事业单位强制全面建立职业年金也会倒逼企业年金加快发展。

今年政协会议上，您的提案中关于第三支柱养老保险是否有新的提法和建议？

■ 孙洁：本次会议，我提交了《关于加快养老金第三支柱建设的提案》，给出了加大对商业养老保险参与养老金第三支柱建设支持力度的意见和建议。提案中的建议包括6 个方面：一是大幅提升第三支柱的民众参与度和覆盖面，目标是实现覆盖全人口10%以上。调动多种金融机构主体积极性，丰富养老金融产品的选择；同时通过市场规模的扩容和充分的竞争，逐步降低市场供给商业养老产品成本。二是探索建立养老金第三支柱专属账户体系，打通“三支柱”之间资金流动的渠道。将基本养老账户、第二支柱的年金账户以及第三支柱下银行、保险、信托、基金等各类投资管理机构发行的养老产品账户打通，实现资金管理、投资管理等的统一归集。探索“三支柱”之间的资金自由流动，如允许符合一定条件的参保人将第一支柱中的个人账户直接转移至第二或第三支柱，并实现市场化投资管理；对于单位未建立企业年金的，允许将企业年金中给予个人的税收政策转移叠加到个人养老金，以提升参与率等。三是建议将保险系产品作为第三支柱发展初期的产品主体。支持开发投保简便、缴费灵活、收益稳健的养老保险产品，积极发展年金化领取的保险产品。四是出台一揽子强有力的激励政策，加大对第三支柱产品的政策支持，包括税延、税免、直接补贴等举措，尽快扩大税延商业保险试点或直接推向全国，让更多人群享受政策红利。五是扩大养老金和年金投资范围，进一步放开投资端限制，适当降低养老金产品的资本金要求，对于养老金业务给予税收优惠等。六是积极开展养老金融教育，提高国民养老金融素养和水平。

目前长期护理保险被称为社会保险“第六险”，试点城市范围进一步扩大。对于一个小范围试点起步的新生险种，如果在全国范围内建立并实施，让更多的人受益，地方需要提前做好哪些准备？有哪些环节还需要进行顶层设计？

■ 孙洁：当前长期护理保险试点整体进展顺利，制度运行相对平稳，满足了大量失能人员的护理需求，但也存在一些问题，主要包括：筹资渠道过于单一，财政支持力度较小，缺少独立的筹资渠道和明确的个人缴费要求；护理标准难以统一，目前全国还没有统一的失能评定标准、服务标准、支付标准等可供实施；服务水平有待提高，护理服务需求与供给不对称，庞大的老年人健康、医疗和护理服务需求对现行康养体系带来严重挑战；长期护理的服务对象和服务内容具有特殊性，当前服务机构的专业能力和服务人员的服务质量未能与长期护理保险相匹配。

出台一揽子强有力的激励政策，加大对第三支柱产品的政策支持。尽快扩大税延商业保险试点或直接推向全国，让更多人群享受政策红利。

我认为，应及时总结长期护理保险试点经验，统筹协调加强顶层设计，推进长期护理保险制度建设，制定完善失能评估和照护等级评定标准，建立多渠道可持续的筹资体系，加快多层次长期护理保险体系建设。长期护理社会保险领域需发挥政府主导作用，保障高龄失能老人基本医养护理需求，提供基本医疗护理和生活照料，同时发挥长期护理商业保险的补充作用。进一步深化改革，破除医养结合政策难点，推进医养服务业的发展。具体内容包括——

首先，加强顶层设计，建立适应经济发展水平和老龄化发展的长期护理保险制度政策框架。将长期护理保险纳入多层次、多支柱社会保障体系建设的总体规划，以立法形式来规范和管理长期护理保险的运行，辅之以完备的配套政策支持。建立多渠道筹资的长期护理保险基金，从宏观层面对养老和医疗保险制度进行整合，通过法律法规等形式强制法定参保人及其单位缴纳长期护理保险费，同时发挥财税政策的激励作用，对投保商业护理保险给予税收优惠，并通过配套财政补贴等多种方式促进筹集资金，满足失能、半失能老年人的照护费用支出。建立和完善长期护理的风险防范机制和绩效考核机制等，推动其长期稳健发展。

其次，进一步发挥商业保险的作用。即在长期护理社会保险提供基本的服务保障基础上，将长期商业护理保险同样作为多层次护理保障体系的重要组成部分，一方面鼓励保险公司开发保障性、安全性和可持续性更强的长期护理保险产品，通过灵活设置保险保障范围和保障水平，充分发挥长期护理商业保险的费用补偿和多样化补充作用，另一方面保险公司可以协助政府开展政策研究和调研，结合参保人群老龄化程度和失能情况，发挥自身精算能力等优势，对筹资标准、待遇保障水平和护理成本等进行测算，通过专业经办服务，协助政府助推康养护理产业的良性发展。

最后，对医养服务业加强政策引导和完善配套细则，为医养服务业提供良好的政策环境。要发挥政府主导作用，从国家层面制定医养结合相关标准，完善医养结合政策体系，解决长期护理服务能力不足等难题。加大医养结合产业发展的政策支持力度，鼓励民营机构、非营利性机构、个人等各方面的力量共同参与，从土地、金融、税收等方面充分利用优惠政策引导和支持医养结合养老机构的发展。

今年您还提交了关于基本养老保险全国统筹的提案，请问具体有哪些建议？基本养老保险全国统筹，您认为需要突破的难点在哪里？

■ 孙洁：基本养老保险从地方统筹走向全国统筹，意味着从地方治理走向国家治理，规范执行机制和行事规则是国家治理结构的必然选择，“十四五”将是实行全国统筹最佳、也是最后的时间窗口。在提案中，我建议加强养老保险中央事权，减少并规范央地共同事权。

养老保险全国统筹须强化政治、组织、技术3 方面措施：一是加强党的领导，规范各级政府事权，包括统一思想、落实决策、知人善任、政绩考核、奖罚严明。二是加强组织建设，提高公共服务效率，重点加强央、省两级经办机构建设，统一定名、定编、定岗、定员、定责、定经费，骨干人员参公管理；基层实行网格式一体化运行，其工作人员实行柜员制和劳动合同制；通过政府购买服务外包非核心业务。三是自上而下，建设高水平的全国社保信息系统。“十四五”期间，实行社保基础数据中央级大集中，形成强大的中央数据库和统一运行规则，据此打造“一体两式”的社保经办服务系统；实现社会保障一卡通，主要业务全国联网通办；加强社保基金网络监控，确保基金安全；打破信息孤岛，实现公共部门信息共享，并逐步提高信息的透明度和社会使用率。

需要坚持和强化的中央事权主要包括：设计统一制度，制定基本政策标准，编制全国基金预算，征收企业职工基本养老保险费，对省调配、补助资金并监督运行，规范全国经办流程并指导落实，办理跨省转续社保关系及相应基金。省级地方的事权主要包括：执行全国统一制度、政策、标准、流程，编制本省基金预算，按规定向中央上划基金，向下级分配资金并监督运行，办理省内地区转续社保关系及相应基金，指导下级经办管理服务。减少地方政府的政策、标准制定权，重点强化其执行力。