我国农村土地流转模式比较与转型

杜焱　旷文倩　肖宇漩　吴倩

摘要：基于乡村振兴战略的农村土地改革持续深化，各地就土地流转模式展开有益探索。文章选取四种农村土地流转的典型模式并对其特点进行梳理，并从农户获益程度、规模化土地要素使用程度、推广适用性和便利程度、可持续发展前景等四个角度进行比较分析。研究表明：“土地银行+土地超市”流转模式在国内应用的可行性与发展前景较其他模式更好，未来应持续跟进，加强推广。

关键词：乡村振兴;土地流转模式;土地银行+土地超市

一、引言

2017年召开的党的十九大明确指出要“实施乡村振兴战略”，且强调了农业是实施乡村振兴战略的国民经济基础，而农村经济是现代化经济体系的重要组成部分，现代化农村经济发展的重要目标是使有限的土地实现价值更大化和资源配置更合理化，解决“三农”问题。土地流转作为农村产权制度和生产要素制度改革的根本内容，针对土地使用中出现的资源分散、撂荒等农村经济发展难题，施行了多种应对模式，对解决“三农”问题、深入推进乡村振兴战略意义重大。

进一步，农村土地流转依托于不同的实践土壤滋生了各种运作模式，典型模式有哪些？分别体现出怎样的特点？这些模式之间基于不同角度比较结果如何？为回答以上问题，下文行文思路为：首先梳理现有的农村土地流转典型模式分析其基本特征，其次立足不同的角度进行比较，最后根据总结的特点和比较的结果提出我国农村土地流转未来选择与当下对策。

二、目前我国农村土地流转的典型模式及其特点

梳理国内探讨土地流转相关内容的文献，关于土地流转的基本概念，邓大才（1999）认为土地流转是在一定时期内，土地与不同业主的组合关系或者组合密度关系，与社会管理制度广度和深度变化的进程。詹和平（2007）认为土地流转就是农户转让了土地使用权和土地使用方式。文华（2010）和蒋永穆等（2010）认为土地流转是农户将土地使用权以获利为目的给到其他农户或实体经济组织，但是自己仍然保有土地的承包权利的行为。郭栋（2017）、张凡和叶红兵（2018）认为土地流转是立足于“三权分置”基础上的土地经营权的合理流转。关于土地流转的主要模式，赵金龙、胡建和许月明（2011）认为常见的土地流转模式包括土地股份合作制模式、土地市场模式、土地银行模式、与反租倒包模式四种。孙晓一、徐勇和汤青（2016）认为黄土高原农地流转模式可归纳为四种，分别是：农户自发模式、农业合作社带动模式、龙头企业主导模式和政府引导模式。谢贤鑫和陈美球（2017）认为农用地流转的典型模式包括农民自发主导模式、承包地股份合作模式、反租倒包模式和信托模式四种。宋宜农（2017）认为农用地流转模式主要包括私人流转模式（农地转让、出租）、政府主导模式（反租倒包、转包）、市场导向模式（股田制、股份合作制）三类。

综上所述，土地流转意即土地使用权经营主体的更换，土地使用权转移后的经营主体主要包括农户、经济实体和政府组织三类。以土地流转后的经营主体为切入点，综合文献阅读结果，下文拟选取土地互换、反租倒包、土地股份合作制、“土地银行+土地超市” 四种土地流转的典型模式展开比较。

（一）土地互换模式

土地互换模式是指农户基于提升开展农业生产的便利程度，在农用地承包权保留的前提下，将农用地经营权与他人交换使用，而其自身行使与他人交换的土地承包经营权。作为经济欠发达地区最先出现的土地流转模式，这种模式下的交换双方多为距离相距较近、来往较多的同乡或亲属，以“一对一”形式开展，使流转程序简单快速，且因为互换是基于自愿原则，有利于流轉土地的后期经营，减少土地撂荒现象，改进农用地资源配置方式。但这种模式的固有缺陷也很明显，第一是行为约束力受限程度低，缺乏流转合同进行的土地互换行为，当不履约现象发生时，土地纠纷现象产生可能性会大幅度提升;第二是互换的土地流转模式其行为能辐射的土地规模有限，于土地规模化经营方面优势不明显。

（二）反租倒包模式

反租倒包模式是指以集体形式构建的经济组织，以给定定额“租金”的形式集合农户土地的经营权归集体所有，在不改变土地用途的前提下对其进行投资开发和改善生产条件，之后再将已经改良的土地的经营权承包给有需要的个人或经济组织。这种化零为整的土地流转模式，对土地规模化经营作用显著，与此同时，集体经济组织的介入，为农户收益提供了一定程度的社会保障。但是，因为反租和倒包过程中涉及到集体经济组织这个“中间商”，倒包的土地价格一般高于租进的“成本”，在此过程中若部分集体经济组织领导者自我要求不严格，就可以利用承包农户和经营主体间的信息不对称谋私利，损害农户利益。

（三）土地股份合作制模式

土地股份合作制是指农户将自己持有的土地的经营权作为“股份”，投资给集体经济组织或商业公司，最后收益在扣除必要的集体积累后按照农户自身持股比例进行分配。这种与其他行业的发展模式融合形成的新模式，本质上是为了取长补短，使农地产权主体更明晰、利益分配更合理、产业发展更集中、个体风险更微弱，可有效推进土地承包管理的制度化和规范化，促进农业增效、农民增收，进而促使劳动力人口由农业逐步转移到非农产业，合理化劳动力资源配置。但这种模式如果按照股份合作制“一股一票”的原则进行集体经济组织决策，在“股东”过多时会出现决策效率低和决策成本高的问题。且因为作为信息传递通道的集团组织内部成员职位和受教育程度的不同，可能产生沟通障碍，

（四）“土地银行+土地超市”模式

“土地银行+土地超市”模式，即农业资源经营专业合作组织将农户抵押的农地进行再融资服务的同时，对农地进行统一包装运作出租。这种多主体参与其中的土地流转模式对于农户利益保护、流转效率提升、农村金融机制创新、农业产业全面升级意义重大。但因该模式正处于试点阶段，其存在的问题也较为突出，第一是尚未有完善的政策规范，缺乏法律法规的控制和监督;第二是没有明确的、统一的上级管理机构，使得农地在流转过程中发生纠纷以后容易出现“问责难”问题;第三是“土地银行”和“土地超市”两种模式在集中土地、连片运营的过程中，对于土地存储资金的划分标准缺乏完善的价格评估机制，多为“一区一价”的划价方式，欠缺对不同土地在土壤肥力、作物生长适宜度、土地升值空间等可能存在差异性的考虑。

三、我国目前农村土地流转典型模式比较分析

观察四种典型模式的特点，可知其各有千秋，为使各地在乡村振兴战略背景下、在土地流转过程中做出切合自身经济、文化、环境等特点的最优模式选择。本文通过参考《我国农用地流转模式比较分析》一文中作者李书会对分析农用地流转模式时的比较维度，再结合自身的研究观点从农户获益程度、规模化土地要素使用程度、推广适用性和便利程度、可持续发展前景等四个角度对四种典型模式进行比较分析。

（一）农户获益程度比较

农户从土地所得到的收益直接来源于农作物所产生的经济价值，但是这中间也会存在付出的交易成本，因此从获益的角度分析，如表1的几个比较维度结果所示，从交易成本上看，土地互换模式是在农户与农户之间的土地流转，其交易成本最低，但由于缺乏合同规范，收入稳定性低;通过反租倒包模式，农户在获得土地租金基础上，将土地量化入股，村集体将流转的土地反包给群众代耕代种，后期的决策与农户无关，是承包方自身决定的，这对农户和承包方而言，虽然交易成本有所增加，但收入稳定性较高;土地股份合作制模式由农户自愿入股，集体经济组织取得出租收入后，对入股农户按股分红，且因为有合约保障，收入稳定性较高;“土地银行+土地超市”模式是由政府组织充当“中间商”进行流转，农户交易成本低，但因为需要对农户的土地“存款”现结，因此作为“中间商”的集团经济组织成本会增加。而土地储存价格由于是即存即结的，在存入“土地银行”时农户就能拿到“存款”，所以农户收入稳定性高。

（二）规模化土地要素使用程度比较

規模化土地要素使用，最终目的是要通过对土地的合理规划，实现土地的集中连片运营。如表2所示，从促进土地流转功能和提高土地利用率来看，四种典型模式都具有积极作用，可优化土地资源配置，提高土地利用效率。从规模化经营实现程度来看，反租倒包模式、土地股份合作制及“土地银行+土地超市”三种模式均能实现“适度”规模经营，使农用地得到有效利用的同时，有利于农业产业结构的调整。于此同时，互换模式虽然使用得当也可产生连片经营现象，但是因为互换涉及人数少，所以集中的程度并未达到规模化经营的要求。

（三）推广适用性及便利程度比较

推广适用性及便利程度决定了一定时期内土地流转模式的普及难易程度。如表3所示，土地互换模式对于大多数农户而言接受程度高，适用地区广，但是互换模式多适用于同一个经济集体的散户之间，大规模的成片土地互换难度大。反租倒包模式适用于农业发展成熟和村集体有威信的地区，该模式需要“接租方”有带动性和“承包方”有经济运作能力，要同时实现两者难度较大。土地股份合作制模式屡见不鲜，普及程度高，但其对土地确权要求高。“土地银行+土地超市”方兴未艾，民众认知度偏低，但通过试点地区的实践可知，该模式因为组织者为地方政府，相关政策扶持力度大，民众对该模式的信任度很高，有利于该模式后续推广。

（四）可持续发展前景比较

土地产权是国家对农户合法拥有土地的制度安排，土地确权有利于减少土地流转时产生的边界纷争，与土地流转模式的生命力及发展前景密不可分，而土地产权不明，会导致土地利用效率较低和土地资源配置不合理，并造成土地流转中的外部经济。基于土地产权清晰度视角对四种典型模式进行可持续发展的前景比较（见表4），土地互换模式是农户间对已经划分好承包经营权的土地进行互换，整个过程中参与人数少，所以产权界定明确，后期纠纷少，但不适用于土地规模化经营，与农业产业发展趋势有悖;反租倒包和“土地银行+土地超市”模式由于有村集体或政府参与组织，产权界定清晰，但反租倒包对改革地点土地质量的要求更高。土地股份合作制模式因为涉及自发组成的合作经济组织和村集体，内部机构庞杂，可能导致权能不清晰，产生“机会主义”。

四、我国农村土地流转模式的发展对策

联系实际，国务院2018年出台关于“实施乡村振兴战略”意见，指出要就乡村振兴战略的体制机制开展创新实践，且还要深化农村金融体系改革，“土地银行”作为新兴的农村金融体系的重要环节，亟待发展。再综合四个角度来看， “土地银行+土地超市”模式在现有制度框架下有望成为主流模式。总结前文，顾及 “土地银行+土地超市”模式的存在的尚未有明确的政策规范、没有统一的上级管理机构、欠缺对土地多样性的考虑、国民认知度较低等缺陷，提出如下发展对策：

第一，政策支持，鼓励流转。土地作为农户的“自信资本”，在当前农村社会保障制度不完善的前提下，只有保证了农户的利益，取得农户信任，才能提升农户参与土地流转的积极性和主动性。因此，一方面要建立并完善“土地银行+土地超市”模式相关的社会保障制度，如：农业保险、农村福利、农业补助制度等;另一方面要建立健全信息公开化、服务透明化的土地流转平台，是土地流转有法可依、有平台可靠，祛除农户“孤军作战”的安全感缺失痛点，使流转土地信息多方共享，通过土地流转的“一站式”服务，提升农户的参与感和主人翁意识。

第二，因地制宜，有序流转。根据地区土地资源优势，考虑土地多样化，对土地存储价格制定细分的统一评估标准，再结合地区经济发展趋势，引导农村土地和山区林地集中发展，有序合理地转移形成大规模发展、深度开发的农业产业园区。让土地在农民手中流转起来，使农户生产经营活动向其他产业转移，优化农村劳动力产业结构，走出“让农民非农化”的新路子。

第三，注重宣传，推动流转。在深入推进“互联网+农业”条件下，土地流转过程中有必要充分融合传统媒体和新媒体进行宣传，向农户们推广“土地银行+土地超市”的新土地流转模式。可在乡镇街道、村民居委会、乡村道路等人流量多的地方进行广播宣传和横幅布置，用手机信息、电视新闻等方式向广大群众普及相关政策信息。通过多方面、深层次的宣传，增加“土地银行+土地超市”模式的国民认知度，增加模式落地的支持度。

参考文献：

[1]邓大才.试论农地产权双重两权分离[J].东方论坛（青岛大学学报），1999（02）：3-5.

[2]詹和平.农村土地流转问题实证研究综述[J].安徽农业科学，2007（24）：7710-7711+7713.

[3]文华.我国农村土地流转的制度演进、认识基础与现实反思[J].理论月刊，2010（07）：174-176.

[4]蒋永穆，杨少垒，杜兴端.土地承包经营权流转的风险及其防范[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（06）：4-8.

[5]郭栋.现阶段我国农村土地流转模式研究[D].太原：山西大学，2017.

[6]张凡，叶红兵.“三权分置”背景下土地流转的基础模式与农业规模化经营[J].河北工程大学学报（社会科学版），2018，35（01）：1-3.

[7]赵金龙，胡建，许月明.集体建设用地流转政策分析[J].经济体制改革，2011（05）：79-82.

[8]孙晓一，徐勇，汤青.黄土高原农村地区耕地流转模式及效益分析—以宁夏原州区为例[J].水土保持研究，2016，23（03）：125-131.

[9]谢贤鑫，陈美球.农用地流转的动力机制及典型模式初探[J].农村经济与科技，2017，28（01）：38-40.

[10]宋宜农.新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究[J].经济问题，2017（02）：63-67.

*本文为湖南省大学生创新创业训练计划项目“乡村振兴背景下‘土地银行+土地超市流转新模式研究（S201912651012）”阶段性成果。

（作者单位：湖南工商大学）