农业产业准入负面清单制度的确立与展开

何欣蔚

摘要：当前我国农业面源污染严重，农业产业准入负面清单制度作为一项治理农业面源污染的创新性制度，法律并未作出规定。基于中央政策性文件提出构建农业产业准入负面清单制度，其实质是以清单的形式禁止或限制不符合农业生态文明要求的农业产业，清单以外的农业产业则不受限制。农业面源污染防治因排污者、污染源无法确定导致其并不适用传统的点源污染治理制度，农业产业准入负面清单制度的构建有其必要性。制度的确立，以相关政策和法律为依据，以“风险预防原则”为其正当性来源。制度的展开遵循“农业绿色发展”理念，明确清单入法模式、清单制定主体和程序及其实施机制，解决构建农业产业准入负面清单制度的基本问题。

关键词：农业产业准入;负面清单;农业面源污染

一、农业产业准入负面清单是加强农业面源污染防治的创新性制度

（一）农业产业准入负面清单的实质

负面清单是在国际贸易领域最先开始适用的，是以清单的形式禁止或限制的外商投资者在本国的投资，其法理基础是，“法无禁止即可为”。在农业产业领域，建立农业产业负面清单就是指根据不同区域的环境资源承载力、区域功能定位等等，以清单的方式列明区域内不符合农业绿色发展要求的产业，禁止或限制该农业产业活动，清单以外的农业产业则不受限制。

（二）建立农业产业准入负面清单的必要性

农业面源污染是指在农业生产活动过程中产生的污染物对水体造成的污染。与传统点源污染相比，农业面源污染防治因其自身特性而面临特殊困难，运用于工业污染防治的各种法律制度都无法很好地适用于农业面源污染防治中。

首先，污染源无法确定。农业面源污染物的高度分散性、排放污染物不稳定性等特点决定了对其进行监测及其困难，最终进入水体的农业污染物都来自于不同区域分散的单个污染点，当前技术根本无法确认污染物的来源与种类，因此以监测排入环境中的污染物数据为基础建立的总量控制制度无法套用在农业面源污染防治中。

其次，排污者无法确定。农地家庭承包经营制度导致了农用地块分散、农业产业规模小、农户经营短期化等问题，对我国进行农业产业监管和农业面源污染治理造成了极大的困难。我国有8亿农民，大家按照各自的方式自主进行农业生产经营活动，难以确定污染物的排放主体，每一农户都是有可能是造成污染的责任主体。在污染者、污染源无法确定的情况下，制定一个确定的排污标准和接受人为的排污许可规制在理论上和实践上都无法很好的实现。

综上，从源头对农业产业进行限制是最有效的控制农业面源污染的方式，无需确定具体的污染者和污染源，从根本上解决了农业面源污染防治的难题。虽然农业面源污染物的排放时间、空间、形态无法确定，但是农业产业活动的开展、农用化学品的施用就是污染的总源头，用法律对农业产业进行规制，就可以达到控制污染的目的。所以，农业产业准入负面清单制度作为一种预防性的源头控制措施，可以一定程度上解决点源治理制度对农业面源污染防治失灵问题，对农业面源污染治理具有重要作用。

二、农业产业准入负面清单制度确立的正当性分析

（一）政策依据：国家政策性文件

目前，我国对于建立农业产业准入负面清单高度重视，已经发布了相关的政策文件。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》和生态环境部农业农村部的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》中都强调建立农业产业准入负面清单制度。这些文件虽然不具有法律效力，但为农业产业准入负面清单的构建提供了明确的政策依据。

（二）法律原则依据：风险预防原则

农业产业准入负面清单制度入法，其正当性来源于环境法中的风险预防原则。风险预防原则就其内涵而言，不是对已经遭到破坏的生态环境作出事后补救，而是在生态环境有被污染和破坏的可能性时，就要事先预防性的采取措施对环境加以保护。农业面源污染由众多分散、具体的小点源污染“聚合”而成，单个的点源污染物的释放并不足以造成环境污染，一旦这些分散、微量排放的小污染点因各种原因组成一个污染面的时候，就会对环境造成不可逆的影响。以目前人类的科学技术发展水平，我们还无法对农业面源污染的产生、传递及其反应机制有全面的了解，使得我们难以及时发现农业活动带给环境的损害，而当后果一旦发生，就已经无法救治。为了避免这种局面发生，在科学不确定性的情况下，如果某些农业活动可能对一些特殊区域（如自然保护区，饮用水保护地等）的环境造成威胁，就一定要采取预防性的限制和禁止措施，对污染源头——农业种植活动进行预防性管理控制。

三、农业产业准入负面清单制度的构建与展开

（一）樹立农业绿色发展理念

我国生态文明建设中积极倡导绿色发展理念，但有关农业面源污染防治的一些单行法比如《农业法》是以农业发展为立法目的的，这不利于农业面源污染污染的防治以及农业产业准入负面清单的建立。农业绿色发展，既有“绿色”，也要“发展”。虽然负面清单制度的主要目的是保护环境，但农业面源污染防治与“三农”问题密切相关，而三农问题是我国民生发展的重中之重，不能一味追求环境保护而忽视农业的发展和农民的根本利益，需要处理好农业农村发展与生态环境保护之间的关系，以“绿色”的环境保护理念为切入点，全面统筹农业、农村发展目标，做到两者相互促进。

（二）农业产业准入负面清单制度入法模式

农业产业准入负面清单制度作为农业面源污染防治的一项创新性制度，可以很好的解决农业资源环境监管难的问题，但是目前没有相关法律条文对农业产业准入负面清单制度作出规定。因此，必须加快制定、修订相关配套的法律、法规，为这项制度的制定与实施提供明确的法律法规依据。农业产业准入负面清单是一种提升农业农村环境监管能力的产业目录，各地区需要根据自身环境承载力、农业发展状况等制定符合其区域定位的限制和禁止发展的产业目录，所以，并不适宜制定一部全国性的专门立法。立法模式应当是修订省级地方规章，建立起农业产业准入负面清单制度，为县级政府制定农业产业负面清单目录的规范性文件提供上位法依据。

（三）农业产业准入负面制度制定主体与程序

首先，需要明确该制度的构建主体。考虑到农业产业准入负面清单的制定要以区域农业资源承载力、生态环境容量、功能定位等为基础，要避免对不同区域制定“一刀切”的清单，也不能出现类似区域的“不一致”的情况。所以清单的制定应在省级行政机关统一领导下，以县为制定主体。第一，各县可以根据各自辖区内的农业发展状况、环境承载力、区域功能定位等因素因地制宜地拟定禁止和限制发展产业目录。第二，省级行政机关负责统筹审核各县制定的农业产业准入负面清单，并按照国家政策的对清单进行修改完善。这不仅有利于协调各县在制定过程中因利益分配不均的矛盾，还可以起到指导作用。

其次，要严格农业产业准入负面清单的制定程序。第一，科学评估区域环境质量。对生态环境进行系统性、科学性的调查和评估是制定农业产业准入负面清单的基础。以县为单位，对该区域的环境承载力、自然资源现状、不同的农业产业对生态环境的影响等进行调查，在综合平衡的基础上作出科学的评估后，编制纳入农业产业准入负面清单的限制类产业以及禁止类产业。第二，强化公众参与。农业产业准入负面清单的实施，实质上就是是禁止或限制了农民在其承包经营的农村土地上的农业生产活动，已经触及到了农民的切实利益，保障农民的环境知情权和决策参与权，不仅是环境保护的需要，同时也可以更好地体现环境民主，提高农民对农业产业负面清单制度的接受度。省级相关部门在统筹审核负面清单时可以通过各种形式广泛征求农民群体和相关专业人士以及公众对负面清单的意见，在作出最终决策时予以充分考虑，不采纳要说明理由并反饋给公众。

（四）农业产业准入负面清单制度实施机制

1. 政府部门协同联动机制

农业产业准入负面清单作为一种农业农村环境的监管措施，在其实施过程中，不可避免涉及到农业部、生态环境主管部门的职能交叉问题。实践中，农业部负责主管农牧业的生产以及农业投入品的生产和施用管理，主要目标是促进农业发展，往往会忽视环境保护，而生态环境主管部门对于农业面源污染防治又起不到直接的控制作用。为了避免这种“谁都可以管，谁都可以不管”的局面，应当明确生态环境部门为实施主管部门，加强对农业产业准入负面清单实施工作的指导、监督和综合管理;农业部有义务配合生态环境部门履行职责。另外，农业面源污染通常以湖泊、流域等为单位跨行政区域发生，需要相关地方政府联合行动才能保障农业产业负面清单的顺利实施。因此，需要构建一个生态环境部为主、农业部/地方政府之间协同联动的实施机制。

2. 农业产业准入负面清单制度补偿机制

对于农民群体来说，农业生产活动带来的收益是他们生存的根基，在农业生产活动中他们也是理性的经济人，在实施某一农业生产行为时只考虑自己能否最大化实现预期经济利益。政府的执行农业产业准入负面清单的时候，是否能得到农民的配合取决于，他们是否能获得资金、补贴等额外收益。中央政府以及各地方政府可以对被限制或禁止从事农业生产活动的主体给予财政拨款、补贴或依据政策进行各种扶持。

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（作者单位：昆明理工大学）