“乡案县审”制度实证研究

林 英，王伟贤

“乡案县审”制度实证研究

林 英1,2，王伟贤2

（1. 西南政法大学 监察法学院，重庆 401120；2. 国网福建省有限公司 宁德供电公司，福建 宁德 352100）

纪检监察案件审理作为反腐败工作的关键环节，在深化国家监察体制改革的大背景下面临的形势和任务发生了深刻的变化，要推进纪检监察案件高质量发展，必然要建立健全案件审理工作良性发展的长效机制，着力提升基层案件审理质量。据L市改革试点期间的统计数据显示监察对象由7万余人增至13万余人，新增监察对象半数以上集中在乡镇一级。“乡案县审”制度制定由此纷纷被提上各省市工作日程，成为巩固改革成果、缓解案多人少矛盾的治理良方。

“乡案县审”机制；案多人少；国家监察体制改革

一、现状之实：“乡案县审”情况介绍

“乡案县审”是指基层纪检监察组织办案过程中，在形成审理报告后，由县级审理室协助乡镇纪检监察组对其自办的违纪违法案件在线索处置、证据甄别及法律适用等进行复核，就是否通过报告提出指导意见，再交由乡镇党组或纪检监察组织依其法定权限最终对被审查调查人做出实体处理的案件多级审理模式[1]。

从上述对“乡案县审”的定义来看，区（县）级纪委案件审理部门在“乡案县审”工作中主要承担的是审核把关的职能，而非代为审理处置。因此，在“乡案县审”工作中要格外注意分寸的把控，在不改变违纪违法案件实体处置审批权限的基础上，着眼于保障办案质效、保持处分平衡、促进纪法衔接和加强对下指导的改革需求，依法依规对乡镇纪委移送的案件进行审核把关。从笔者对L市各区（县）的“乡案县审”工作开展的实证调研情况来看，当前基层纪检监察机关进行“乡案县审”工作主要有乡镇初审区（县）纪委协审、乡镇分片交叉审理、乡镇交叉联合审理及县级纪委直接审理三种模式。

（一）模式一：乡镇初审区（县）协助审

从笔者查阅的全国多地出台的“乡案县审”规范流程来看，基层纪检监察机关通常的作法是采取乡镇初审区（县）纪委协审模式，即由各乡镇纪委自行成立审理小组对自办案件进行初步审核，做好受理、阅卷、审理见面、召开党支部会议、集体审议及形成审理报告等基础性的案件审理工作，然后将相关案件材料具体包括：（1）立案依据，包括信访举报材料、初核情况报告、立案审查呈批报告、立案决定书及事实证据等材料（2）与被审查调查人见面的违纪违法事实材料、当事人书面检讨及意见，如被审查调查人对违纪违法事实有异议的，应有乡镇纪委对被审查调查人意见的说明。（3）审查调查报告、初步审理意见、审理谈话笔录及案件移送登记表等一并报送区纪委案件审理部门协助审核[2]。区（县）纪委案件审理部门对案件定性证据链条的完整性、适用党规党纪的恰当性和办案程序的合法性等情况进行审核把关，反馈协审意见后送还初审单位。以此保证在施行中不干涉基层党委、纪委和行政主管部门对被审查调查人的人事处分权力。

（二）模式二：派驻纪检监察组交叉审理模式

派驻纪检监察组案件交叉审理模式包括了上述两种制度的初审、协审加之定审三种审理方式合一（又称“三审定案”）。具体而言，“初审”是基层案件审查结束后将案件移交基层审理小组进行初步审理，考虑到基层审理小组在专业人员和业务能力的局限，他们只进行形式审核不对实体适用做评定；“协审”就是基层审理小组初审结束，移送承办单位划片对应的纪检监察室进行审理出具审理报告；“定审”就是派出纪检组审理结束后再将案卷连同审理报告移送市级审理室进行案件协审，市级审理室主要负责最后的把关工作。QZ市为L市首个派驻纪检监察组案件交叉审理试点，QZ市纪委市监委结合自身工作实际情况印发了《关于派驻纪检监察组试行案件交叉审理工作的通知》，明确各派驻纪检监察组所监督、联系单位按干部管理权限立案审查调查案件，无论基层有无审理小组，则一律由派驻纪检监察组进行交叉审理。市级纪检监察机关按照《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》抽调人员组成派驻纪检组，派驻第一纪检监察组对所辖区域内立案审查的案件审查结束后，依照上述规定将有关案件材料移送派驻第二纪检监察组审理。派驻第二纪检监察组组成审理组对案件进行审理，对于事实清楚、证据确实充分的案件完成审核后，由派驻纪检组集体研究提出初步处理意见，与被监督部门党组沟通并取得一致意见后，将案件审查审查报告、审理报告、违纪事实材料及全部证据材料等形成卷宗，移送案件到市级审理室进行最后审核。市级案件审理室审核完成并报经分管领导审批同意后，最终将复核意见书面反馈派驻纪检监察组参考。

（三）模式三：区（县）审理室直接审理案件模式

区（县）一级审理室直接受理乡镇审查终结的案件，乡镇纪委仅需要就实体卷和程序卷内容是否完整进行说明，然后上报提交，审理室认为形式审查是合格的，案件即按照区（县）审理流程组成审理组直接开展阅卷审核工作并出具审理报告，乡镇纪委仅起到一个证据确认和程序梳理的作用。改革的新形势下，此种模式中因存在“越俎代庖”虚置基层审理职能，严重干涉乡镇党委的实体处分权限几乎不为各地基层审理室所采纳[3]。其基本流程如图1所示。

二、优劣得失：不同复核模式分析总结

（一）优势分析

1. 协审模式强化对下业务指导

程序公正是实体公正的前提和保证，乡镇自办案件经协助审理能够倒逼审查调查环节规范化。针对有些乡镇纪检监察机关在线索处置到取证环节存在麻痹大意的情况，导致事实证据不充分，不能形成锁链缺乏相互印证的证据，虽然可以补证处理，但不能保证案件细节经得起后续推敲[4]。为此，协审模式中对乡镇纪委报送审理的案卷，上级审理室要审核移交材料是否齐全，是否符合受理要求；事实证据是否确凿，证据之间是否能相互印证。对错误事实材料与本人见面，处分前谈话、召开党支部会议讨论以及案件的受理等程序环节进行详细的指导和工作要求，明确要求下级提交的阅卷笔录必须流程齐备，同时对办案程序是否合法进行审核监督。

图1 案件审理流程图

其次，乡镇一级案件审理人员存在配置不足、接触案件类型少、政策法规掌握不全及个人主观能动性的差异，不可避免地对案件定性量纪的幅度把握不准，甚至出现违反或者简化案审流程的情况。区（县）协审有专职案审人员通过书面复核、纪法适用审查，严格按照党纪政纪处分规定就定性量纪给出指导意见。通过送审单位与区（县）纪委监委审理意见不一致个案的交流指导，促进和提升乡镇审理人员对于纪法规范的理解运用及业务素质素养精进。

2. 派驻纪检监察组交叉审理模式能够确保事责相当

“三审定案”模式针对基层纪委执纪审查力量不足、案件质量不高等情况，能够通过层层把关审核确保每一案件从程序规范到实体适用的正确性。派出纪检组组成审理组交叉审理可以避免乡镇自行审理存在办“人情案”“关系案”的弊端。由市级审理室组成专门的审理组从事实、证据、定性、纪法适用等方面进行全面审理，协审后认为归责畸轻畸重的案件通过内部渠道进行沟通协调进一步保障个案的实体公正。交叉审理组的人员通常是由市级纪委直接派驻的派出纪检组人员或者抽调所辖各乡镇审理组人员组成，且采取派出纪检组负责一个片区内的基层违纪案件并不对应特定乡镇，就个别在本管辖区域内有重大影响或者疑难复杂的案件还可以报告市级纪委后移送其他派出纪检组审理。通过划片区派驻纪检组进行案件的交叉审理能够有效防范案件审理过程中主观评判和人情干预带来的案件审理弊端。

3. 直接审理模式便于统一定性量纪

此种模式大大提高了乡镇案件审理的效率，有效避免了乡镇纪检监察部门在审理案件过程中对文书把控不规范、业务能力不强时，造成案件办理的滞后和工作移交上的重复。上级审理室受理乡镇移送案件时，需参照市纪委监委案件处置规范，对综合卷、证据卷涉及的案件材料逐一进行审核，发现问题能够及时对接、反馈、补正，严把材料关进而制约审查调查环节[5]。例如在案件审查调查过程中证据不足没有形成锁链、事实不清不能体现具体违纪行为的，直接出具情况说明后退卷补充审查调查；仅有文书不规范、材料不全的，列出补充材料清单，告知补正期限一次性补正，不做退卷处理避免案件二次复核又发现材料缺漏问题延误审理期限[6]。

各乡镇纪检监察机关案件审理工作人员多数身兼数职，法科背景出身的更是少数，各地审理中对情节、证据及适用规则的理解偏差就不可避免存在同案异罚的情况。区（县）一级审理室接触的案件层次较广对案件主要违纪事实、情节、后果及适用的纪法条例、中央精神上的把控会更为精准，由此形成的审理结果在说明理由和释明政策法规依据更为权威有力，统一定性量纪避免处分畸轻畸重。

（二）问题分析

乡镇纪委初审区（县）纪委协助审模式容易出现案件审核与审理关系把控偏差的问题，出现以审核形式代替基层审理小组重新进行审理。上级纪检监察案件审理部门在落实“乡案县审”协审模式时，要准确把握审核与审理之间的关系，尤其是在上一级纪委协审的模式中要防止出现“越俎代庖”行为，对下级审理小组审理意见特别是实体处分进行过分干预。“乡案县审”制度的设计初衷就是对乡镇纪委初审过的案件实施二次审核，特别是协审模式是上级案件审理部门对乡镇纪委自审的案件实施的一次针对性、具体性和专业性检查，及时填补“乡案”办理漏洞。从这个意义上说，采取基层初审区（县）级协审的案件审理部门实施的是检查审核职能，要规制协审意见中对下级审理报告进行直接修改的方式。

直接审理模式违背了中纪委推行“乡案县审”制度以改善乡镇纪检监察干部力量薄弱的初衷，剥夺了基层纪委的案件审理职能，导致基层纪委案件审理人员业务素质得不到提升，加重区（县）级审理部门工作负担，同时又容易使基层纪委案件审理人员产生依赖心理。此种模式结果既不利于乡镇案件审理人员自身业务能力锻炼和审理经验的积累，又与中纪委期望借由“乡案县审”制度培养一批业务素质过硬、专业知识扎实、纪法融会贯通的基层案件审理队伍的目的相背离。

派驻纪检监察组交叉审理模式间接中和了上述两种模式部分优势，给与乡镇审理小组一定的案件审理权限，由区（县）一级审理部门定审能够保持同类案件处分结果的平衡性。此种审理模式经由“三审定案”，当基层纪委对案件审理部门所提出的处分建议有异议时与哪一层级审理组进行沟通协商有待考量。现行模式严格遵守级别上报，由乡镇审理小组到派出纪检组再到区（县）级审理室三部门之间沟通协调达成一致意见再上报反馈，中间会在沟通协调、交换意见的环节浪费大量的时间，不符合法社会学的成本最优和兼顾效率的原则。

三、问题之源：“乡案县审”机制问题及成因

（一）工作容易流于形式

乡镇纪委审理人员素质参差不齐，加之有的乡镇纪委依赖上级纪委案件审理部门的协审程序，对办案程序和证据收集未予严格把关，初审程序流于形式，导致案件因程序瑕疵或证据不足而退回补充调查。另一方面，受年终结案率的影响，往往在接近年底的两个月，乡案县审案件集中移送上级纪委案件审理部门协审，案件审理部门在人少案多时间紧的情况下，往往会忽略对办案程序、证据收集情况的仔细审查，而在基本能确定定性和量纪恰当的情况下，做出审理结论，导致乡案县审案件出现质量瑕疵。

上述情况普遍反映出当前乡镇一级案件审理人员严重不足的情况。根据《关于加强和改进审理工作的意见》要求，原则上基层纪委监委应配备3名以上审理人员。但就基层实际改革数据情况来看，较好的区、县可以达到3名专职审理人员，情况较差的仅有1名非专职审理人员。以笔者调研的西南地区L市GS区为例，改革前，区纪委监委案件审理部门有审理人员2名，其中1人同时承担案管工作。监改后，审理人员增加到3名，但其中2名审理人员还承担了案管室相关工作，且因监改工作均涉及案管，案管工作相较于往年成倍增加，工作人员主要精力均放在案管工作中，审理工作实际由1名同志承担。全国地级市一级每年各区（县）平均案件审理量超百件（含乡案县审），尤其是年终集中结案时期，人少案多，时间紧任务重。以2018年最后一季度为例，11-12月共计审结64件案件，平均每天审理1.07件案件。从乡镇（社区）纪委来看，均无专职审理人员，尤其在社区纪委，“三定”方案仅设纪委书记1名，未设置纪委办公室或监察室，社区纪委工作人员大多由社区党建工作部相关人员兼任，连调查案件都存在一定困难，实践中根本无法做到上级要求的查审分离。

（二）权限划分不明确

“乡案县审”目前没有制度规定，权限不明。一方面，乡镇和社区的具体立案情况因为缺乏上报标准的约束，上级审理室不能全面掌握基层自办案件数量和情况，只能以上报区（县）级审理室要求复核的案件为透视点了解乡镇办案现状。此外，送审案件归口部门未统一，有的乡镇先经党委讨论，然后把党委认为较重的上报送审；有的则直接由审理组以报请上级审理室技术指导的形式进行协审。由此，造成实务工作上报案件审核权限的混乱，也不利于对未送审案件质量的评估和追责。另一方面，由于大多区（县）没有“乡案县审”工作制度专门的流程规范，从现行制度上，除了开除党籍的案件，乡和社区是有决定权的，对基层纪委决定的实体处分进行审核时是否在审核报告中进行变更容易出现不同意见。复核意见缺乏明确法律效力，交涉中无论是以审理室决议或者是以分管领导的意见否决乡和社区的处理意见都不合适。

（三）缺乏统一送审标准

中纪委提出“四种形态”以来，有的乡镇（社区）在从轻减轻情节的运用中先定后审、随意转换“四种形态”，导致从轻、减轻情节运用泛化。由于缺乏统一的“乡案县审”案件送审标准和结案考核制度，个别区（县）可能存在着对“乡案”审核把控不到位，对“乡案”办理质量不够重视的问题，出现人情案、关系案的情况，例如，个别乡镇纪委在审查阶段提出从轻、减轻建议，但不能提供从轻、减轻情节证据；在审理阶段以教育从严、处理从宽为由，淡化违纪情节，滥用从轻减轻情节，转换“四种形态”过于随意。

究其原因，无法度不成约束，“乡案县审”工作概念的提出，到目前为止也有十余年，但对其具体操作却没有明确规定，尚未形成一套具有普遍约束力的制度流程，各地的做法也各有不同。中央、省、市纪委也未对“乡案县审”工作的审理时限、审理方式、审理内容、处理意见等出台统一的操作规范或程序性规定，导致各区（县）纪委在执行中易于产生偏差[7]。由于缺乏硬性规定，加大了基层纪委自由裁量保送案件的权力。党的十八大后，基层纪委受所在党委和上级纪委双重领导，而“乡案县审”案件处分的违纪人员均受乡镇党委领导，在乡镇这样一个比较狭窄的地域范围内，易受老好人思想、熟人关系等诸多因素影响，加之乡镇党委更加重视教育挽救干部，在一定程度上影响了对案件的定性量纪和从轻减轻情节的运用。

四、解决之道：完善“乡案县审”工作对策

（一）配齐配强基层审理人才队伍

人才队伍建设是审理工作顺利开展的基础和保障，案件承办人专业功底扎实、业务水平高超，案件办理质量就能得到进一步提升。首先，充分保障区（县）一级审理人员水准。对于区（县）一级纪委监委审理室人员配置应当严格按照《关于加强和改进审理工作的意见》要求，原则上配备3名以上审理人员，至少确保配备2名较为稳定的专职审理工作人员，在专业上确保有法学、财务、审计等相关专业人员能够相互配合，看懂弄清证据锁链，以保证审理承办人的专职性和专业性。其次，充分保障乡镇纪检工作人员专职专用。乡镇一级纪检干部身兼数职的情况不在少数，应至少保证每个乡镇（社区）纪委有2～3名专职纪检监察工作人员，切实解决基层纪委监察室查办案件力量薄弱问题。再次，整合人员分工切实解决查审分离。为切实解决乡镇（社区）纪委纪检干部力量薄弱、查审分离问题，一方面，可以整合乡镇（社区）的中层干部力量，在中层干部中选定3～5名具有一定法律、执法、财务等相关工作经历的人员组成审理小组，主要负责对案件的集体审理和审议工作，在解决查审分离的同时，也有利于发挥审理小组人员的优势，针对案件提出相对专业的建议或对下一步工作的改进意见。另一方面，可以采取分片交叉审理的方式，按照一定的区域划分成片区，同一片区内的自办案件可以交由其他片区审理组进行审理，再由送审单位按程序予以处分，以此有效解决查审分离问题。

（二）确立准入门槛，优化人才结构

监察体制改革后，熟悉法律、运用法律及良好的法律素养是案件审理人的基本能力和职业要求之一，审理涉刑案件就要求承办人对88个职务犯罪从罪名、构成要件及刑罚幅度了然于心[8]。不仅于此，与88个职务犯罪的罪名相比，政务处分案件涉及的《中华人民共和国公务员法》《政务处分暂行规定》《事业单位人员管理条例》以及诸多企事业单位的内部规定等；违纪案件涉及《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规以及与之相牵连的纪律规定、规章制度等，数量之巨，远远超过88个职务犯罪罪名及其条文本身[9]。由此可见，党纪国法的执行者应该具备专业素质，统一标准、优中选优、全员入编，纪检监察案件审理人的选拔必须通过司法考试或者选用法律专业毕业生。

更为重要的是，乡镇审理人才队伍的培养离不开上级审理部门多方位的业务培训和指导，市纪委可采取抽调乡镇纪检干部到纪检监察室或专案组跟班办案的方式，让乡镇纪检干部亲自参与办案，熟悉取证标准、掌握取证程序及证据固定等工作。案件办结后，通过以案析纪的方式，充分发挥个案的具体指导作用，实行点对点、面对面的具体指导，从而不断提高基层纪检干部对案件的定性判断能力。各级审理部门均可采取集中培训、案例研讨等方式组织指导和加强轮岗学习“以案代训”，定期选取优质的“乡案县审”案例，发挥个案具体指导作用。区（县）纪委可采取基层纪检干部到案件审理部门轮岗培训的方式，让乡镇纪检干部从审理角度出发审视办案全过程，从而达到基本掌握执纪审查工作程序、审理工作流程、对《监察法》《条例》《工作规则》的运用以及各类文书写作的目的。上级审理室要充分发挥好纪检干部的传帮带作用，对于乡镇纪委办理的疑难复杂案件，上级纪委应深入基层，帮助分析案情，做好具体指导；在人员交替、工作交接中，老纪检干部要做好传帮带，将自身一些好的工作方法、工作经验传授给新任纪检干部。

（三）上层推进，助力机制落地

中纪委提出“乡案县审”机制已近10年，因各地实情有异虽未从中央层面进行统一的规定，但各地多年的实践探索都有一些较为成熟和行之有效的工作方法和模式，加之深化国家监察体制改革进入完善阶段，各地省级纪委监委都在进行积极的实践调研总结，各类工作模式比较、制定、试行都已提上日程。如太和县试行交叉分片审理模式，在有效解决查审分离和人员矛盾的基础上，还增强了乡镇的相互交流学习；QZ市的乡镇初审区（县）级协审模式，明确了乡镇纪委的审理职责定位，有效解决了基层审理队伍建设问题，针对乡镇领导干部及重大、复杂案件采取区（县）级直接审查或者指定其他乡镇审查，避免了乡镇“熟人社会”中办人情案、关系案的困局，通过提级审理模式对乡镇领导干部起到震慑作用。

总之，无论采取何种模式开展“乡案县审”工作都需要建立一套完善可操作的受案审理书面制度[10]。首先，应当确立形式审核期限及受理标准，对符合移送条件的，应予受理、确定审核方式；对不符合移送条件的，可退回要求乡镇纪委补送相关证据、材料。其次，根据移送审理材料初步核查进行审核模式的确定，对于符合审理质量要求的案件，建议采取协审模式或者交叉审理模式。特别注意的是决定采取直接审核、指定审核等方式审核案件的，应专门成立由2人以上组成的审核组，对于被审查调查人已被司法机关确定有罪、相对不起诉，被主管机关或监察委作出处分决定的，或违纪违法事实单一且被审查调查人无异议的，可指定一人独任审查。再次，由市级审理部门制作模拟卷宗，将“乡案县审”案件的基本程序及文书予以规范，统一标准，统一装订，统一管理，以提高案件管理的规范化。

（四）发挥审理智慧，纪处分级设档

试行将高发违纪违法情节按纪律处分的档次设置来划分，具体将从轻、减轻或者从重、加重的条件附后，方便基层审理人员比照设档作出定性量纪。但是，即便将纪处条例中原则性的表述依一定标准按情节较轻、情节较重、情节严重的情况划分，但对于每种情况的具体标准进行制度性规定是不切实际的，这样会给基层审理干部一定的自由裁量空间。那么，如何用好自由裁量空间？笔者认为在提出审理意见中，要厘清违纪案件性质，考量违纪人的主观情节、现实表现、群众口碑及相关环境因素，依据现行法律法规及政策规定，并结合现行法律法规、政策规定的制定初衷及背景，提出恰当的处理建议。这既是对审理干部的业务素质的考量，更是对审理干部充分运用审理智慧处理复杂疑难案件的能力考量。

[1] 常利娟.纪检监察案件审理工作概论[M].北京:中国政法大学出版社,2019:32-34.

[2] 本书编写组.中华人民共和国监察法案例解读[M].北京:中国方正出版社,2019:2-3.

[3] 耿长征.当前乡镇纪委落实“三转”工作中存在的问题及对策[J].先锋队,2015,12(15):25-27.

[4] 济研.乡镇纪委建设中的问题及对策[J].中国监察,2008, 3(16):53-53.

[5] 薛宏伟.浅析基层纪检监察工作效能的提高[J].中国集体经济,2014(24):147-148.

[6] 岷县:严格“乡案县审”规范案件审理[EB/OL].(2018-8-28) [2020-01-18].http://www.gsjw.gov.cn/Wap/show/id/9796.

[7] 颜芳明,黄亮.突破“瓶颈”解难题[N].中国纪检监察报, 2015-05-12(8).

[8] 孙强.88种职务犯罪办案指引[M].北京:中国方正出版社, 2019:25-30.

[9] 中共吉林省委办公厅.贯彻《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》实施细则[N].吉林日报,2020- 05-21(8).

[10] 龚昌明.乡案县审工作应把握的关键[N].中国纪检监察报,2020-07-16(8).

[11] 董昊昱.深入推进党风廉政建设和反腐败斗争研究[J].山西青年,2019,4(5):264.

Empirical Study on the System of Township Case and County Trial

LIN Ying1,2, WANG Wei-xian2

(1. School of Supervision Law, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China; 2. Ningde Electric Power Supply Company, State Grid Fujian, Ningde 352100, China)

As the key link of anti-corruption work, the trial of discipline inspection and supervision cases has undergone profound changes in the situation and tasks under the background of deepening the reform of national supervision system. To promote the high-quality development of discipline inspection and supervision cases, it is necessary to establish and improve the long-term mechanism for the benign development of case trial work, and strive to improve the trial quality of grassroots cases. According to the statistical data of L City during the reform pilot period, the number of supervision objects has increased from more than 70,000 to more than 130,000. And more than half of the new supervision objects are concentrated at the township level. As a result, the formulation of the “township case and county trail” has been put on the work agenda of various provinces and cities, which has become a good way to consolidate the reform achievements and alleviate the contradiction between more cases and fewer people.

mechanism of township case and county trial; more cases but few people; national supervision system reform

DF399

A

1009-9115(2021)02-0130-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2021.02.025

2020-05-26

2021-02-21

林英（1995-），女，福建宁德人，硕士研究生，研究方向为监察法。

（责任编辑、校对：王学增）