高校基建项目预算绩效评价研究

李文倩，孙 蕾

（中国海洋大学，山东 青岛 266100）

1. 研究背景

高校基建项目是指高校的基础设施建设和大型修缮项目，它为高校教学、科研、学科建设等各项工作开展提供了重要设施保障。近年来，在政府的大力支持下，高校积极推进教育事业发展，不断扩大招生规模、提高办学质量、加强学科建设。为了满足基本办学的需要，同时也为了满足师生对教学环境、基础生活设施不断增加的需求，高校对基础设施建设和修缮投入的需求日趋增多。基建项目支出在各高校的总支出中一直占有较大比例。2018年出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益”。作为高校预算重要组成部分的基建项目，将成为预算绩效管理的重点。目前在实务操作中，对高校基建项目的绩效评价缺乏科学的理论依据和政策指导，需要建立一套科学、合理、可行的指标体系，科学全面反映高校基建项目资金的支出效益。

2. 高校基建项目的特点

基本建设项目不同于高校其他专项工作，其具有专业性强、生命周期长、功能多样等特点。只有构建有针对性的绩效评价体系，才能科学全面地反映高校基建项目资金的支出效益。一是专业环节多且关系紧密。基本建设项目是一项专业性较强的工作，建设过程中各阶段涉及多种专业工作，如勘察、设计、造价、施工管理等。各环节工作关系紧密，存在一定的内在逻辑关系和前后因果关系，前期工作的完成效果会对下一阶段的工作产生重大影响。因此，对基建项目进行绩效评价，需要对各环节工作设置绩效目标，分清责任，才有利于及时发现问题，以便采取改善措施。二是生命周期长。高校基建项目通常要在完工交付使用后才能取得产出效益，但基建项目的建设周期比较长，有的项目从规划论证、勘察设计、施工建设到竣工交付需要跨多个年度，基建项目建设资金也是分年度到位的。要对项目进行年度（中期）绩效监控，就需要设置分阶段的绩效评价指标，通过评价各阶段工作完成的情况来反映项目的中期绩效。此外，项目交付后使用时间长，对于后期维护维修成本、用户满意度等绩效目标的实现情况需要在项目投入使用一段时间后进行追踪评价。三是功能类型多样。高校的基建项目不是单一种类的楼宇建设，涵盖各种承担不同功能的建筑和设施。不同功能的项目建成后所提供的服务方式或产出成果存在很大的差异，其所服务的对象也多种多样。因此，基建项目的绩效目标也是多样性的，需要针对不同类型的项目设置有针对性的产出绩效指标和服务对象满意度指标，才能实现对项目的有效评价。

3. 高校基建项目各环节工作绩效目标分析

一是规划立项。此阶段是指自提出项目概念到项目经主管部门审批立项的过程。高校根据自身的事业规划，明确建设目标，编制项目建议书和可行性研究报告，对项目进行全面的经济技术分析和论证，进而对项目可行性提出建议。根据可研报告的论证结果，学校经集体决策程序做出立项建设决策并按照相关规定履行投资审批手续，即上报主管部门审批或备案立项。该阶段的绩效目标主要应该包括：项目功能定位要准确，且应该与学校的整体发展战略目标保持一致；满足内部管理使用对象的需求；建设方案合理、施工内容全面；项目立项经过科学的程序和集体决策，并按照规定的程序申请设立；建设资金得到落实并能及时到位等。

二是勘察设计。勘察设计工作是指对工程项目的建设提供有技术依据的设计文件和图纸的整个活动过程。此阶段工作对于整个项目具有重要的规划性和指导意义，是确定和控制工程造价的重点阶段，相关研究文献指出，设计阶段对整个项目造价的影响超过75%。该阶段的绩效目标主要应该包括：按照国家有关招投标制度确定具有一定资质的勘察、设计、造价咨询单位，并签订委托合同；勘察报告准确；设计方案应具有足够的深度、能充分完整的体现服务对象和使用单位的使用意图；投资概算、施工预算编制合理；各项工作按约定的时间节点交付成果等。

三是施工建设。此阶段是项目建设的主体阶段，是将施工建设目标变为现实最为主要、重要的阶段。绩效目标主要应该包括：通过公开招标等形式选择优秀的承包商、监理代理和材料供应商；与中标单位签订合同；在合同约定期限内保质保量的完成建设任务；注意环境保护；成本控制得当等。

四是竣工交付。此阶段是指项目达到预定使用状态后，对工程项目进行竣工验收、竣工决算并整理移交技术资料的过程。该阶段的绩效目标主要应该包括：项目建设符合设计和高校基建工程的要求，严格按照程序办理验收并交付使用；基本建设项目完工投入使用或者试运行合格后，及时编报竣工财务决算，并办理固定资产结转；竣工档案资料归档完整等。

五是使用和管理维护。建设工作全部完成后，基建项目进入使用和管理维护阶段，服务对象依托项目开展教学、科研、生活、用餐、实验、办公等活动，项目开始实现其经济效益、社会效益以及可持续发展影响。该阶段是绩效评价的重要阶段：项目产出是否符合设计目标，使用功能是否能够满足服务对象的需求，需要在实际使用中检验；而项目能否持续提供设计的服务能力和保障水平并维持较低的维修维护成本，则需要在使用更长的时间后才能评价。

4. 高校基建项目绩效评价指标体系构建

根据上述的分析，高校基建项目具有时间跨度大、专业环节多的特点，各阶段的工作存在一定的前后因果关系，项目最终产出决定于各阶段的工作成果。因此应对各阶段工作成果设立指标进行评价。2015年财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》中提出了“项目支出绩效评价共性指标体系框架”，在此基础上，本文设置投入、过程、产出、效果四个一级指标和项目立项、资金落实、业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等六个二级指标，同时对框架的三级指标进行补充完善。

一级指标 二级指标 三级指标 四级指标项目功能目标定位准确性项目立项项目立项规范性投入指标可行性研究论证项目决策程序项目报批程序建设方案有效性内部管理使用需求满足程度方案合理性和全面性资金落实资金到位率到位及时率管理制度健全性勘察设计有效性招标采购执行人员配备勘察报告准确性设计方案有效性投资概预算编制过程指标 业务管理施工建设有效性招标采购执行人员配备质量与安全竣工交付工作有效性竣工验收竣工档案资料归档建设进度时效性勘察、设计、造价咨询进度工程施工进度竣工决算及时性

成本控制各项费用控制建安工程投资控制概预算控制财务管理管理制度健全性资金使用合规性财务监控有效性数量指标根据项目的不同功能选择设置四级数量类指标，如建筑面积、教室座位数、宿舍床位数等质量指标产出指标 项目产出价值指标工程总投资工程成本工程单平米造价各项费用单平米费用时效指标 批复建设工期内完成建设经济效益社会效益提高学校教学水平提高科研水平提高服务社会的能力改善学生生活条件提升学生体质和综合素养效果指标 项目效益生态效益环境保护综合能耗可持续影响服务保障能力持续性运行维护成本综合满意度社会公众满意度使用对象满意度管理维护部门满意度

5. 结语

基建项目是高校预算的重要组成部分，对高校基建项目进行绩效评价既是国家全面实施预算绩效管理的政策要求，也是高校提高资金使用效益的内在需求。本文对财政部的“项目支出绩效评价共性指标体系框架”进行补充和完善，增加了对基建项目立项、勘察设计、建设实施以及竣工验收等各阶段工作有效性的评价指标。