“时间银行” 养老服务政策的交易成本探析

邓宇琦 许珊珊 唐咏仪

（南京邮电大学，江苏 南京 210023）

引言

近年来人口老龄化与养老服务主体匮乏的矛盾日益突出，中央为此在相关文件中多次提出要大力培养养老志愿者队伍，积极探索 “学生社区志愿服务计学分” “时间银行” 等做法。这极大地激发了地方政府探索 “时间银行” 互助养老的积极性。 “时间银行” 养老服务是指 “通过政策设计，鼓励志愿者为老年人提供养老服务，按一定的规则记录储存服务时间，年老需要时可提取时间兑换服务。”[1]当前学术界有关 “时间银行” 的研究主要是对西方理论与经验的引介、参与意愿[2]、拓展路径[3]、发展难点和应对策略[4]等方面的分析，对 “时间银行” 养老服务运行成本的关注不多。本文尝试从交易成本角度切入，以南京市推行的 “时间银行” 养老服务政策及实践为研究个案，探讨 “时间银行” 养老服务的交易成本，为进一步推进该政策的完善提供相关依据。

1 交易成本：内涵与结构

交易成本是新制度主义经济学的基本概念，最早由科斯在《论企业的性质》中提出，是指市场运行中交易活动的成本，企业就是为了降低市场不确定性带来的额外交易成本损耗而产生。此后，威廉姆森建构了交易成本的分析框架：基于人性的 “有限理性” 和 “机会主义” 两个假设前提，阐述了交易活动中资产特殊性、交易环境的不确定性与交易频率对交易成本形成的影响，就具体经济行为达成契约的过程视角提出交易成本分为 “事前” 和 “事后” 成本两个部分。事前成本是契约达成前的信息收集、协商成本和缔约成本，事后成本则包括履约成本和敦促契约执行的监督成本。

自交易成本被科斯和威廉姆森提出和推广后，国内外学者研究切入的视角虽有所不同，但也形成了基本共识：交易行为过程中一定会耗费资源，市场的交易成本必然不为零；不同的交易制度只能减少而不能完全消除交易费用，因此经济行为中选择市场还是企业交易制度，取决于交易成本的最优选择。

2 公共政策过程与经济行为一样存在交易成本

随着对交易成本的研究日益深入，学者们将交易成本理论引入公共管理领域，由研究经济行为拓展到政府行为，成为公共管理领域进行政策创新、制度创新的重要切入点。这是因为，政策、制度在某种程度上是决定交易成本的内生变量。政策、制度的产生源于交易成本的降低，政策失当、制度建设滞后带来的隐患便是加大交易成本。

公共选择理论的提出者布坎南指出，国家治理中的政府行为也隐含着各种交易，存在着一个政治市场[5]。政治市场的交易活动比一般的市场交易复杂得多，其公共政策制定的政策过程、治理过程存在着多主体之间的交易活动。尤其是在提倡多元治理体系的今天，政府已经不是公共产品的唯一提供者，经济领域的 “合同式” 的交易活动同样存在于公共治理领域。

公共政策过程是一个由社会问题得到政府确认，政府为化解该问题形成政策，政策执行、政策评估、政策变迁到政策终结的过程。公共政策过程是一个不断找寻最佳方案的理性过程，协调着各种认同和需求的满足，是参与政策过程的各方合作的过程。公共政策过程的交易成本，是参与政策过程的各方在合作中，由于存在 “有限理性” 和 “机会主义” ，而形成政策建立、执行、评估的 “契约” 成本以及管理、交付公共产品和服务的 “协议” 成本。

3 南京市 “时间银行” 养老服务政策过程的交易成本分析

“时间银行” 养老服务模式在南京由栖霞区一家养老机构率先试行。因其具有破解养老服务主体不足的困局的功能而被南京市政府采纳。2019年7月，《南京养老服务时间银行实施方案》（试行）发布，该《方案》中提出构建政府主导、通存通兑的 “时间银行” 互助养老的运行机制。2019年12月，南京全市正式开展 “时间银行” 试点工作。截至2021年1月，全市已招募注册志愿者4.5万多名，服务对象3.3万多名，累计服务8.6万单。按照罗杰·科布划分标准[6]，南京 “时间银行” 政策是典型的外在创始型政策议程类型，即由政府系统以外的个人或社会团体提出，在取得一定成功经验并被政府认为有利于解决公共问题后上升为政策议程。同时 “时间银行” 政策从确立到执行是典型的多元主体参与政策：既包括了以南京市政府为代表的官方政策主体，也包括了相关社会组织、公民个人、智库以及大众传媒在内的非官方参与主体。各方主体在政策过程中发挥作用，产生相应交易成本。

本文采取政策过程和参与主体双维度的分类方式，分析南京 “时间银行” 政策过程中的交易成本。政策过程方面，从公共政策的一般发展过程出发，分为形成共识、政策制定、政策执行和监督评估四个部分，参与主体围绕政府、社会组织以及公民三个主体展开，据此可将南京市 “时间银行” 政策过程的交易成本分为：信息成本、评估成本、谈判成本、运转成本、协调成本五个部分（见表1）。

表1 “时间银行” 的交易成本结构

3.1 信息成本

信息资源是政府制定政策的前提基础，公共问题的发现离不开政府对有关信息的收集、传递、加工和使用。政府获取信息往往需要人力成本的挖掘和物力成本的耗费，有时甚至会出现财力成本的交易。在南京市 “时间银行” 的发展过程中， “时间银行” 概念最先由南京养老志愿服务联合会在栖霞区尧化门提出并推广，其目的是为了吸引更多的志愿服务主体。而随着南京市整体呈现出养老服务行业服务主体不足后，南京市政府开始对养老服务模式进行反思和探索，在不断调研探索和对话沟通中，最终选择了 “时间银行” 这一新模式作为破局利器。南京市政府主体对于全市整体养老服务行业的深入了解、对于服务主体缺口的正确认识、对各地时间银行模式的调研交流都是信息成本的具体展现。

3.2 评估成本

评估成本是指政府在对政策进行制定过程中需要对具体内容进行合理性、合法性判断所涉及到的成本。一项政策的制定需要在各个阶段对政策的实质内容进行评估，包括政策是否符合客观实际和具体情况、政策自身是否具有合法性、政策是否能真正解决相应的公共问题等。 “时间银行” 志愿养老模式最初只是在尧化门街道开展，但是将这一模式推广至全市必须要对模式的适配性进行扩充性论证并进行一定的理论评估，这其中就需要专业智库团队参与，而这就是评估成本的体现。自2019年开始，南京市在鼓楼、栖霞、秦淮、建邺等区从社区、街道、小区开展了多个层面的试点。进行试点意味着要先期在试点地区开展完整的 “时间银行” 模式，并且进行细致地跟踪记录，在这一过程中投入的人力、物力和财力都属于评估成本。

3.3 谈判成本

谈判是政策制定过程核心组成部分，是指政策制定者与参与者之间存在利益冲突，需要通过谈判就政策选择达成共识，因此政策制定过程中的谈判成本是讨价还价、利益博弈的交易成本。 “时间银行” 的推行包含了两个主要的谈判阶段：第一是南京市政府与南京养老志愿服务联合会之间的谈判博弈。在与南京养老志愿服务联合会会长史秀莲的访谈中，史会长提到她对于 “时间银行” 的设想，这是一个全民参与的养老志愿服务，志愿服务者获得的不仅是可以通存通兑的时间货币，还能通过自己的努力获得社会的尊重和日常生活的便利。为此在与政府的谈判中，希望政府能提供加大对 “时间银行” 的宣传，帮助联合会加强与相关职能机构和专业团体的联系。但这个愿景并没有随着 “时间银行” 在全市的开展而实现，南京市政府、南京养老志愿服务联合会以及其他涉及的服务单位仍在为此不断谈判博弈，寻求的是一种三方的均衡，在这个过程中必然会使得三方投入大量的成本。第二个谈判阶段是南京市政府在具体落实 “时间银行” 的过程中，与各个街道社区外包的养老社会服务组织之间的谈判。在 “时间银行” 模式开展之前，南京市大多数街道社区都通过政府购买服务的方式进驻了养老服务组织，如今这些组织将作为时间银行模式的第一批主要参与者。如何完成平稳过渡并将 “时间银行” 模式成功嵌入现有的养老服务体系，成为政府和各个养老服务组织谈判的关键点。

3.4 运转成本

政策的制定更多是理论层面的制度设计，政策的执行是将政策真正落实的重要环节。政策的执行包括了为落实政策而进行的基础建设和落实执行两个主要步骤。这一过程中参与的主体是政策环节中最多的，产生的交易成本也必然纷繁复杂。南京市 “时间银行” 是一个基于网络数据平台的模式，因此在全市实行前必须搭建一个 “时间银行” 的专业化管理平台。目前开发的系统是由市民政局牵头，市大数据管理局、市信息中心配合共同搭建的。该系统不仅包括一个核心的信息数据管理平台，还包括了时间银行运行基础的配套制度，例如时间货币计算机制、服务者监管机制等。政策的落地执行往往意味着存在一个正式或者非正式的专用于运转政策的体制或组织，而这个组织在日常的行动过程中产生的成本也属于运转成本。在 “时间银行” 推广的同时，南京市也构建了市、区 “时间银行” 管理体系。在市、区政府领导下，由民政部门会同相关部门负责，对 “时间银行” 进行分级管理。具体重点任务见图1：

图1 南京市养老服务 “时间银行” 实施方案重点任务

可以看出，机制、体系和系统的建设过程中都会投入不同类型的成本，这些成本就是运转成本的具体体现。

3.5 协调成本

政策的执行往往不可能做到完美，即使经过了充分的理论论证和实践试点，正式开展时总会出现意料之外的情况和矛盾，这就需要相关的政策执行主体根据实际情况和具体问题进行协调和处理。另一方面，政策的开展往往也意味着政策参与主体的扩张，实际执行中出现新的问题和焦点需要新的参与者加入政策的完善过程。 “时间银行” 在南京市的推广暴露了试点过程中没有出现的问题，例如就全市而言，有能力使用 “时间银行” 服务平台下单的老年人数量有限，大多数老年人受到手机设备限制或者难以短时间内接受新的服务流程而没有参与到 “时间银行” 模式中。为此一些社区养老服务组织开展了协助老年人下单的培训课程，政府则从整体平台运行机制出发补充了代下单功能。而随着志愿者个体的不断加入，对于志愿者本身的基础信息筛选要求有所提高，因此在申请注册成为志愿者时， “时间银行” 数据管理中心会与民政部门、公安部门开展合作，筛选符合条件的志愿者。除此以外，在与史会长的访谈中我们了解到，目前南京市已经注册成功的4.5万多名志愿者中真正活跃在线的仅1万多人。如何高效地带动全民参与 “时间银行” ，南京市政府对此的宣传工作尤为重要，而这个过程中投入的资源就是激励成本的表现。

4 结语

“时间银行” 养老服务是一种尚处于探索阶段的、应对中国养老服务主体不足的解决方案，其目的在于构建未来养老服务的新模式，形成更为和谐稳定的社会尊老爱老互助的氛围。这一新政策引入交易成本理论进行分析，在公共管理领域属于一种较新的视角。一项公共政策的成败与否，依赖于制定者的深思熟虑。从交易成本角度去研究 “时间银行” 养老服务政策，目的在于审视 “时间银行” 养老服务政策是否存在交易成本可优化的空间，从而发掘出该政策中可待完善的不足之处。

致谢：

本论文受到南京邮电大学社会与人口学院周建芳教授和刘晓峰副教授的悉心指导，特此感谢！