对开展高水平大学评价的考量——以江苏省为例

袁 楠

(苏州大学,江苏 苏州 215006)

一、开展高水平大学评价的现实基础

通过“211工程”“985工程”等重点建设项目的实施,我国高等教育整体水平得以大幅度提升,一部分重点高校和学科建设成果显著,在此基础上,党中央、国务院做出重大战略决策:“建设世界一流大学和一流学科”[1]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《教育部2016年工作要点》都从国家层面对世界一流大学和一流学科建设进行了系统规划和推进。但世界一流大学建设既需要放眼世界,也需要关注地方。地方高校是高等教育大众化的主力军,以服务区域经济和社会发展为目标,是与区域联系最为紧密的创新组织,是世界一流大学建设过程中不可忽视的组成部分。[2]

以江苏省为例[3],作为全国高等院校、科研院所数量最多、种类最为齐全、高等教育基础较好的省份之一(表1),部分高校实力雄厚,在国内院校中综合实力首屈一指,甚至在国际排名中也崭露头角。在此背景下,选择一批办学成就显著、特色明显的高校作为高水平大学,进一步推进高水平大学建设,发挥高水平大学作为地方经济社会发展重要推进器、创新新高地的重要作用,不仅是顺势而为,而且是实现本省重要战略决策意图的有效途径。

表1 江苏高等院校情况一览表[8]

开展高水平大学建设必须要以高水平大学评价为前提。一方面,大学评价作为提高整个高等教育乃至一所大学教学科研质量手段的倾向十分明显。[4]大学评价不仅是对大学的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新等功能的发挥做出评价和鉴定,而且是对大学进行诊断,促使大学发现自身问题,加强大学之间的竞争,实现国家和社会对高等教育的监督和宏观控制,起到激励和监督等作用。[5]正如有学者所说,大学评价“是一种手段而不是目的,目的是明确今后改进教育工作的方向”[6]。将省内大学作为评价对象,进行客观评价和鉴定,发挥大学评价的诊断、导向、激励和监督作用,有利于对省内高水平大学进行合理定位、宏观管理、监控，引导其良性发展。[5]另一方面,《普通高等学校教育评估暂行规定》将高校评估主要分为合格评估(鉴定)、办学水平评估和选优评估三种基本形式。[7]针对省内高水平大学开展的大学评价应该是一种选优评估,即对省内高等院校办学水平进行评价,继而根据评价结果排出名次或确定优选对象名单,予以公布,对成绩卓著的给予表彰、奖励,以达到择优支持、促进竞争、提高水平的目的。这也与《江苏高水平大学建设方案》提出的“在公平竞争中扶优扶强”的理念不谋而合。

二、开展高水平大学评价的类型选择

根据开展大学评价的主体进行分类,大学评价主要分为政府评价、大学自评和社会评价三种类型。

1.政府评价。政府评价由政府及其教育管理部门组织实施,其目的在于帮助了解大学运行情况,对大学实施有效的监控和管理。1985年颁布实施的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就强调“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估,对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持,办得不好的学校要整顿以至停办”[9]。

我国的政府评价制度始于20世纪80年代,其中具有代表性的是教育部组织实施的普通高校本科教学工作水平评估,其指导原则是“以评促建,以评促改，评建结合，重在建设”。这种评估对国内高校发展的正面作用十分明显,各高校为了通过评估,按照评估方案的要求进行了诸多改革和建设,高校的本科教学质量以及整体面貌有了较为显著的改善。[10]但是这种由政府及其教育管理部门组织实施的具有“中国特色”的教育评估,容易导致政府及其教育管理部门产生“集管办评于一身”的倾向。同时,部分高校重结论、忽视建设,为了通过考核,制造假象,蒙混过关,对评估结论和整改建议敷衍了事,不能做到久久为功。这既不符合教育评估文化的本义,有违高等教育评价规律,也不符合当今世界的发展潮流。[6]

2.大学自评。大学自评是大学以自主方式履行对社会的责任,主要指大学的行政管理者和教职员工为了帮助学校进行自我诊断,提升学校的管理水平和办学质量,在大学内部针对教学科研活动开展的自我评估以及教师之间的相互评估。这种评价模式既包括对大学整体状况的自我评价,即由大学自身确定评价的标准,组织或聘请评价小组来对大学的科研、教学工作进行评价[11]，也包括对大学内部某一个方面的针对性评价,如对教师教学、科研工作的绩效考核,对学生学习效果的评价。大学作为被评价的价值主体理应成为评价主体,离开价值主体的需要所进行的评价对客观实际活动是毫无意义的。[12]大学自我评价有着其他评价没有的特殊优势,首先大学作为评价主体对自身的发展目标、办学理念、现实定位有着较为清晰的判断和认识,进而在设计评价指标体系时遵循本校的办学理念,依据实际发展情况开展自评,并提出有针对性的改进意见和措施。[10]这种基于清醒的自我定位和建立在学科专业基础上的“专业性”评价与各种“外在力量”充满过高期望对大学“揠苗助长”不同,它是一所大学对“大学自治”要求的重申,是参与评价的各类在校人员对一所大学更好发展的殷切期望的现实表现。其次,大学在获取自身各类数据方面比其他任何机构都存在优势。评价一所大学的办学质量和水平以及对各方面期望的满足,必须要以获得大学目前的各类数据为前提,这也是困扰大学以外的各类机构进行大学评价的主要问题,而大学掌握着自身最为真实和清晰的数据。

大学自评虽有着其他评价方式不具有的独特优势,但是这种评价在保持客观性、公正性方面还存在很多现实困难。一方面在办学资源短缺、高校之间竞争加剧的情况下,高校为了获得更多的政府资助与社会捐助以及良好生源和社会声誉,未必能够将自我评价的结果向社会和公众完全公开,甚至会为了利益捏造成绩、制造假象。另一方面,由于大学自评是一种“自说自话”,排斥外在力量的介入,即使大学自评承载的是大学人对大学向善发展的良好期盼,但“信任不能代替监督”,而在这种缺乏外部压力和监督的情况下,也很难保证大学对评价结果反映出来的问题做到即知即改,将整改意见落到实处。

3.社会评价。大学的社会评价是主要以满足社会需要为目的,对大学办学水平和教育质量进行价值判断的一种评价。有别于政府评价和学校自评,社会评价的主体是包括家长、社会各界和非官方的群众组织和民间机构在内的社会力量。[13]随着高等教育的不断扩张和社会力量的日益发展壮大,对大学的社会评价活动迅速发展,评价形式与类型也越来越复杂多样,其中由专业人员组成的具有独立性和专业性的评价机构进行的第三方评价,已成为当今世界各国最为普遍的社会评价形式[14]，其评价结果通常以大学排名的方式呈现出来。自20世纪80年代以来一些有影响的具有专业性的民间评价机构参与到大学评价中,并将评价结果刊登在有全国甚至有国际影响的媒体如期刊杂志、网络等,产生了巨大的社会反响。[15]这种评价方式自出现以来就获得了快速的发展,出现了很多具有重要影响力的排行榜,如U.S.News美国最好大学排名、THE世界大学排名、欧盟U-Multirank大学排名、加拿大Macleans大学排名、CHE德国大学排名和上海交通大学世界大学学术排名等。

第三方评价代表着社会对高等教育的参与和监督,为公众了解大学提供了一个畅通的信息渠道,成为监督大学发展的一种力量。与政府从管理角度对投入产出效率的强调和学校自评中对人才培养、科学研究的关注不同,第三方评价以社会需求为导向,密切联系市场,站在社会整体的立场上,以社会化的价值标准为准绳,关注对大学满足社会需求程度所进行的多种价值判断[4]，也更加关注学校的综合实力、整体水平和学生的全面发展[14]。“独立自主是教育评估的灵魂。”[6]第三方评价虽然是依据政府有关政策设置的,但不受政府的直接干预或者领导,其活动经费也大都依靠公共资源支撑[4]，这保证了第三方评价有很大的独立性,处于一种相对超然的状态。作为大学和政府之间的桥梁,第三方评价既可以为政府决策提供必要的信息,又可以对大学保持独立性、自主发展、避免政府对大学的过度干预起到很大的缓冲作用;同时,由于第三方评价的高度公开性和透明性,还可以避免高校自评过程中因为自我利益的驱使而可能出现的客观性与公正性问题。

这种以大学排名的形式呈现评价结果的第三方评价,基本都遵循“建立评价指标体系、收集参评大学的相关数据、加权计算各大学得分、按照得分进行排序”的模式。正如有学者所说，“不存在一个居于统治或绝对控制地位的大学排行榜”[16]。这种评价方式也还存在一些问题,需要引起关注。首先是采用同一个指标体系对不同类型、不同发展水平的大学进行统一、直观的量化描述,会诱导不同类型的大学忽略自身特色,盲目求大,追求统一的办学模式。[17]其次,大学排名偏重于对高校现状的评价,是一种总结性评价,很难衡量出大学的发展差异。此外还存在由于数据获取的难易程度和动态变化引起的评价误差,以及大学的办学特色、声誉和其他一些“无形资产”难以进行量化评价等问题。[18]从国内外大学评价的实践与经验来看,由独立于政府和大学之外的第三方专业评价机构来进行大学评价,是一种重要的发展趋势。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中就明确提出“建立健全绩效评价机制,积极采用第三方评价,提高科学性和公信度”[1]。《江苏高水平大学建设方案》中也提出,对拟重点支持的其他省属高校,积极运用第三方评价。[19]因此,从评价主体的角度出发,开展江苏省高水平大学评价应考虑在政府及其教育管理部门的宏观指导下,选择由教育评估专家组成的非政府性的教育评估社会专门机构,独立自主地进行评价。

三、开展高水平大学评价应遵循的原则

1.分类评价原则。潘懋元先生提出,类型划分是高校定位及确定发展方向的前提。[20]不同的省属高校在办学历史、区位优势和资源条件等方面各不相同,甚至有很大差异。建设高水平大学不能简单等同于追求综合性大学或巨型大学,引导不同高校科学确定目标定位、探索适合自身发展的路子是开展省属高水平大学评价的应有之义。因此,为了避免各级各类高等院校为获得更高的“评分”或“等级”而偏离自己的办学定位竭尽全力地“升格”,进行省属高水平大学评价时应坚持分类原则。正视不同大学之间的客观差异,充分考虑不同类型大学之间的可比性问题,对提高省属高水平大学的评价的科学性,尊重各类大学运行模式的多样性,鼓励同类大学之间进行公平竞争具有重要意义。这也与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的“建立高校分类体系,实行分类管理,在不同层次、不同领域办出特色,争创一流”要求不谋而合。根据“同类比较、分类评价”的原则,采用一定的标准对被评价对象进行预先分类的方式在国内外各类大学评价实践中多有体现,如《美国新闻与世界报道》在“全美大学排名”中根据学校培养目标和地区的不同将大学分为“全国性大学”“全国性文理学院”“地区性大学”“地区性文理学院”四类进行排行评价。[18]加拿大的《麦克琳》杂志根据授予学位的差异将全国院校分为本科为主、综合大学、含多种博士授予点和医学院三大类进行排名评价,不同类型的大学在各个指标的统计方法上也有所不同。[11]

开展江苏省高水平大学评价,建议将全省高校分为“985”“211”重点工程院校、普通本科院校、高职高专院校三大类分别进行评价。针对不同类型的高校,对各项指标赋予不同权重,以反映各个教育因素的不同比重,据此算出得分的加权总和,从而得出最终分数,然后将所有高校按照类别根据得分进行排名。

2.依法评价原则。教育评估是一种法治评估,是体现国家对高等教育进行宏观调控和统一领导的重要形式之一。在大多数国家,教育评估作为高等教育管理系统的重要组成部分,基本都严格按照法定程序进行,通过立法或行政手段予以确立。大学评价是教育评估的一种具体类型,要以国家评价政策为依据,坚持依法评价原则。即使是通过第三方机构开展的大学评价,也要按照法定程序进行,其评价资格要通过权威方式确定,作为被评价对象的各类大学必须履行参与和接受评价的义务。[11]在国家开展“双一流”建设,江苏省开展高水平大学建设的背景下,开展江苏省高水平大学评价,不仅要以政府颁布的各类教育法令、法规和评价政策为指导,还需将《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《江苏高水平大学建设方案》等与高水平大学建设密切相关的政策文件作为评价的指导思想和行动指南,坚持高水平大学评价服务于高水平大学建设的初衷,在政府及其教育管理部门的宏观管理和行政监督下,努力做到高水平大学评价的制度化、法律化、规范化。

3.发展性原则。大学的发展是一个持续的过程,大学评价不是大学的宣判书,而应成为大学改革与发展的建议书。开展省属高水平大学评价,坚持发展性原则,尤其是在促进大学可持续发展成为大学追求内涵式发展的重要战略目标之一的背景下显得尤为重要。[21]坚持发展性原则有利于引导各省属大学能够更好地处理眼前“大学排名”与长久“大学理想”追求之间的关系,以及对大学评价的实质和自身发展的矛盾 、特质作进一步的考量和理性反思。同时,在各个大学起点不同、能够有效使用的资源存在差异的情况下,坚持发展性原则,着眼于大学的可持续发展潜力,既关注初次评价时的既有状态,又将各省属大学在一个评价周期中所做努力考虑进来,对于打破各省属大学身份固化限制,形成有进有出的支持机制具有重要意义。

坚持发展性原则要求省属高水平大学评价应是一项动态的、可持续的工作。可以五年为一个周期,定期开展评价,为政府和教育主管部门根据相关评价结果配置教育资源提供依据。由第三方机构组织开展的大学评价,也应严格按照周期在固定的媒体或通过固定的渠道发布。[22]

四、高水平大学评价指标体系的构建

评价标准和评价指标是一个评价方案中不可或缺的部分,其中大学评价标准是根据社会发展的实际需要和大学的本质及其规律从宏观层面界定大学评价应关注的内涵,评价指标则是对评价标准的具体分解,是从不同维度对办学标准和质量标准进行量化和具体化的结果。评价指标体系是否科学合理,直接决定着评价结果的科学客观性。[23]可以毫不夸张地说,开展省属高水平大学评价最为关键的就是设置科学合理的评价指标体系,真正反映出省属大学发展的关注点及热点问题,切实发挥对省属大学发展的指导作用。[18]制定评价指标体系不仅要遵循科学、客观、简易的原则[6]，还要对以下几方面的关系进行探讨。

1.统一化与多样化的关系。培养人才、科学研究、服务社会和文化传承与创新是一所大学的基本职能,大学的发展始终离不开其基本职能的发挥,这就要求对大学办学质量进行评价、构建评价指标体系时应追本溯源,始终围绕这几项基本职能来展开,把握大学发展的内涵,坚持统一性。大学的办学层次和类型随着高等教育的不断发展日趋分化,因此在充分尊重大学发展共性的同时,也要充分体现出不同大学发展的“多样化”要求；在进行江苏省高水平大学评价时,指标体系也应随着评价内容的不断丰富呈现出多样化的趋势,进行多角度的评价。

2.投入和产出的关系。在部分大学排名指标体系中,诸如生源质量、师资、财政经费等一些和大学发展规模与数量情况有关的指标,由于相对容易量化和获取,在整个评价指标体系中占据了很大的比重。但国外一些大学排名指标体系普遍较为重视对那些能够体现教育教学效果、学生素质提高和大学运行效率的“产出性”指标的考量,其指标数量与“投入性”指标在个数上相对较为均衡。[17]柏林原则第七条就指出，针对大学开展“产出性”评价，可以给特定的高校或专业的地位、质量以更准确的评价。[17]开展省属高水平大学评价,其重点就是针对省属各大学的办学质量和水平进行比较,在评价过程中应充分考虑到即使在同一省域范围内,各高校在生源质量和财政经费等一些先天投入方面仍存在一定的差别,这差别甚至是巨大的。如果只关注“投入性”指标,会将所有高校都引至争取更好生源、抢夺更多经费的方向,导致高校无节制地追逐资源,极大地提高办学成本,从而忽略一些基础差、体量小的高校在提高办学水平过程中所作的努力及取得的成果。因此,在构建省属高水平大学评价指标体系时,应充分认识到“产出性”指标对反映大学运行效率的作用,将其作为重点比较的指标纳入到整个评价指标体系之中,与“投入性”指标相结合,并合理分配权重，具体内容参见表2。

表2 高水平大学评价指标体系

3.教学与科研的关系。多年来,随着“世界一流”的理念在大学中大行其道,大学为获得重大飞跃,将目标对准了科研,以期能够在世界大学排名和国内大学排名中迅速提升排名,其中以发表国际权威学术期刊论文为主要方式之一,这从各大学对教师在国际知名学术期刊上发表论文所给予的奖励中可窥一斑，同时也从侧面说明了各大学排行榜对于科学研究的偏爱。这一问题的存在直接影响了大学评价的客观性,导致大学发展过程中“重科研、轻教学”的价值导向。正如部分学者谈到的,国内关于大学评价指标体系的设计之所以存在很大争议,与对人才培养与科学研究重要性的认识,以及其在指标体系权重的分配上存在很多问题有很大关系。[23]

不同层次的大学以及大学处于不同的发展阶段,其办学目标和方向会存在很大的差异,教学与科研在大学发展的主要任务中会有不同表现。[17]如果仅使用统一的科研标准去衡量一所大学的地位及发展潜力,显然是不可取的。培养拔尖创新人才和提升科学研究水平同样作为建设世界一流大学的重要任务,开展省属高水平大学评价对此要有清醒的认识。要努力平衡教学和科研在评价指标体系中的权重问题,促进教学、科研评价的一体化,以期进一步解决大学发展过程中教学和科研价值导向失衡的问题。

4. 定性与定量的关系。大学评价是采用一定的数据分析方法对大学进行判断,但“不是所有可以量化的东西都是重要的,也不是所有重要的东西都可以量化”[17]。一所大学的综合实力不仅要通过有形资产来体现,还要通过无形资产来展现,但很难用一些定量的指标对这些无形资产进行量化评价。对各个大学排行榜评价指标的研究发现，这些大学排行榜在大学评价过程中非常重视定性评价。这也启示我们在构建江苏省高水平大学评价指标体系的过程中需要将一些较难量化的方面纳入指标体系,并对这些指标进行定性评价,从而将定量评价与定性评价结合起来(表2)。如学校声誉,虽然是一个相对“模糊”的概念,难以量化和测量,但它是一所大学的无形资产,可以更准确地反映出一所大学的地位和影响[17]，因此,需要将学校声誉作为一个重要的评价指标,探索对其进行定性描述的方式和测量方法,可以采用组成一些委员会对省内各个高校进行打分评价的方式。

5.国际化。随着全球化和教育国际化的发展,一所大学的国际化程度、影响力及竞争力也是大学综合实力的具体表现。建设世界一流大学,必然要将办学体系的基本要素面向世界,提高大学在世界范围内的竞争力。即使在江苏省域范围内开展高水平大学建设,大学的国际化问题也要引起足够的重视,这就要求在省属高水平大学评价指标体系的设计中要强化国际化意识,认清国际化指标的内涵,多维度建设国际化指标。

开展高水平大学评价是一个系统、复杂的工程,无论是评价机构的选择、评价指标体系的构建,以及对各个高校数据的收集、分析等工作都需要大量的人力、物力来支撑。本文仅从理论层面对高水平大学评价做一些呼吁和有益的探讨,还有许多重要问题在以后的研究中会作具体考量,如省属高校如何分类、评价指标的权重分配和高校数据库的建设与使用等等。