巩固教育扶贫成果：大理州学生资助现状及优化策略

胡玉平，王新明，李永昌

（云南大学旅游文化学院，云南丽江 674199）

一、文献回顾与问题提出

党的十九大报告明确提出“优先发展教育事业”“健全学生资助制度”，《人民日报》分别于2018年3月1日和2019年3月1日发表教育部部长陈宝生《进一步加强学生资助工作》和《学生资助要在脱贫攻坚中发挥更大作用》的文章，表明学生资助是国家战略层面一项重要的民生工程。“一区一策”着力解决一隅学生资助问题，助力脱贫攻坚全面胜利。在决胜脱贫攻坚即将收官之际，巩固教育扶贫成果是学生资助工作下一阶段的首要任务。

学术界对学生资助的研究可追溯到20世纪40年代，20世纪90年代前的成果多为国外学者的研究，进入21世纪，国内学生资助的研究成果渐丰，最多的是关于高校学生资助的研究，比如王红将高校资助与高等教育公平、关系、影响进行研究〔1〕，王立科研究了英国高校学生资助带来的启示〔2〕，刘云博和白华研究了高校精准资助的思维模式〔3〕，等等。其他成果主要体现在资助政策研究，比如吴丽仙《建立精准学生资助工作机制研究》、杨定红《建立精准学生资助管理机制探析》等。目前以中小学教育阶段学生资助为对象的研究尚少，成果也不是很多，陈林等把我国中等职业教学学生资助体系作为课题进行研究并发表了系列成果〔4〕。针对云南省大理州学生资助的研究较少，不过也有一定的研究成果，2006年大理学院（今大理大学）学生工作处的杨天怒对大理学院贫困家庭学生进行调查，发表了相应成果〔5〕，2017年王新明以资助成效为对象研究，在《云南教育（视界综合版）》发表了《47.3亿元助学款助贫困学子圆读书梦》，同年山东大学李妮霞以硕士论文的形式对大理州民族中学“贫、优学生资助管理系统的设计与实现”进行了研究，探索了家庭经济困难、学业成绩优秀的学生资助问题。关于大理州巩固脱贫攻坚的研究，成果集中为区域性研究，如罗金洪《巩固脱贫成果措施研究——以云南省大理州为例》研究了大理州巩固脱贫攻坚成果的现状、问题和措施，程建平从教育保障、教师队伍建设等角度，研究了教育扶贫对巩固脱贫攻坚成果的保障措施〔6〕。

综述现有研究成果的特点，一是对资助理论研究较多，对资助实施过程的跟踪研究较少。学生资助是一项事务性较强的工作，应以资助工作落实为出发点，再以资助实践反过来指导理论研究。二是对高等教育阶段学生资助研究较多。目前高等教育的学生资助已经趋于多样化和系统化，而对其他教育阶段的资助研究还略显单薄。三是现有成果未充分体现学生资助对巩固教育脱贫成果的意义。四是针对大理州学生资助研究的成果，没有把大理州学生资助现状体现出来，尤其没有反映出其中的成效与存在问题，且从区域层面上看，可供其他地方借鉴的不多，还有待深入研究。在国家政策的指导下，云南省教育扶贫工作已进入决胜阶段，学生资助工作取得了什么样的成效、存在什么问题，如何发挥学生资助巩固脱贫攻坚成果的作用，都是亟待解决的问题。

为此，我们走向田野、走入民间进行调查研究，客观地反映大理州学生资助的成效，并基于调研结果对存在的问题进行分析，提出解决问题的对策建议。反思学生资助工作的开展方式和资助理论的研究模式，以求为相关部门的资助政策制定与完善提供参考依据。再由点到面，为其他州市或地区学生资助的研究提供参照，巩固教育扶贫成果，不返贫。

二、大理州学生资助的现状

（一）资助成效显著

大理州自2006年起实施义务教育阶段“两免一补”资助，2007年成立州级专门从事学生资助工作机构——大理州学生资助中心。目前大理州学生资助对象覆盖了公办、民办学校的学前教育、义务教育、中等职业教育、普通高中、高等教育全学段。大理州学生资助包括政策性资助和民间资助两大类型，资助项目有国家资助、地方政府资助、学校资助、民间社会团体和个人资助，形成了普惠性资助、特困性资助、奖励性和补偿性资助有机结合的“多元混合”资助模式，如表1所示。

2006年以来，大理州学生资助力求对贫困学生全覆盖，资助工作的力度也逐年加大，受资助的人次逐年递增。2012年以来，大理州学生资助资金总体平稳，呈逐年递增趋势，截至2020年10月，大理州学生资助资金累计达到86.97亿元，受资助学生达1 500多万人次。如图1所示。

表1 大理州学生资助项目情况

图1 2012年以来大理州学生资助资金情况统计

大理州学生资助与国家、云南省学生资助政策同轨，资金投入力度大，为全面实现国家“教育脱贫一批”的政策奠定坚实基础。

（二）资助机制完备

大理州中小学学生资助统一流程：家庭经济困难学生提出申请，由所在学校组成评审小组进行评审，由学校再次审核并将结果公示，再将公示无异议的结果报州或县市级学生资助中心审核，其中中等职业教育再一次在“全国学生资助管理信息系统”中公示，最后进入资金发放阶段。如表2所示。

表2 大理州中小学学生资助流程

（三）资助体系形成

大理州已建立固定架构的州县级学生资助体系，自上而下形成州级、县市级、学校、个人的层级联动结构，有利于全面落实国家、省级学生资助政策的同时，还可以结合大理州实际情况开展多元化的地方资助、个人资助，极大地保障了“不让一名学生因贫困而失学”。

从学生资助工作机构看，州级学生资助中心、县市级学生资助中心与当地教育体育局合署办公（属于教育体育局下设机构），州级和县市级资助中心都有专职从事学生资助工作业务人员，部分学校也设置专门从事学生资助的工作部门，由专人从事本校学生资助工作，对全面落实学生资助工作形成体系保障。大理州资助工作人员情况如表3所示。

表3 大理州和各县市资助中心业务人员情况

从学生资助工作人员业务素质看，州级学生资助中心工作人员从业近10年，县级资助中心工作人员业务经历都在3年以上；在学校从事学生资助工作人员中，66.39%的人为长期从事学生资助工作，29.28%的人有5年以上的从业经历，这有利于熟悉资助工作业务和保障资助工作的规范性和完成度。学校从事学生资助工作人员情况如图2所示。

图2 学生资助工作业务经历统计

三、存在问题及分析

（一）体系架构方面

“解决‘两不愁三保障’突出问题，摸清底数是基础，有的地方底数依然不是很清楚，这是不行的”〔7〕。大理州学生资助的体系建设已形成，但也存在待健全完善之处，主要包含数据掌握、监督与评价体系、人力资源优化配置三方面，是巩固教育脱贫成果须解决的问题，具体问题及分析如下。

1.精准资助难精准

“难精准”主要体现在四个方面，一是扶贫数据难掌握，因为扶贫数据是动态化的，当资助系统建档立卡户数据和省大数据平台未同步更新时，需要大量比对数据，造成资助业务人员难以全面掌握扶贫数据。另外，受资助学生成分相对复杂，即数量大、受资助项目类型多，增加了“精准识别”的难度。在受访的830人次中，有614人次表示“数据动态化，难精准掌握贫困生信息”，占比达73.98%，这正是资助工作中最困难之处。

二是建档立卡户的数据信息难掌握，主要涉及辖区外建档立卡户学生，在受访的830人次中，有432人次表示“辖区外的建档立卡户学生信息难识别”。这成为实现“建档立卡户”资助全覆盖的障碍，是学生资助工作中的一大难题。

三是各教育段受资助学生数据难掌握，存在后一教育阶段难掌握前一教育阶段的学生受资助情况，比如普通高中阶段、中等职业教育阶段不能全面掌握义务教育阶段学生受资助情况，或者义务教育阶段不能全面掌握学前教育阶段受资助学生情况，造成需要受资助的学生资助缺乏连续性。同时存在义务教育阶段中，七至九年级阶段难掌握一至六年级阶段学生受资助数据，以致学生资助不能全面为“控辍保学”保驾护航。

四是家庭经济困难数据、低保户数据等难掌握，造成的原因主要是对学生家庭经济实际情况难以进行实地调查，给认定学生困难等级带来阻碍，难精准进行资助。学生资助工作中难掌握的常见数据情况如表4所示。

表4 学生资助工作中难掌握数据情况

2.监督与评价体系待健全

目前大理州学生资助工作监督评价机制，主要依据《教育部办公厅关于全面清理和规范学生资助公示信息的紧急通知》（教财厅函〔2017〕28号）、《中等职业学校国家助学金管理办法》《云南省职业院校联合办学管理规定（暂行）》《职业学校学生实习管理规定》（教职成〔2016〕3号）等规定，以及《云南省教育厅关于开展学生资助三年专项治理工作的通知》（云教发〔2018〕129号）、《大理州教育局关于开展职业院校办学行为全面自检自查工作的通知》（大教办字〔2019〕1号）等文件精神。主要采取州级资助中心从业人员到各县市资助中心进行实地检查的形式，听取当地主管负责人汇报，对资助“台账”进行查阅，及时反馈存在问题并要求限期整改。检查工作能将存在的大部分问题检查出来，但整体监督评价机制还有待完善改进。未形成一个完善的细化监督考核方案，难以对标对表逐一检查，难免遗漏存在问题，减弱了监督力度；监督机制待完善，对各级各类学校实施资助的标准、流程、资助后续工作等环节的落实情况难以监控；评价机制的激励作用很低，评价机制是重要的指挥棒之一，在受访的人员中有30.72%的业务人员表示资助工作对个人晋升发展没有作用，42.77%的人表示资助对个人晋升发展只有部分意义。

3.人力资源配置需优化

目前大理州从事学生资助业务工作的人力资源配置还不够优化，首先是人员配备少，53.85%的资助中心反映资助工作人手不足，部分县市仅有1～2人从事学前到高等教育所有学段的资助工作，工作量较大，面对覆盖全学段的资助工作，难以及时全面地监督检查各级各类学校关于资助工作的规范性与完成度。大理州级、县级从事学生资助工作人员数量情况如表3所示。

另外，大理州55.54%的学校没有专门从事学生资助工作的部门。学校从事学生资助工作的业务人员紧缺，只有1～2名资助工作人员的学校占61.54%，业务人员也以兼职为主，受访人中有92.77%是兼职从事学生资助工作的，难以在学生资助工作中投入全部精力。加之部分学校更换业务人员频繁，兼职从事学生资助工作时间短，从图2中可看出34%的人从事学生资助工作在2年以内。不熟悉资助政策、资助流程，资助工作不能顺利开展，导致资助政策的宣传、资助工作的落实、资助教育等方面工作的滞后，甚至不到位。学校资助部门及业务人员情况如表5所示。

表5 学校学生资助情况统计

（二）地缘关系方面

大理白族自治州地处云贵高原与横断山结合地带，海拔跨度3 000多米，东西最大横距320多千米，南北最大纵距270多千米。全州地形复杂，坝区、河谷地带、城镇周边山区、远离城镇山区均有人口聚居。国土总面积29 459平方千米，其中山地面积占全州总面积的70%以上，坝区面积仅占6.6%，严重影响了大理州学生资助工作的开展。

1.地形复杂阻碍资助政策宣传

大理州受资助的学生以山区学生为主，在对受资助的25 163人次的调查中发现，家庭所在地属于山区的有19 501人次，占受访者人数的77.50%，其中远离城镇山区的有12 757人次，占50.70%。具体如表6所示。

表6 受资助学生家庭所在地地形情况

受制于山地地形、交通、气候条件，山区居民与城镇居民在经济、文化、思想、教育等方面交流较少，成了学生资助政策宣传的障碍。“不让一个学生因家庭贫困而失学”是重大教育民生工程，然而仍存在贫困家庭因不知道国家资助政策，出现因家庭负担不了教育费用致使子女辍学现象。大理州资助中心工作人员说：“资助宣传工作难打通山区最后一公里，主要因为山区交通不便、路程较远，加之人手不足，无法宣传到村到寨、宣传入户。”在对受资助学生监护人的调查中发现，有一半以上的受访者表示对资助政策了解不全面，有的是略知一二，有的只知道有资助这一说法，却不知道申请条件、资助额度、怎么申请等。

2.地形复杂是造成学生家庭经济困难的主因

从对25 163人次的调研结果看，有20 500人次反映家庭困难是受地理环境限制，占比达到受访人次的81.47%。另外还有语言障碍，很多贫困学生家庭地处少数民族聚居山区，监护人受教育程度低，汉语水平难以与外界顺畅交流，对国家资助政策看不到、懂不了。具体如表7所示。

表7 受资助学生家庭贫困原因统计情况

（三）工作细节规范

大理州学生资助工作纪律严明，依法依规完成资助流程中各项工作。存在的问题主要是细节工作的规范性，在对部分中等职业学校及其所在县资助中心进行调查时发现，资助资金发放、资助档案管理、贫困学生信息认定等方面的工作规范性不足。工作细节存在的规范性问题具体梳理如下。

1.资金发放规范方面

资助资金未及时发放，多个县出现延迟发放国家助学金情况。个别县存在银行卡签领表存在代签现象，办卡银行回单上的单位名称为非教育机构。资金下拨不规范，个别县学生资助中心未会同财政部门以正式文件形式下拨资金。资金监管不到位。个别县学生资助中心未对学校合理使用免学费资金进行指导。

2.申请及审核规范方面

部分学生申请表无学校审核意见或未盖章，有的无县级学生资助部门审核意见及印章。个别县对受资助学生情况公示不规范，包括要素不完备，无公示期、无公示投诉电话。存在违反《教育部办公厅关于全面清理和规范学生资助公示信息的紧急通知》（教财厅函〔2017〕28号）中“不得将学生身份证号码、家庭住址、电话号码、出生日期等个人敏感信息进行公示”的要求，将学生家庭住址公示。个别县存在学籍减少学生实际停发当月国家助学金，但全国学生资助管理信息系统里当月仍提交并审核通过的情况。部分学校存在国家助学金每月发放人数变动情况，但无学籍异动材料支撑。部分学校发放国家助学金事宜未列入“三重一大”事项，未经校务委员会集体研究。2018年秋季学期起已取消《家庭经济困难调查表》，改用《云南省家庭经济困难证明》，但部分学校未做更改。

3.资助痕迹档案管理方面

部分学校无自检自查工作方案，无职责分工，无会议记录等。部分学校复学学生未提供休学及申请复学的相关材料。部分由普高转入的学生，无转学证明材料。部分学校免学费资金财务核算账目明细不明晰。个别学校对于申请“雨露计划”的学生，无认定记录。

（四）资助育人方面

扶贫与扶智、扶志是统一体，决胜全面脱贫攻坚工作中不可偏废。目前大理州扶贫工作已经全面展开，成绩显著，学生资助工作为贫困生“扶智”做出了重要贡献，但监护人的“智”与“志”还需要大力扶持。

1.贫困学生监护人需要扶智

贫困学生监护人（父母）受教育程度普遍偏低，受教育程度在初中及以下的父亲占87.93%，其中有4.52%为文盲，母亲占89.61%，其中文盲占8.84%。受教育程度低导致他们的职业主要是从事体力劳动或者外出打工，劳作方式主要以出卖劳力为主，缺乏对农产品生产、包装、储存、销售等方面的智力扶持，脱贫途径单一低效。贫困学生监护人受教育情况如表8所示。

表8 贫困学生监护人受教育情况

2.贫困户未立脱贫之志

内生动力不足是造成贫困的重要原因，“由于部分贫困群众本身文化程度较低、思想观念较为落后，一方面‘等、靠、要’思想仍然不同程度地存在；另一方面，对这部分群众进行科技含量高、标准化程度高、市场前景好的种养殖技术培训难以进行，究其原因，就是这部分群众自身学不会，接受不了”〔5〕。贫困的很大原因是没有明确的目标导向，未激发内生动力，从调研结果看，有近三成的贫困学生监护人安于现状，总觉得“生活过得下去就行了，在我们村已经不错了”，未立脱贫志，更未做出脱贫之行。在受访人中，贫困学生父亲在50岁以下且健康的人占67.07%，贫困学生母亲在50岁以下且健康的人占70.32%。父母年轻健康的情况下未能脱贫，从主观因素上讲是值得深思的问题。另外，有673人反映造成贫困的原因是父母或监护人不够勤劳。受访者监护人身体情况如表9所示。

表9 受资助学生监护人身体情况

3.资助工作重物质轻教育

目前大理州学生资助侧重于物质方面的资助，受资助学生思想精神教育、心理疏导教育、价值观教育方面待加强。整体看受资助学生的精神思想、价值观比较积极正面，但在对25 163人次进行调研中，发现一部分人存在思想意识、价值观不正的现象。首先是部分学生因为家庭经济贫困造成心理负担较大，把自身摆在弱势层面，甚至出现自卑、焦虑等不良心理，生活中表现出物质攀比行为。其次是部分学生家庭产生了依赖心理，缺乏自强自立之志，“等”“靠”“要”思想严重。再者是部分受资助学生缺乏诚信、感恩意识，在调研中发现有745人表示会用受资助的资金购买电脑、手机，有108人表示会将受资助的资金用于购物、游戏充值、娱乐等，有147人认为受资助的资金“是我理所应当得的，想花就花”，有263人表示“长大后，觉得自己的生活不够好，不会去资助别人”。

4.思想道德教育待加强

在加强精神、价值观教育的基础上进一步强化道德教育，调研中发现部分受资助学生道德失范现象时有发生。例如对州内某中等职业学校教师带领学生到沿海城市实习情况进行调研时，发现部分受资助学生在隔离期间，在酒店购买高价日用品，成箱购买辣条、饮料、方便面等，日均零食消费上百元。这其中不少同学是受资助的建档立卡户学生，如此过度消费，物质生活几近奢侈。受访带队教师表示“感慨颇深啊——我们的这些学生，太有钱了！”“这哪像卡户家的孩子啊，更像是有钱人家的纨绔子弟，不知道勤俭节约，不懂得珍惜父母辛苦所得，不心怀感恩。”受访者还反映，当时还有其他省份的学生也在同一酒店隔离，其中一位老师说：“大理班的孩子太有钱花了，生活水平可比我们无锡的孩子好太多了，看看他们平时的吃穿，我们无锡的孩子才是扶贫对象啊！”这种现象使我们下定决心加强对学生进行感恩教育。

四、对策建议

针对当下大理州学生资助存在的问题，应着力解决好贫困等级识别、体系缺陷、宣传不畅和学生思想教育等方面的问题。

（一）资助智能化

实现精准资助，解决困难学生难识别问题，首先要实现大数据共享，罗金洪说：“借力大数据实现精准资助具有较强的必要性和可行性，无疑将成为学生资助工作的一把利器。”〔8〕充分发挥大数据时代的优势，建立大数据库，将扶贫数据、学生学籍数据、学生资助数据联通。其次是时时更新数据，采用定期和不定期结合的方式将需要清退或已退出贫困的数据删除，将新增建档立卡户的相关信息录入，保持建档立卡户数据为最新动态。第三是跨地区共享数据，包括学籍信息数据，目前资助政策以学生学籍信息为基础，对于辖区外建档立卡户的信息难以识别。第四是联通各教育学段学生资助数据，“以大数据推进高校学生资助工作，必将成为建立困难学生精准资助工作机制的必然趋势”〔9〕。实际上在各个教育学段都应该建设大数据平台，保障受资助的持续性、变化性清晰了然，从而保障“不漏掉一个贫困生”落地落实。比如“西安电子科技大学通过大数据分析学生2018年在学校刷饭卡的记录，给每月在食堂吃饭60次以上，每天吃饭花销低于平均8块钱的学生发放助学金”〔10〕。成功实现大数据下的精准资助。

（二）堵体系漏洞

体系架构问题由教育行政部门主导完善，比如日本政府设立“日本学生支援机构”专门从事学生资助与管理，实现公平、高效、多元化学生资助〔11〕。从借鉴角度看，大理州首先应从州级、县市级到学校，均设置专门的学生资助工作机构（处、中心、办公室等），可以与扶贫工作机构合署。其次是优化人力资源配置，实现专人专岗从事学生资助工作。再者是充分发挥指挥棒作用，把学生资助工作业绩纳入职称评定、绩效分配等考核内容，激励学生资助工作者的干劲。第四是针对兼职从事学生资助工作的单位加强资助业务工作情况的监督，确保兼职从业者有足够的精力去规范和有效地完成资助工作。

（三）宣传途径建设

针对偏远山区贫困户不知道学生资助政策或一知半解的情况，应加大资助政策宣传。首先可以充分发挥驻村扶贫队伍的作用，对乡亲们进行口头宣传讲解。其次可以充分利用地方电视台，利用微信、QQ、抖音、快手等互联网平台，将资助政策注入老百姓手机娱乐之中。再者可以利用海报进行宣传，针对偏远乡村来说，海报还是较为新鲜的事物，易于引起“围观”。第四是进行双语宣传，针对语言交流障碍的少数民族地区，应充分发挥当地知识分子的作用，利用双语给当地百姓进行讲解。第五可以利用如“语言文字扶贫APP”等职能工具进行宣传，比如怒江州通过“语言文字扶贫APP”实现与群众无障碍沟通。

（四）加强思想道德教育

学生资助的重要目的在于树人，“重点是把立德树人融入思想教育、文化知识教育、社会实践教育等各个环节”〔12〕。比如兰华和王强龙针对内江师范学院提出了“三全资助育人途径，促进家庭贫困学生成长成才”〔13〕。当前大理州学生资助侧重于物质资助，多以资助资金的形式惠利于贫困学生，在这之余要强化思想理论教育和价值引领，加强学生的诚信教育、价值观引领和感恩教育。在育人过程中应加强师德师风建设，把资助育人贯穿于任课教师的“课程思政”之中，领导和管理机构发挥服务管理育人的作用，资助过程教育学生树立正确的金钱观、消费观，理性消费，将所获资助资金用在正确之处，培养学生的感恩之心、奉献意识、社会责任担当意识。

教育扶贫是决胜脱贫攻坚的重要环节，对“十三五”时期决胜全面建成小康社会具有重要贡献，面对复杂的发展环境，巩固脱贫成果严防返贫是当务之急。学生资助在巩固教育扶贫成果中扮演着最重要的角色之一。各地各层级的学生资助管理机构，应当构筑符合地方实际的资助架构，构建一套多元化合力的资助模式，建设基于大数据平台的精准识别系统，结合立德树人的根本任务实现资助育人，充分激发群众的内生动力，形成制度保障的学生资助体系，全面落实国家、地方资助政策，真正助力我国向教育强国迈进，助推2035年基本实现社会主义现代化远景目标。