福利国家认识与辨析： 兼论中国福利国家建设的选择

郝晓娟

摘要：自英国宣布建成世界上第一个福利国家开始，“福利国家”变成为西方国家广为流传的词语。自20世纪50年代，中国学术界就开始介绍和研究福利国家，20世纪90年代，国内学术界开始系统研究福利国家。但是，当代对福利国家的认识是相当消极的。国内学术界在金融危机之后对“福利国家”的态度也大抵如此，总是将“福利国家”与“福利依赖”、“穷人”、“懒汉”等词汇联系在一起，对其持有消极的批判态度。从已有学术研究来看，当前处于这样的一个危机之中：搞不清福利国家究竟是在讲什么。很有必要对这些误解加以理解，因为它们的存在严重扭曲了关于福利国家的讨论，阻碍了改革日程的进展，而其中有些改革是致力于真正实施福利国家的想法，而不是实现一个必然被批判的“乌托邦”的梦想。

关键词：福利国家;政策;保障

本文以福利国家相关内容为基础，结合搜集、整理的文献，写作本文，试图辨析福利国家的本质，澄清关于福利国家的认识误区，兼评中国在新时代建设福利国家的选择问题。

一、福利国家的产生和发展

福利国家的兴起和完善大致经历了以下两个阶段：工业革命之前社会保险的兴起;建立和完善现代社会保障体系。分界线是德国首相俾斯麦在19世纪80年代在社会改革中引入全面的社会保险计划，由此开始了“福利国家”的建设（周弘，2001年）。从那时起的100多年历史中，西方发达国家大都效仿德国，继续发展、扩大、调整、反思和修正福利国家。第二次世界大战后，战后废墟中出现了现代意义上的福利国家。 1945年4月，英国工党提出了《让我们面对未来》的竞选纲领，由此正式使用“福利国家”一词。

福利国家的发展经历了从低水平到高福利阶段，又发展到今天的“福利紧缩”或者“福利国家危机”阶段。至于“福利国家”内涵，至今没有统一的定义，不同学者从不同角度给出了不同的定义，当然，也代表了不同的“福利国家”的辨别标准。

福利国家的教科书定义：“国家对于公民的一些基本的、最低限度的福利负有保障责任”（艾斯平·安德森，2010）。综合现有文献看来，“福利国家”在不同的国家具有不同的含义，包括以下几层含义：一是福利国家是一种理性模式，国家作为供给主体，保证公民的生产资源和生活机会最大化，并在最大程度上保证公平;二是福利国家提供最低限度的社会保护，使个人和家庭获得最低收入的保证并使公民免受贫困和意外风险的保护;三是福利国家通过“社会保障”等社会政策来行使功能。

二、福利国家的认识及误区

随着福利国家发展阶段的演进，福利国家开始面临诸多批评：一是成本增长太快。二是尽管成本不断增长，但是长期贫困难题仍未克服。另外，社会保障可能促成了熟练工人的失业问题。（埃里克·斯克凯尔特，2001）。在全球化和老龄化背景之下，福利国家纷纷面临各种危机，大家开始怀疑“福利国家”存在的合理并提出了“福利国家危机论”。这种论断在其分析背景和分析框架下具有一定的合理性，但更多体现出了对“福利国家”认识的片面性，下面将对主要的几点误区进行澄清。

（一）福利国家=高福利？

人们谈及“福利国家”时，会觉得这是一个“乌托邦”的梦想，总是将其与发达国家、资本主义、高税收、高福利联系在一起。其实只要简单回顾一下福利国家的产生背景，就会发现，“高福利”并非建立福利国家的前提条件，而是在其发展过程中逐渐形成的特征。

英国首创“福利国家”，贝弗里奇被称为“福利国家之父”，《贝弗里奇报告》被看作福利国家建设的里程碑。但是无论是贝弗里奇报告试图纠正的“济贫法时代”还是报告本身所描绘的理想社会，都不具备“高福利”的特征。

（二）福利国家紧缩与私有化

伴随着20世纪70年代末的经济混乱，在许多国家出现了一种保守主义复苏潮流，保守主义政党开始施行“紧缩政治学”，例如撒切尔夫人和里根政府对英国和美国的福利紧缩的改革，他们开始削减社会福利的开支，使政府在社会服务中的角色发生变化。有学者将福利国家的这项改革称之为“福利国家私有化”，或者“社会保障私有化”，但其实，有关“私有化”问题的许多公共谈论都是非常含混不清的。所以在此试图对“私有化”的概念进行辨析。

福利国家的基本功能是提供社会服务，那么，关于“社会服务”的提供，从基本逻辑上来讲，涉及两个问题。第一个问题是：服务由谁来提供？第二个问题是：谁为服务提供财政支持？表1汇总了社会服务的提供机构及财政来源。

根据表1显示，一项服务可以由公共部门团体提供，这些团体可能是中央政府，或者是中央政府的地方代理机构。

（三）“福利国家”意味着“福利依赖”吗？

关于“福利国家危机”的言论在很多年前就甚嚣尘上，其中一项对于福利国家的指责是，福利国家的制度设计引发了“福利依赖”，领取福利的人长期依靠救济金生活，而不去找工作，使人们陷入“福利陷阱”，同时提高了失业率。关于“福利依赖”问题有几点需要澄清。

第一，對失业产生什么实质性的影响的并不是福利，而是经济运行状况。

第二，某种程度上，导致福利依赖的是不科学的福利制度设计。有些福利制度的设计是以穷人为焦点的，这就导致了“福利依赖”的诱因，即只有穷人才可以领取救济金。所以并不是福利国家导致了福利依赖，而是制度设计导致了福利依赖。

深刻探究“福利依赖”的根源会发现，福利国家关于帮助穷人的政治主张是基于两个前提：一是穷人是社会中独立的少数人;二是福利国家的目的是救助这些穷人。基于帮助穷人的出发点而出台的社会政策就是：以穷人为焦点的社会保障体系，而这两点前提存在谬误。一是贫穷是一个几乎影响社会上所有人的经济危机;二是福利应该被视为对所有公民的一个必要的社会保障。福利国家并不是试图以贫困救济为焦点，而是针对全体公民的一种服务，它使得人们可以体面地度过经济困难时期，防止人们因经济困难陷入更加不利的处境。

第三，对于“福利依赖”的许多批评是没有任何根据的，即使有一部分人依赖救济过活，但是大多数的人并非如此，他们是依靠自己勤勉的工作维持体面生活。而且就福利国家的运行状况来看，公共支出的份额并没有达到可以让人们依赖福利的地步，所以关于“福利依赖”的恐慌多数是无稽之谈。

以上澄清了关于“福利国家”的三点误会，福利国家并不一定以高福利为其成立前提，福利国家也不必然导致福利依赖，未来福利国家改革的方向会是政治紧缩，但不是传统意义上“政府退场”的私有化。诚如艾斯平·安德森所言，在各国纷纷进行福利改革的背景之下，有必要重新界定福利国家及其责任归属，这意味着“重新安排市场、家庭和国家的职能，使福利制度能更好地与更公平有效的社会制度的整体目标保持一致”。“新福利的重点归根结底为一个基本的问题：即社会政策必须使公民的生产资源和生活机会最大化”。

三、中国会成为福利国家吗？

我国历经改革开放四十多年来的高速发展，已经基本实现工业化，并发展成为人均GDP达59660元（2017年数据）的中上收入国家。我国的社会政策发展也已经从20世纪80～90年代初强调市场化改革转向“满足人民对美好生活的向往”，先后建立了“五险一金”的福利项目，并不断扩大覆盖面和收益水平。此外，国家财政从20世纪90年代开始承担基础教育。从已有发展成就来看，我们似乎已经初步具备了建立福利国家的基本条件，但是这是否意味着我国可以开始建设福利国家呢？

在讨论福利国家建设意愿及建设能力之前，基于前面关于福利国家的意涵辨析，观察先发福利国家建设以及转型的历程发现，抛开福利国家建设的技术性问题的讨论，福利国家建设有两条基本原则可以借鉴。

（一）关于福利国家的社会政策选择是一个整体

任何从整体上对现有制度的重新考虑都不可避免地会引出与政策有关的问题，而且有些福利项目本身就是相互矛盾的，不能单一地考虑诸如养老金、失业补贴或者为老年人提供的家庭帮助服务等具体内容，而要以“顶层设计”的视角进行综合考虑。

（二）政府关于福利国家建设道德理念的选择问题

政府如何才能在维持其现有责任的情况下实现社会公正，这是一个面临权衡的问题。

我国作为福利国家建设的后发国家，具有一定的优势，在于可以吸取先发国家的经验教训，从而避免福利陷阱和福利危机。如果要建设福利国家，首要重新安排现有的福利计划的分配，分清其中的轻重缓急。

对于中国来讲，“雪中送炭”的核心政策应集中于對儿童、老人和病人的社会服务。例如调节母亲的就业需求和小孩需求的矛盾，最大程度优化母亲的能力和对儿童的照顾;增加对儿童和年轻人的投资或税收减免，加大国家对抚养孩子费用的负担;鼓励老年工作者延迟退休;保证医疗资源公平获得等。当然，最基本的是保证人们的生活机会平等，重新赋予“平等”和基本社会权利以新的含义。

参考文献：

[1]艾斯平·安德森.福利资本主义的三个世界[M].北京：商务印书馆，2010.

[2]尼古拉斯·巴尔.福利国家经济学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2003.

[3]丁开杰，林义.后福利国家[M].上海：上海三联书店，2004.

[4]霍华德·格伦内斯特.英国社会政策论文集[M].北京：商务印书馆，2003.

[5]武川正吾.福利国家社会学：全球化、个体化与社会政策[M].北京：商务印书馆，2011.

[6]保罗·皮尔逊.拆散福利国家—里根、撒切尔和紧缩政治学[M].长春：吉林出版集团有限公司，2007.

（作者单位：山东畜牧兽医职业学院）