关于深化完善农村集体产权制度改革的 总体思路及路径选择

张兆康 王君波 朱芸 赖燕飞

摘要：文章从宁波市江北区农村集体产权制度改革之后的实际出发，提出了深化完善的总体思路，以及“六化”路径即改制法治化、股权收益化、持股社会化、分配规范化、职能分离化以及治理企业化，并建议在六个“着力”上强劲采取新型集体经济发展措施。

关键词：农村集体产权制度;总体思路;路径选择;着力

实施农村集体产权制度改革之后，明晰了集体产权，壮大了集体经济实力，增加了农民财产性收入，促进了农村和谐稳定，加快了农民城镇化进程。但仍然存在着新型集体经济组织运转不太规范、政企不分以及股权结构不合理等问题。为此，根据宁波市江北区的实践和探索，提出下一步深化完善的总体思路、路径选择、分步重点以及对策措施。

一、深化完善农村集体产权制度改革的总体思路及其路径选择

根据中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）以及省、市出台的政策精神要求，确定深化完善工作的总体思路是：建立健全股份经济合作社规范化运行机制和收益分配机制，进一步完善内部治理结构，增强新型集体经济组织发展后劲，实现集体资产保值增值。其路径选择是六化，即改制法治化、股权收益化、持股社会化、分配规范化、职能分离化以及治理企业化，以此不断释放改革红利，千方百计扩大新型集体经济的发展权，探索适宜的整体发包、分块发包等经营模式以及推出经营者优先入股和持大股的激励机制，最终培育成有朝气有活力的多元化股份经济合作社，大力提高农民财产性收入来源和所占比重，带领持股股东实现共同富裕。

一是改制法治化为深化农村集体产权制度改革的前提。法治化就是坚持守住集体所有不改变和农民利益不受损的底线思维。要严格按照上级确定的政策文件和制度设计内容进行操作。农经部门必须加强对深化完善的股份经济合作社指导力度，对明显违背上级政策精神或者操作程序不规范，群众意见较大的改革方案当地政府应该及时予以纠正，经深入研究后方可批准实施。

二是股权收益化为深化农村集体产权制度改革的主线。农村集体产权制度改革工作，实质上就是持股股东股份收益权的确定。要不断满足社区成员对集体经营的剩余索取权，实现辖区内居民按股份份额享有经济发展成果，走上美好富裕生活之路。股权流转遵照依法、自愿、规范的操作规程进行，而对股权的流转应实施严格的制约措施：符合办理社会保障条件而未办理保障手续的股东;由股份经济合作社负责供养的“五保户”股东;属于孤、独、鳏、寡性质的股东这三种群体对象规定不得进行股权流转交易。

三是持股社会化为深化农村集体产权制度改革的主要方向。要进一步突破社区自身的产权封闭性，突破的途径就是行政权、所有权和物权的三权分离，实现政社分开、所有权与物权分开。重点是集体资产产权与外部社会资本产权联合重组，或者集体资产产权相互之间的新的联合，大力发展混合制所有制经济，最大限度发挥股份合作兼有的制度优势。

四是分配规范化为深化农村集体产权制度改革的重要保障。农村经管工作是农村改革改革发展中具有方向性的重要工作，肩负着农村合作经济经營指导和管理监督的重要职责，要进一步加强经管工作，提高农经部门的监督指导服务水平，对有效益的股份经济合作社收益分配要切实强化监管，严格手续，更好地发挥保驾护航的作用。

五是职能分离化为深化农村集体产权制度改革的核心。股份经济合作社过于沉重的社会负担是制约其发展的一个主要因素。目前撤村建居前的股份经济合作社仍然承担着社区保洁、社会治安、社区绿化、道路修建养护、公益设施维护等社区管理的全部或部分费用，这方面的支出占股份经济合作社支出的很大部分额度。对此支出费用建议原则上应由各级政府予以承担，如在原村社和现社区范围和服务对象基本相同，一时难以理清的，股份经济合作社可适当给予资助，最终使之成为真正的、纯粹的经济组织。

六是治理企业化为深化农村集体产权制度改革的关键。股权从封闭向开放转变、股份合作资本朝开放的社会资本转变、特殊的经济组织向一般的市场主体转变、股份经济合作社向社会化转变是一必然趋势。要创造条件允许股权在更大的范围内流转，推动股份经济从社区经济向开放经济转变，实现集体资产运行和股份经济发展的市场化，因此，要按照公司化的运作要求，逐步把股份经济合作社改造成为向符合公司制的经济实体过渡，做到资金筹集市场化、投资领域市场化以及经营管理市场化。

二、深化完善农村集体产权制度的四个阶段划分及其工作重点内容

根据农村股份经济合作社的漫长发展过程及其改制情况进行分析，确定深化完善农村集体产权制度改革工作的四个阶段设想，即规范管理制度阶段、完善股权权能阶段、理顺内部治理结构阶段以及走向公司制顺畅运行阶段，不同的四个阶段赋予其不同的工作内容，明确工作重点和主攻方向，以此来渐进推行农村集体产权制度改革的深化完善工作。

一是规范管理制度阶段。重点是建立规范的以收益分配为核心的管理制度。所谓规范的收益分配制度就是对股份分红必须要有严密的监管措施，当年没有效益的就不能分红。各地的事实已经表明，必须从一开始应绝对禁止股份经济合作社超额分配、攀比分配以及本金分配行为。当地政府应该负起监管责任。

二是完善股权权能阶段。重点是拓宽股权融资担保权能。宁波市江北区股份经济合作社股权质押贷款于2008年年底开始实施，这项改革赋予了农民完整的集体资产产权，实现了对农民的还权赋能，为盘活农村集体资产、解决农村贷款难题找到了一条有效途径。下一步应该赋予股权完整的个人产权。予以具备完备的个人产权，就是让股东对个人股份拥有所有权，可以处置，可以转让，也可以继承。可流转的产权可以为所有权人带来收益，大大增加了财产性收入来源途径。

三是理顺内部治理结构阶段。重点是合理确定股东代表大会、董事会、监事会以及经营者各自的权利义务、边界范围、责任和权益。就是要改变这些不合理的现象：改制后不按现代企业制度运作，缺少市场运行机制，而且村社经营者的思想意识还停留在“农村集体经济组织管理”管理阶段，企业管理靠的是村规民约，这必然是无法促进新型集体经济的迅速壮大的。

四是走向公司制顺畅运行阶段。建立产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，是构建农村股份经济合作社管理制度的大方向。因此，重点是通过产权重组、基金运作等手段，让集体资源在更大的范围内有效配置。同时引入高级职业经理人，建立经营者股权期权等激励机制，允许以技术、品牌、专利等要素入股，不断焕发农村股份经济合作社生机，增强经济实体的活力和竞争力，直至农村股份经济合作社经转型之后脱颖而出，成为挂牌上市企业。

三、深化完善农村集体产权制度改革的对策建议

从各地的实践经验来看，做好农村集体产权制度改革的深化完善工作，促进新型集体经济壮大发展，需要重点抓好以下六个“着力”。

一是着力制定战略规划，奠定新型集体经济基础。村庄经济发展战略是村集体经济制度设计的基础，需要一批有创新精神的农民企业家。要通过对村庄整体资源及市场分析确定主导产业与发展战略，制度选择、村庄经济发展战略要为长远发展留下充足的空间。发展战略一经确定不得随意改变。而那种只依赖出租土地，引进的企业与村庄整体经济发展没有形成良性互动的内在联系的低层次理念必须抛弃，否则村庄发展必将滞留在低水平层级之中不能自拔。

二是着力破除村庄封闭，壮大新型集体经济实力。一方面要探索村与村之间联合的资源定价机制，促进生产要素的合理流动，促进区域开发强度的不断提高，实现土地资源的统一开发利用和土地开发收益在村与村之间合理分配。另一方面要明确新型集体经济产业发展的重点和方向，提升物业服务业的产业等级，并向高端化迈进，促使新型集体经济的转型升级。

三是着力强化股权管理，探索推进改革最佳模式。要对新增人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股权量化等问题在股权管理操作细则中作出明确决议。未符合集体耕地全部征用、撤村建居以及村庄整体拆迁三种固化管理情形的，要对新增人员规定集体经济组织至少每五年与村级换届选举同步进行一次股权调整，化解股份经济合作社新老人员这一难题。要在股權转让、股权合作、增资扩股等环节加强管理，通过股权管理做大做强集体经济经济的规模，增强和扩大集体经济的控制力和凝聚力。

四是着力改善政策环境，营造集体经济发展氛围。应该出台发展壮大新型集体经济的若干意见，重点在税收、市场准入和土地开发三大领域进行扶持，特别是10%发展留用地的落实到位工作，即使指标数额也要如数拨给集体经济组织，以此激发农村集体经济发展的活力。

五是着力注重区位优势，把握集体经济发展重点。就是积极根据股份经济合作社的区位条件和优势条件，根据近郊地区、偏远地区以及丘陵山区不同地段，因地制宜，要把新型集体经济发展与县域功能定位结合起来，突出注重生态资源、传统习俗以及地方小吃等固有特色，发展当地合适的主导产业，如对沿山片区域，组建由社员自愿投资入社的生态旅游、农家乐等股份经济合作社分社，让集体资源发挥规模效益。

六是着力培育要素市场，找准集体经济主攻路径。要逐步摆脱“房东经济”和“地主经济”的发展模式，通过产权重组和投资入股的方式打破村域界限，突破各自为战的传统发展方式，不断挖掘现有的有限土地资源，在探索农民宅基地集约化使用以及经营性建设用地等开发上开辟出更加宽广的道路，逐步实现资源向资本转化。

参考文献：

[1]王静.农村集体股份合作制改革路径研究[J].农村经营管理，2016（05）：22-25.

[2]梁燕雯.城郊农村社区股份合作制的制度缺陷及创新思路[J].城市发展研究，2008（03）：62-67.

[3]张兆康.股份合作制改革深化的四条路径[J].农村经营管理，2017（07）：44.

*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目《深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究》（17JJD790018）课题成果。

（作者单位：宁波市江北区农业农村局）