美国国会涉港立法活动新动态：影响与应对

郭永虎 暴占杰

摘  要：特朗普任期内，美国国会涉港立法活动较奥巴马任期内更加活跃，涉港立法数量和通过率激增，为美国全面介入香港事务提供了所謂“法律依据”。在此期间，美国国会共提出40余项涉港议案。其主要意图为干涉所谓香港“人权”和选举事务;策动涉港问题国际化，联合国际反华势力干涉香港事务;将所谓香港“自治”程度与美国“给予”香港的所谓特别待遇挂钩;对维护香港稳定的人员实施所谓制裁措施。美国国会涉港立法使美国政府对香港事务的干涉长期存在，严重损害了中美关系的健康发展;增加了中国政府解决香港有关问题的难度，助长了反中乱港势力的嚣张气焰，对香港繁荣稳定产生了消极影响。中国政府须对美国国会涉港立法活动保持警惕，采取必要的有针对性的反制措施。

关键词：美国国会;香港;涉港立法;中美关系

中图分类号：D613  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2021）03-0073-10

美国第115—116届（2017—2020年）国会期间，不断通过立法手段对中国内政实施所谓“长臂管辖”。在进行涉台、涉藏、涉疆立法干涉的同时，香港也成为其立法干涉的重要对象。这一阶段，美国国会涉港立法数量激增，有多项法案获得通过并被签署为所谓“法律”，对香港的繁荣稳定产生了十分消极的影响，损害了中国的核心利益。从研究现状来看，国内相关研究主要聚焦美国行政部门对香港事务的干预。比如，胡婷认为特朗普上台后美国“全政府”对华战略中的香港政策表现出“主体捆绑”与“立体干涉”的鲜明特征[1]。李环认为，近年来美国关注香港事务的层级有所提升，对所谓民主、人权、自由等议题的表态增多[2]。刘恩东提出，要通过进一步完善与香港基本法实施相关的制度和机制来应对美国对香港的“民主输出”问题[3]。此外，沈本秋对2007—2012年美国对香港事务的介入进行了分析[4]。谷文艳探究了香港回归时美国在香港的经济利益和政策[5]。张建、张哲馨探讨了香港回归以来，美国国会介入香港事务的方式和影响[6]。郭永虎对1984—2014年美国国会对香港事务的干涉进行了历史考察[7]。综上，当前学界以美国国会为视角的相关研究比较薄弱。从研究时段来看，已有研究集中探讨了美国国会在2017年以前介入香港事务的主要活动，对特朗普任期内美国国会的最新立法动态及其影响的关注较少，目前尚无专门论著。鉴于此，本文以特朗普任期内美国国会涉港法案或决议案文本为研究对象，综合分析美国国会涉港法案的特征、内容及其影响。

一、美国国会涉港立法活动的新特征

（一）涉港立法数量激增

第115—116届国会期间，美国国会涉港立法数量创近20年来新高。1984年5月3日，美国国会众议院提出首个所谓“支持香港人民自决的共同决议案”，由此开启了美国国会涉港立法恶例。据统计，从1984年到2016年间，美国国会围绕所谓香港民主与人权、选举、出口管制、新闻自由等议题，提出近70项涉港议案。从涉港立法数量来看，30余年来，美国国会年均提出的涉港议案（包括所谓法案和决议案）数量为2项左右。特朗普时期，美国国会涉港提案的数量激增，仅两届国会就提出了40余项涉港议案。在《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国家安全法”）出台前后，有近20项涉港议案被提出。美国对香港“修例风波”以及香港国家安全法的关注，造成其国会内的涉港议案以此为导火索开始猛增。此外，这还有深层次的原因：在美国“印太战略”背景下，香港特区已成为美国遏制中国的前哨阵地。其国会与白宫均卷入美国“全政府”对华战略中，在利用香港打压中国问题上形成强烈“共识”。

（二）通过率较高

近年来，美国国会涉港立法活动提速明显，相关法案被签署成所谓“法律”的比例较高。自所谓“1992年美国—香港政策法”出台后到特普朗政府之前的20余年间，所谓“香港人权与民主法案”早在2014年就被提了出来，但始终未能走到所谓“法律”这一阶段。然而特朗普时期，共有5项法案最终被签署为所谓“法律”，成“法”率接近23%。美国国会涉港“立法效率”异常的高。以所谓“2019年香港人权与民主法案”为例，该法案自被提出后就一路“绿灯”，获得美国国会参众两院高票通过。许多涉港提案采取“一致通过”“无人反对”“声音投票”等表决方式，其中“声音投票”（通常在议案争议较小、态度明显时采取的表决方式）既不记名也耗时较短。这种怪异“效率”达1992年以来的最高水平。这表明，美国国会内部民主党和共和党对涉港议题的态度基本一致。第115—116届国会期间，特普朗对美国国会两院通过的涉港法案可谓“照单全收”。这也说明美国国会与总统在干涉香港事务上的意见渐趋统一。

（三）主题和诉求更加明确

特朗普时期，美国国会涉港立法的企图明确，即直接干涉所谓香港的“人权与民主”。据统计，在22项涉港提案中直接与所谓“人权与民主”相关的议案就达15项。当前，美国所谓涉港立法更加强调意识形态属性，而美国在港经济利益被排在“退而求其次”之列。这与冷战刚结束后，美国国会制定的所谓“1992年美国—香港政策法”有较大不同。当时，美国国会涉港立法最为关注如何保持美国在港经济利益不受影响，包括美国在港航空、航运、通讯、旅游、文化、体育业务等利益诉求。当前，美国国会的涉港诉求发生转向，所谓“人权”“民主”等意识形态标签被重点强调，其在港经济利益诉求逐渐淡化。

（四）强调涉港法案的干涉力度和可操作性

特朗普时期，美国国会涉港立法的诉求更加“务实”，逐渐摒弃了仅表达立场的“声援式”立法。以所谓“2019年香港人权与民主法”为例，该法的诸多条款都要求美国行政部门采取实际的干涉措施。这一所谓“法律”提出的制裁措施，以及相关管制物资的出口限制，对暴力乱港分子的包庇和纵容具有很强的操作性。这种干涉强度是以往的涉港立法不具备的。此外，其涉港立法还有鲜明的指向性特征，一方面明确哪些人可以得到美国政府“包庇”，另一方面明确哪些人将得到美国所谓涉港“法律”制裁。所谓“2019年香港人权与民主法”在签证政策方面，竟为因反中乱港活动而遭逮捕、拘留的有关人员提供签证支持。

（五）核心议员的推动作用凸显

决定涉港立法成败的关键要素是“人”，即美国国会议员，特别是核心议员。通常来说，国会核心议员比一般议员无论在发起或联署法案的数量、影响还是在言行的引领和辐射效应上都更为突出。在立法压力巨大、相关经验不足的情况下，国会投票中普遍存在“随大溜”现象，部分国会议员乐于借助那些值得信赖、具有专门知识且懂得利害关系的“提示者”来做出投票决定，在立法进程中形成了一般议员追随核心议员的现象。在涉港立法方面，核心议员对国会立法活动的引领作用非常明显。第115届国会以来，与涉港立法密切且提案最多的国会核心议员主要有2位：参议院的马可·卢比奥和众议院的詹姆斯·麦戈文。

二、美国国会涉港立法中所谓“法律”文本的变化

在香港回归前，美国国会已经制定了一部所谓涉港“法律”，即所谓“1992年美国—香港政策法”。这是美国首部系统的关于香港政策的所谓“法律”。其企图保障在《中英联合声明》签署后以及香港回归后美国在港利益诉求，并重新界定1997年后美国与中国香港特区的关系。其核心内容是：第一，确立所谓“人权原则”。其声称：“香港人民的人权对美国意义重大，同时与美国在香港利益休戚相关。”第二，将所谓香港“自治”程度与美国“给予”香港的所谓特别待遇挂钩。其声称，总统断定香港的“自治程度”不足以证明其应享有美国特定“法律”规定的待遇，或者与中国曾承诺的待遇有所不同，总统可以修改美国有关香港的所谓“法律”的实施。第三，积极寻求同香港特区建立直接的双边关系。其主张，美国在商业方面应谋求同香港特区保持和扩大经贸关系，把香港特区当作一个单独实体来对待。第四，要求美国国务卿向国会提交年度涉港报告。所谓“1992年美国—香港政策法”首次以所谓的“法律”形式确定了美国对香港政策的基本框架，美国政府的涉港政策大多可在该法中找到对应条款。

随着香港局势的发展，特别是2014年香港发生非法“占中”后，美国国会欲以此为契机对所谓“1992年美国—香港政策法”进行重新修订。有部分议员认为所谓“1992年美国—香港政策法”干涉力度不够，因为其中没有“制裁”措施，对所谓香港“人权和民主”的保障只有姿态性声明，没有具体“保护”措施。此外，他们认为，所谓“1992年美国—香港政策法”确立的报告制度早已过期，国会希望借助设立新的所谓“法律”将年度涉港报告制度常态化。所谓“2019年香港人權与民主法”就在此背景下产生。它的出台蓄谋已久。在其签署之前，从2014年到2019年，美国国会共提出了8个版本的所谓“香港人权和民主法案”。它们表述的核心观点高度一致，即在美国的利益范畴和外交原则下关注所谓香港“人权和民主状况”。美国国会议员在历次提案中，都在原有法案基础上进一步充实内容，主要涉及以所谓香港“人权与民主状况”为借口对中国及香港特区政府实施所谓“制裁”。

2018年之前，尽管各版本所谓“香港人权和民主法案”层出不穷，但其立法进程近乎停滞。这些法案既未进入小组委员会讨论，也未召开听证会，均止步于提案阶段。2019年，所谓“香港人权与民主法案”的立法进程取得了“重大进展”，这与香港局势发展息息相关。2019年，香港“修例风波”发生后，卢比奥提出所谓“2019年香港人权和民主法案”。这一所谓“法案”先是获得参议院的一致通过，后在众议院以417票同意、1票反对、13票弃权的结果获得通过，最终在2019年11月27日被特朗普签署生效。其主要内容如下。

其一，阐明美国的涉港立场。一是重申所谓“1992年美国—香港政策法”中规定的原则和目标。比如，将所谓香港“人权与民主”纳入美国国家利益范畴，声称所谓香港“人权”对美国非常重要，与美国在香港的利益直接相关。二是干涉香港选举，对华施压。美国国会以诸如敦促、要求等强制性外交辞令对香港选举制度指手画脚、强行干预。三是将所谓香港“人权与民主”问题国际化。其要求美国政府与英国、澳大利亚、加拿大、日本和韩国等盟国相互配合，以促进所谓香港“民主和人权”。美国国会此举实为将香港本不存在的所谓“人权与民主”问题推向国际，联合其追随者向中国施压。四是极力维护美国在港利益。比如，所谓保护居住在香港的美国公民和在港永久居民以及来港和过境的人士;维持对美国有重大利益的经济和文化联系。

其二，袒护纵容反中乱港分子。其规定，2014年及以后在香港居住的有资格申请美国签证的申请人，在申请入境、学习或工作签证时不会因为“政治原因遭逮捕、拘捕或从事过其他反政府行为”而遭拒签。该法案还要求美国国务卿应采取必要的措施对领事官员进行相关培训，使该政策得到落实和执行，确保反中乱港分子处理签证申请时不会受到歧视或延误。该法案还鼓动美国盟国也采取类似的政策。此外，按照该法要求，即使美国公民涉嫌犯罪，也要保护其不被引渡到中国，这是对中国司法主权的粗暴干涉。

其三，实施所谓涉港制裁措施。其规定，应查明所谓“对破坏香港基本自由与自治负有责任者”;美国总统可根据所谓“国际紧急经济权力法”，向负有责任的外国人在美国境内的资产予以冻结或者禁止其权益交易活动。其所谓“负有责任者”是指，由美国认定的“对在香港的任何人实施的非法引渡、任意拘留或严刑逼供”，以及其他所谓严重“侵犯”香港国际公认“人权”的人。其中的相关条文还要求美国在为中国媒体记者发放赴美旅行或工作签证时，应考虑到上述情况。此外，这一所谓“法律”还将所谓香港“自治”程度与美国“给予”香港的特别待遇挂钩，要求美国国务卿每年向国会提交报告，评估香港特区政府在行政、立法和司法部门维护法治、保护公民权利方面的“自治政策”，并根据评估结果决定是否“给予”香港特别待遇。美国国会还声称应对目前美国关于香港的出口管制政策进行适当调整，防止中国从香港特区获得敏感技术，用于发展和部署“锐眼”系统、天网系统或其他大型警务监视系统。

其四，反对引渡美国在港公民。在美国公民面临引渡风险时，这一所谓“法律”要求美国总统向国会相关委员会提交报告汇报其保护在香港美国公民和企业的措施，在美国公民面临潜在风险的基础上判定美国驻香港领事馆是否为美国公民提供保护和服务。

所谓“2019年香港人权与民主法”的出台，标志着美国全面介入香港事务完成了从“英退美进”到“美国主导”的重要转换。它被视为所谓“1992年美国—香港政策法”的“升级版”或“加强版”。二者最大的区别是后者并不具备“制裁”机制。这部冠名“人权与民主”的所谓“法律”实则名不副实，美国国会绝非真正关心香港，而是图谋将香港作为牵制中国发展的筹码，是其对华极限施压、策动港版“颜色革命”的组成部分。

三、特朗普时期其他主要涉港“法案/决议案”

特朗普任期内，除了所谓“2019年香港人权与民主法”外，美国国会还炮制了20余项涉港“法案/决议案”。按照效力和类型的不同，可以将其分为其他涉港的所谓“法律”和“法案/决议案”。

（一）其他涉港的所谓“法律”

1.所谓“禁止向香港警察商业出口涵盖军用品法”

在特朗普签署所谓“2019年香港人权与民主法案”的同一天，他还签署了所谓“禁止向香港警察商业出口涵盖军用品法案”，使其具备了所谓“法律”效力。这一所谓“法案”于2019年10月24日首次提出，在11月19日获得参议院通过，两天后又在众议院以417票同意、14票弃权的结果获得通过，仅用时一个月左右即成为美国所谓“国内法”，影响恶劣。其禁止美国向香港警察出口涵盖弹药的物品。它对中国政府和香港特区政府止暴制乱、维护香港稳定产生的负面影响不可忽视。其使用了强制性“法律”用语，对美国政府具有强制约束力。另外，从内容上看，美国国会有意通过它颠倒黑白，在舆论上声援反中乱港分子。

2.所谓“香港自治法案”

2020年7月1日，美国国会众议院提出所谓“香港自治法案”。其在两天内就得到参众两院一致通过，并在7月14日获特朗普签署。这一所谓“法案”的主要内容即对美国认为的“中国未能维护香港自治作出实质性贡献的外国个人和实体实施制裁”。与所谓“2019年香港人权与民主法”相比，其升级了美方对华的“制裁”力度，不仅对中国国家和香港特区官员实施个人制裁，而且将与这些人有业务往来的金融机构也列入“制裁”名单。显然，这一所谓“法律”主要针对香港国安立法。美国挥舞着金融制裁大棒对中国相关人员和金融机构实施所谓制裁，无非是企图继续做“利用香港遏制中国发展”的迷梦，其背后折射出美国典型的霸权思维和强盗逻辑。

3.所谓“年度国防授权法与拨款法”中的涉港条款

将涉港条款捆绑于一些重要法案中是美国国会的惯用手段。这种“搭车”的方式更易使附加條款成为所谓“法律”。这一时期共有三个成为所谓“法律”的法案附带涉港条款。

一是所谓“2019财年约翰·麦凯恩国防授权法”。其对所谓“1992年美国—香港政策法”的第301条做了修订，将国务卿提交美国与香港特区关系的报告的时限要求延至2024年3月31日。

二是所谓“2020财年进一步综合拨款法”。其中有关对反中乱港分子提供资金支持的规定，无疑使美国突破了在政治和舆论范围内插手香港事务的限制。虽然拨款数额不高，但足以显示美国国会妄图通过立法活动支持反中乱港势力的险恶用心。

三是所谓“2020财年国防授权法”。其第1260F部分涉港条款提出了7条国会意见，分别对中国政府和香港特区政府以及美国政府部门提出要求，以达到干预中国政府治理香港的目的。其核心观点包括：要求中国政府完全遵守在《中英联合声明》和香港基本法中的“承诺”;要求中国政府禁止使用军事、准军事或执法机构中的任何组织来处理“暴力乱港事件”;要求香港特区政府撤销对因参加暴力活动而被捕的个人的所有指控，并实行普选;要求美国政府将所谓“支持”香港的立场扩展至其他“志同道合”的国家。这一所谓“法律”具有明显的帮助反中乱港分子逃避法律制裁的险恶企图，其中声称如果中国政府对反中乱港分子采取惩治举措，美国政府部门应迅速采取行动。美国国会根据美国所谓“法律”对中国政府及香港特区政府提出管理香港的诸多“要求”，严重践踏了国际法和国际关系基本准则。显然，这一所谓“法律”企图将香港置于“独立”或“半独立”状态，并确立符合美国利益的涉港“规则”，以便为美国常态化干预香港事务预留空间。

（二）重要涉港法案/决议案（未成为所谓“法律”）

在特朗普政府当政之初，美国国会相继炮制了所谓“2019年香港政策再评估法案”等一系列涉港法案/决议案，它们最终未能成为所谓“法律”。从提出时间来看，其中的大多数议案在2019年下半年提出，其主题涵盖了涉港制裁、支持反中乱港势力、干涉香港选举等。这些未获通过的涉港立法内容涉及以下几个方面。

其一，对美国的香港政策进行再评估。2019年6月12日，美国国会参议院提出第1824号法案;9月27日，众议院提出与之内容相同的第4551号法案。其不仅要求美国国务卿应向适当的国会委员会提交关于中国政府如何利用香港“规避”美国所谓“法律”的报告，而且要求美国商务部、财政部、国土安全部等部门，评估中国政府如何在各自相关领域利用香港“破坏”美国利益。一是对中国政府如何使用正式或非正式手段将包括美国公民在内的外国国民从香港引渡或强制性转移至中国进行评估。二是对中国政府如何利用香港“规避”美国出口管制进行评估。三是对中国政府如何利用香港“规避”从中国出口到美国的商品关税进行评估。四是对中国政府如何利用香港“规避”美国或根据多边机制实施的制裁进行评估。尽管这一法案止步于向外交关系委员会提交阶段，但是参议院外交关系委员会将其中的部分内容纳入所谓“2019年香港人权和民主法案”，并获得一致通过。

其二，对参与止暴制乱、恢复香港秩序的政府官员加以“制裁”。未成为所谓“法律”的涉港法案中同样充斥着对中国政府和香港特区政府以及相关人员的“制裁”举措。2019年10月31日，美国共和党参议员乔希·霍利提出编号为2758的法案，并将其命名为所谓“香港如水法案”。在国会意见中，美国国会美化乱港分子，谎称其破坏社会秩序、威胁普通市民基本权利和自由的行径是在行使公民言论、结社、集会、游行和示威的权利;相关政府官员合法处置暴力分子的行为也被污蔑为对暴力分子“合法权利”的“侵犯”。美国国会要求美国政府对参与香港止暴制乱的某些政府官员实施全球“制裁”。2019年9月10日，美国国会众议院通过第4270号法案，该法案名为所谓“限制向香港出口催泪气体和控制人群技术的法案”，目的是对香港警察实施“制裁”。

其三，通过一系列外交举措对华施压。在涉港立法提案文本中，美国国会经常使用“敦促”“呼吁”“应该”等外交辞令对中国政府和香港特区政府施压。2017年6月29日，在香港回归祖国20周年前夕，美国众议院通过编号为422的决议案，“敦促”中国政府确保香港居民基本权利得到有力保障。2019年8月，在反中乱港分子暴力祸乱香港之际，美国众议院通过一项名为所谓“与香港站在一起决议案”。该决议案的核心诉求有二：一是“呼吁”香港特区政府与反中乱港分子谈判，满足他们的无理要求;二是对香港特区政府和警察提出所谓“谴责”。共和党参议员瑞克·斯科特于2020年3月3日提出编号为526的决议案，污蔑中方不尊重所谓香港“人权”，并以此为由向国际奥委会施压，要求取消中国2022年冬季奥运会举办权。

其四，对反中乱港分子提供所谓“政治庇护”。在香港国家安全法颁布实施前后，美英两国即着手帮助“港独”头目外逃。美国国会抛出以所谓“香港安全港法案”为代表的一系列法案，为反中乱港分子提供“政治庇护”。这些法案的核心要旨基本相同，即为反中乱港势力提供海外“避难所”，使“港独”头目能在国外继续“祸乱”香港。在这些法案中，美国国会将反中乱港分子粉饰为所谓“因和平表达政治观点或参与政治活动而遭受迫害的人”;并将其指定为美国人道主义第二类优先关切的“难民”，规定在其申请入境美国时要简化审批手续。影响更恶劣的是在编号为6974的法案中，美国国会企图授权美国总统承认香港特区为“独立”于中国之外的“国家”。在相关法案中，美国国会还裹挟英、澳、加等盟国共同为“乱港”头目提供庇护场所，干涉中国内政。美国国会立法活动妄图通过所谓“国内法”为美国干涉香港事务“赋权”，为反中乱港分子“唱赞歌”。此举是美国在国际社会上法律霸权主义、强权政治的重要表现。其虽未能得逞，但对中国政府打击反中乱港势力，保护香港长期繁荣稳定，维护国家主权、安全与发展的核心利益极为不利。

四、美国国会涉港立法活动的负面影响

从第115—116届国会涉港立法活动的发展动态来看，美国成为影响香港局势的最大外部因素。美国国会则成为影响美国政府涉港决策和活动的最重要主体。美国国会通过涉港立法活动介入香港事务，其中有6项法案（包括3项专门涉港的法案）最终成为所谓“法律”，其余大多数法案或决议案止步于议案提交阶段。所谓涉港“法律”对美国的香港政策影响最大。其他未成为所谓“法律”的议案虽未对美国政府构成实质性约束，但也会使美国政府在制定涉港政策时予以“适当吸收”。大量涉港议案的提出把香港推向了国际负面舆论漩涡，损害了香港良好的国际形象。无论涉港议案是否成为所谓“法律”，美国国会涉港立法活动都会造成诸多负面影响。

（一）对美国行政部门介入香港事务施加所谓“法律”影响

美国国会所谓涉港“法律”试图用更加强硬条款，使美国政府涉港活动“合法化”、常态化。在中美关系新态势下，不排除相关所谓涉港“法律”被美国行政部门选择性执行及人为放大，其潜在的负面影响极大。涉港法案一旦成为所谓“法律”，将对美国行政当局的香港政策产生直接影响。它将对美国白宫和国务院形成所谓“法律”约束力。比如，在所谓“2019年香港人权与民主法”生效后，美国国会不断催促美国政府实施。2020年4月19日，佩洛西就通过推特敦促特朗普应迅速地开始执行所谓“香港人权民主法”。

（二）助长了反中乱港势力的破坏活动

美国国会以立法形式对反中乱港分子提供各种援助，为其提供了鼓噪“香港问题国际化”的物质基础。近年来，美国国会主要通过美国国家民主基金会资助的非政府组织联系香港反对派和有关团体。2018年，美国国家民主基金会向美国国际事务民主协会拨款20万美元，向非政府组织“香港人权监察”拨款9万美元，以资助其活动;通过美国国际事务民主协会等分支机构，以相同的方式与“香港记者协会”“公民党”“工党”和“民主党”等组织保持密切联系;其2018年对香港特区投入的资金约为44.3万美元[8]。在所谓“2020年进一步综合拨款法”中，美国国会拟拨款150万美元资助所谓香港“民主计划”。

此外，美国国会频繁的涉港立法活动为香港反对派和激进势力更加肆无忌惮地从事反中乱港活动提供了所谓“法律”保护伞。以所谓“2019年香港人权与民主法”为例，其规定：“如果有香港市民因为参加非暴力抗争而被政府拘捕，美方不会以此为由拒绝批准其学习或工作签证”。这很明显成为反中乱港分子的“护身符”，实质是为反中乱港分子“撑腰”和“铺后路”。2019年香港“修例风波”发生后，以所谓“2019香港人权与民主法”为代表的众多涉港法案为疯狂打砸烧、残害无辜市民、践踏法治、危害社会秩序的暴力犯罪分子“撑腰打气”，向反中乱港势力发出了严重错误的信号，刺激了其“乱港”“谋独”的欲望和野心。

（三）刺激了美国盟友进行涉港干预的連锁反应

美国国会涉港立法对美国盟友引发了恶劣的连锁反应。欧美在香港问题上“高度一致”。所谓“2019年香港人权与民主法案”于2019年6月在美国众议院提出后不久，欧洲议会于2019年7月17日通过香港决议案2732（RSP），向香港特区政府提出10多项“要求”。“2019年香港人权与民主法案”被签署成所谓“法律”后，英国也通过立法活动干涉香港事务。2020年2月25日，英国下议院一致通过所谓“香港法案2019—2021”。其向英国政府提出有关1984年《中英联合声明》和所谓香港“人权”要求的法案，并就香港居民的入境事宜作出规定，包括授予其在英国居住的权利等。意大利也跟风美国，其众议院外交委员会于2019年12月3日通过一项涉港决议案，“要求意政府与欧盟一同针对所谓港警‘滥用武力的情况进行独立调查，支持释放被捕示威者的立场”[9]。

（四）激化了香港各阶层的矛盾

美国国会涉港立法加剧了以下几对关系的“对立化”趋势：中国中央政府与香港反对派的关系，香港特区政府与香港反对派的关系，反中乱港分子与香港执法者的关系，爱国爱港人士和“港独”势力的关系，等等。美国国会的立法介入进一步拉大了香港社会的对立程度，增加了香港社会的撕裂情绪，严重阻碍了香港政制健康发展进程，严重破坏了香港营商环境。反对派一直人为制造对立、对抗，将社会拖入泛政治化的旋涡，造成香港社会撕裂[10]。美国国会通过涉港立法充当香港反对派的“靠山”，使香港各政治派别之间的矛盾凸显，在重大议题上更加走向对立。

（五）对香港未来发展信心的负面影响

美国国会的立法介入不仅影响香港的政局发展，而且对香港的经济和民生也产生了消极作用。美国在所谓“2019年香港人权与民主法”中，将香港经贸地位与香港自治地位挂钩，甚至以此提出威胁。美方取消或威胁取消所谓特别待遇，阻挡不了香港发展繁荣的方向，也阻挡不了香港继续融入祖国、贡献国家、获取更大发展空间的大势。香港是中国的香港，香港事务纯属中国内政，任何外国无权干涉。

（六）对香港维稳人员和防暴物资供应的负面影响

所谓“2019年香港人权与民主法”提出，对包括香港特区政府官员和警察在内的有关人员实施拒绝入境、冻结在美资产等形式的“制裁”。其潜在的负面影响不容忽视。2020年1月30日，美国国会提出所谓“香港如水法案”，呼吁美国根据可以冻结任何侵犯“人权”的非美国公民资产的“全球马格尼茨基人权问责法”和“国际紧急经济权力法”，对任何所谓“打压”香港言论、结社、集会、示威自由的政府官员进行全球“制裁”，并向那些代表官员或与他们合作的公民或公司施以同样“制裁”。这可能对上述人员产生一定的心理压力。此外，所谓“禁止向香港警察商业出口涵盖军用品法”规定，禁止美国公司向香港执法部门出口某些“非致命”人群控制装备，要求美国国务院向国会提交报告，详细陈列过去五年美国向香港出售的防卫性装备。

（七）对中国宪法与香港基本法在香港实施的负面影响

美国国会通过所谓涉港法案，无视中国宪法和香港基本法，肆意干预香港事务。这是对中国司法主权的严重侵犯和挑衅，给中国宪法与香港基本法所确立的香港人民的基本人权和民主秩序构成了严重危害。不仅如此，美国国会还通过立法将原本已经过时、失效的《中英联合声明》的地位提高到与香港基本法平行的高度。这是对香港基本法法律地位的挑战。1997年7月1日，香港回归祖国后，《中英联合声明》中所规定的与英方有关的权利和义务已经全部履行完毕。《中英联合声明》作为一个历史文件，不再具有任何现实意义，对中国中央政府对香港特区的管理也不具备任何约束力[11]。美国国会在多项涉港所谓“法律”文件中妄称，中国政府和香港特区政府应遵守《中英联合声明》和香港基本法。彭斯甚至在演讲中威胁：如果美方要与中方达成经贸协议，中方必须遵守1984年签署的《中英联合声明》所做的承诺[12]。此举一是试图将涉港问题置于所谓“国际条约”框架之下，对确立“一国两制”方针的中国宪法极不尊重;二是诱导反中乱港势力寻求英美等西方势力的支持，使其产生“去国家化”甚至“港独”幻觉。

五、结  语

自中华人民共和国成立以来，美国国会就不断通过立法活动干预中国内政。尤其是在“全政府”对华战略实施之后，美国国会立法干涉中国内政的速度、力度、深度与广度都在加大且持续推进。特朗普时期，美国国会涉港立法的广度和强度显著增强。美国国会与行政部门在涉港问题上高度“配合”，二者已经达成“共识”：将香港作为中美战略博弈的棋子，在香港强推所谓“人权外交”和港版“颜色革命”，并以此对华施压、遏制中国。第115—116届国会期间的一系列涉港法案充分反映了美国国会的上述诉求。但是，美国国会炮制的所谓“涉港法案”对中国来说是无效的，不具有任何国际法的合法性基础。美国国会利用其“国内法”介入香港事务已经侵犯了中国领土主权和中国内政，是对立法权的滥用。

当前，拜登政府在对华战略上所展现的竞争性乃至对抗性保守政策有所加强。在涉港问题上，美国国会与行政部门依然会密切“合作”，利用香港议题干涉中国内政。在香港国家安全法的震慑和约束下，美国國会通过立法支持反中乱港势力发起“暴乱”活动的可能性变小，但是必须警惕其以所谓香港“人权问题”为幌子推行强权政治与霸权主义。尽管美国通过所谓“人权”议题影响中国稳定和发展的能力在逐步缩小，但美国国会立法活动会在国际上制造舆论漩涡，影响中国和香港特区良好的国际形象。

中国政府须对美国国会涉港立法活动保持警惕，并针对美国国会立法活动采取有针对性的反制措施。比如，永久性制裁美国国会涉港法案主要提案议员及其家属以及为其提供金融服务的机构。同时，要提升反制举措的威慑力，降低美国国会通过负面立法介入香港事务的负面影响。要在坚持“一国两制”、贯彻香港基本法的基础上，建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，大力推进香港经济发展、政制建设、民生改善，加强对香港青少年的宪法、基本法和维护国家安全法的宣传教育，使其牢固树立国家观念，增强民族认同和文化认同，增强抵御美国干预香港事务的内力。

参考文献：

[1]  胡婷.美国“全政府”对华战略中的香港政策：变化与特征[J].统一战线学研究，2020（2）：95-104.

[2]  李环.近年美国对香港政策变化及评估[J].现代国际关系，2016（2）：24-31+64-65.

[3]  刘恩东.1997年后美国对港民主输出政策与香港政制发展[J].探索，2014（6）：172-178.

[4]  沈本秋.试析2007年以来美国对香港事务的介入[J].国际问题研究，2012（1）：72-83.

[5]  谷文艳.美国在香港的经济利益和经济政策[J].现代国际关系，1997（6）：9-12.

[6]  张建，张哲馨.香港回归以来美国国会对香港事务的介入及其影响[J].太平洋学报，2017（7）：25-35.

[7]  郭永虎.美国国会干涉中国香港事务的历史考察[J].当代中国史研究，2015（2）：103-111.

[8]  张梦旭，陶短房，青木，等.起底！这些美国非政府组织把魔爪伸向香港[EB/OL].（2019-12-04）[2020-02-08].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1651982544037116065&wfr=spider&for=pc.

[9]  跟风美国，意大利众议院外委会通过涉港决议案[EB/OL].（2010-12-09）[2020-12-18].https：//baijiahao. baidu.com/s？id=1652044886648326699&wfr=spider&for=pc.

[10]  坐言起行，用发展切实破解香港社会深层次问题[N].新华每日电讯，2019-09-06（3）.

[11]  白云怡.外交部：《中英聯合声明》是历史文件  已不具现实意义[EB/OL].（2017-06-30）[2020-04-26].https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK3P6v.

[12]  彭斯宣扬经贸与香港挂钩，想吓唬谁？[EB/OL].（2019-08-20）[2020-04-26].https：//baijiahao.baidu.com/ s？id=1642385199012584807&wfr=spider&for=pc.

责任编辑：孙德魁