重点国有林区社会职能移交对职工主观福祉的影响*

朱洪革，马田宇，孟辰雨，姜良，李继刚

(1．东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040；2．吉林省三岔子林业局 a．计划开发处，b．劳动人事处，吉林 白山 134702)

在新中国成立初期，为满足经济建设对森林资源的需要而成立了重点国有林区。在开发建设过程中，重点国有林区按照“先开发、后建设”的思路逐渐形成了“先有森工企业、后有社会和政府”的格局，即“企业办社会”的模式[1]。在计划经济时代，“企业办社会”模式有利于优先支配林区生产要素和掌控森林资源，但在市场经济条件下却存在森工企业负担沉重以及职工收入低的弊端[2-4]。为此，如何消除“企业办社会”模式带来的弊端成为重点国有林区经济社会发展中亟需破解的难题。2015年，中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》，标志着重点国有林区改革启动，其中职能移交为林区改革内容之一。重点国有林区改革启动以来，各地社会职能移交情况不一致。截至2019年，内蒙古森工集团完成了全部社会职能的移交，其他森工集团社会职能移交工作仍在推进中[5]。社会职能移交对重点国有林区管理体制改革有着深刻的影响，同时也不可避免地会影响林区职工的主观福祉。主观福祉是个体依据自己设定的标准对其生活质量的整体评价与感受，在研究中也用主观幸福感或生活满意度等来表达[6-9]。关于国有林区管理体制改革的研究主要集中于改革进程的研究[10-11]、改革方式的探索[12-13]、改革成本的分析[14]、改革对微观个体的影响[15-18]、改革对天保工程的影响[19-21]、林区民生发展水平影响[22-24]等；针对国有林区主观福祉影响因素的研究主要集中在以下视角：家庭与个体特征因素[25-27]、职工身份异质性因素[28]、全面停伐政策因素[29-30]、职工家庭搬迁因素[31]以及森林资源经济转型[32]，尚未发现聚焦社会职能移交政策视角下探讨其对国有林区主观福祉影响的研究。鉴于此，基于2019年重点国有林区民生监测数据，对社会职能移交进展到什么程度、遇到了哪些问题，它的实施对林区职工的福祉产生怎样的影响进行分析，厘清这些问题有助于为重点国有林区社会职能改革的有序推进提供决策借鉴和理论支撑。

1 社会职能移交对福利影响的理论分析

重点国有林区自实施天保工程以来便以国有森工企业为基本单元，依托中央财政资金完成林区生态建设和经济社会发展。国有森工企业作为公益类国有企业，中央财政资金通过它实施天然林保护修复在理论上说得通，但是中央财政资金通过它行使社会职能则是说不通的。由企业(即便是公益类国有企业)行使区域社会管理和服务职能违反现代企业理论，所以国有森工企业必须完成其所行使的社会职能向地方政府移交。

国有森工企业行使社会职能期间提供的福利往往能够得到职工家庭的认可，但是却伴随着由人员冗余引起的效率低下问题，这也是驱动国有林区进行社会职能移交改革的主要原因。改革是一个从低效率到高效率转变的过程，这是毫无疑问的。但是，在这个过程中的福利也有一个变化的过程，而且这个过程并非“快乐”的坦途，而是要经历从高福利到低福利再到高福利的过程。如果综合考虑福利和社会职能运行效率，那么，重点国有林区社会职能移交要经历一个“高福利低效率—低福利高效率—高福利高效率”的过程，这期间有个福利下降的痛苦期，而现在正在经历这个痛苦期。福利的下降既包括整体福利在时间维度上与之前相比的下降，如移交方(国有森工企业)曾提供的隐性福利消失和接收方(地方政府)管理服务不到位导致的福利下降；也包括空间维度上不同群体之间相比的下降，如工资待遇之间的差别引起的福利下降。因此，利用2019年重点国有林区民生监测数据，通过实证研究来加以验证。

2 数据与方法

2.1 研究对象选择

重点国有林区是指东北内蒙古国有林区，由内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团、大兴安岭森工集团和长白山森工集团5家森工(林业)集团公司及其下辖的87个森工林业局(也称森工企业)经营。各森工集团和森工林业局自成立以来一直实行“企业办社会”的管理模式，依据《国有林区改革指导意见》“剥离企业的社会管理和公共服务职能，交由地方政府承担”的要求，森工集团公司和森工林业局需要移交给地方政府的社会职能包括公检法、教育、医疗、供水、供电、供热、物业、市政环卫等社会管理和社会服务职能。

内蒙古森工集团于2015—2016年将供水、供热、物业、市政环卫等社会职能陆续移交给地方政府，于2018年将公安、学校、医院的职能及其人员和资产全部移交给地方政府。依据内蒙古森工林业局与地方政府签订的社会职能移交协议内容可知：林区的公共管理与社会服务职能、资产、机构完全脱离森工林业局并归地方政府，移交人员保留森工企业职工身份，保持森工企业原社会养老保险统筹渠道及退休政策待遇不变，职工档案、养老保险关系暂由森工林业局代管。在人员经费方面实行“剥离后森工林业局扶持3年”的政策，指2016—2018年森工林业局需负担移交人员70%的工资费用，但这笔费用是由内蒙古重点国有林管理机构(即内蒙古大兴安岭重点国有林管理局)负担。虽然已明确移交人员的经费支出，在移交过程中仍暴露出地方政府与森工林业局的体量不对等、地方政府接受能力不一等问题。例如：牙克石地方政府虽是县级市政府，但需接收6个森工林业局。因此，对于接收方的地方政府而言，被接收的森工林业局的体量过于庞大，地方政府无力承接，可能会导致社会福利水平的下降。

龙江森工集团需要移交的社会职能有43项。2018—2019年，龙江森工集团基本完成公检法、教育等社会职能的移交，这些社会职能移交的人员编制归地方政府统一管理，工资无需从森工林业局支出，对职能的顺利移交具有重要作用。2019年，龙江森工集团逐步开展医疗、供水、供电、供暖、市政环卫等社会职能的移交工作，但停留于与地方政府签订协议阶段，这主要是因为地方政府与林业局之间对于人员的移交与接收存有争议。地方政府认为森工林业局从事这些工作的职工的编制是企业编制，如果接收这部分职工，他们的工资费用无法落实。而森工林业局认为应该“人随事走、钱随人走”，如果移交后的人员继续留在企业，势必会给企业带来新的负担。

综上所述，社会职能移交工作是重点国有林区改革的重点和难点，在移交过程中也暴露出地方政府承接能力弱、移交人员工资无处落实等问题。鉴于2019年内蒙古森工集团社会职能移交工作基本已经完成，而龙江森工集团大多数职能移交工作仍在起步阶段，这一事实为后续分析社会职能移交遇到的问题及对职工主观福祉的影响提供了可能。因此，选取重点国有林区内的内蒙古森工集团及龙江森工集团为研究对象，选取不同职业职工的生活满意度进行调研分析，具有很好的代表性。

2.2 研究方法

因经济学家及社会学家经常通过测度主观福祉来评价某一经济社会政策实施的民生效果[33-36]。所以，通过问卷调查和实地调研获取相应社会职能移交的资料，对社会职能移交前后以及在不同森工集团或不同职业职工之间的数据进行交叉对比，测度重点国有林区社会职能移交前后职工生活满意度，进而分析社会职能移交对职工主观福祉的影响。

调查问卷主要分为两部分：第1部分问卷主要包括性别、年龄、学历、健康状况、婚姻状况、家庭总收入等基本人口学变量；第2部分问卷调查的内容是被访职工的一些主观评价指标，为了探究社会职能移交对林区职工主观福祉的影响，设置了包括生活满意度、收入满意度等以及对所在林业局教育满意度、医疗满意度、培训满意度、“三供一业(指是供水、供电、供热、物业)”满意度在内的6个主观性问题。

问卷采用李克特五级量表法来测度被访职工的满意度水平，用1～5分分别表示“非常不满意”“不满意”“一般”“满意”“非常满意”。

2.3 数据来源

研究数据来源于国家林业和草原局和东北林业大学联合调查的“重点国有林区民生监测”项目，该项目形成了2012—2019年从718到2175个样本数量不等的面访数据库。采取多阶段抽样的方法选取样本：首先，选取重点国有林区全部的87个国有森工企业；然后，在每个国有森工企业里面分别抽取2个林场和1个局址社区(根据林场到中心局址的距离等距抽取2个样本林场，根据局址社区的名册等距抽取1个社区)；最后，在每个林场和局址社区根据职工名册随机抽取10名职工。访员深入到样本职工的家庭里，采取结构化访谈方法，利用计算机辅助面访技术进行问卷调查。

考虑到研究需要，选取内蒙古森工集团和龙江森工集团2016年和2019年的调查数据进行时空对比分析。2016年在两个森工集团共发放问卷800份，回收有效问卷791份，问卷的回收率为98.88%；2019年在两个森工集团共发放问卷1475份，回收有效问卷1466份，问卷的回收率为99.39%。

3 结果与分析

3.1 社会职能移交导致主观福祉总体水平下降

通过对比社会职能移交前后职工生活满意度情况可以看出，内蒙古森工集团在2016年完成社会职能移交后，职工总体生活满意度从2016年的3.13%下降到2019年的3.08%，下降了1.60个百分点；龙江森工集团至今还未完成社会职能移交，职工总体生活满意度从2016年的3.16%上升到2019年的3.20%，提升了1.27个百分点。内蒙古森工集团通过出资扶持三年的方式在2008年将公检法、教育、医疗等职能移交，又在2015—2016年陆续将“三供一业”、市政环卫等职能移交。截至2019年，内蒙古森工集团完成了全部社会职能的移交，黑龙江森工集团完成了教育、公检法、电网、通讯的移交工作[5]。显然，在社会职能移交问题上，与龙江森工集团持谨慎态度相比，内蒙古森工集团改革推进快、力度大，但在社会职能移交的短期内，职工家庭的主观福祉却下降了。

3.2 工资待遇之间的差别引起主观福祉的下降

社会职能移交影响着原属于森工集团从事“三供一业”、市政环卫工作等人员的工资待遇，在社会职能移交后这些人员的工资水平并没有得到提高。以2016年和2019年从事“三供一业”与市政环卫工作的职工为代表进行工资待遇调查，共选取445位，具体包括“三供一业”职工、市政环卫职工、林业局管护抚育工人、林业局其他工人。调研发现，从事“三供一业”、市政环卫工作的职工在社会职能移交后工资待遇并没有发生变化(表1)，而且无论是收入满意度还是生活满意度都在下降，低于林业局管护抚育工人及其他工人。

对社会职能移交后降低了从事“三供一业”与市政环卫工作职工生活满意度的原因进行分析，可以发现：一方面，这些职工的工资仍来源于森工林业局，不因职能移交而提高，与地方政府从事同样工作人员工资的对比具有明显差距。例如，根据2019年内蒙古自治区统计局的统计数据与内蒙古森工集团的统计数据可知，地方政府从事社会管理和公共服务职能的职工的年平均工资约为5.12万元[37]，而林业局从事同样工作的职工年平均工资仅为2.71万元，仅为地方政府从事同样工作职工工资的一半。另一方面，从2016年到2019年，林业局从事森林管护抚育工作的职工年平均工资上涨了3.94个百分点(表1)，林业局其他职工的年平均工资上涨了9.12个百分点，但从事“三供一业”与市政环卫工作的职工的工资却没有明显变化，因为移交职工已经脱离森工林业局，所以无法随森工林业局职工共同享有涨工资的权利。因此，社会职能移交后这部分职工的主观福祉有可能会下降。

表1 内蒙古森工集团社会职能移交后不同职业职工的收入和满意度

3.3 地方政府接受职能后管理服务不到位导致社会福利水平下降

一些社会职能移交后，由于地方政府接收职能后后续的管理和服务跟不上，可能会导致社会福利水平下降，进而导致林区职工主观福祉的下降。在教育上，有受访职工担心原森工林业局所属中小学优质的教师资源会流失，从而导致教育水平下降；在医疗上，有受访职工同样会担心原森工林业局医院优质的医生资源会流失，从而导致医疗水平下降。在内蒙古森工，有受访职工反映森工林业局的医院移交现在仅相当于卫生所了；市政环卫移交后生活垃圾处理不如以前及时，城镇绿化也不如从前。在具体的调研数据中，也证实了这一结论。从表2可以看出，虽然内蒙古森工已经完成了教育、医疗、“三供一业”等社会职能的移交，但教育、医疗、“三供一业”等各项满意度均低于未完成移交的龙江森工，内蒙古森工职工生活满意度也低于龙江森工。

表2 2019年内蒙古、龙江森工集团的满意度

3.4 社会职能移交后导致诸多隐形福利消失

林业局作为计划经济时代产生的特殊企业，一直在尽力扮演好“政府”的角色，在社会职能未移交时，林业局为职工提供了许多的福利。例如，有的林业局会通过延长10天左右供暖期限、少收或不收物业管理费为职工提供福利；通过设立医院和学校来方便职工就医和子女接受教育。据清河林业局职工反映，在教育职能未移交前，中小学每个学科的辅导教材的费用都是由林业局承担，教育职能移交后，这部分费用都由职工自己负担，无形中增加了教育成本(其实这也正常，但职工却觉得自己的福利下降了，实际上现在不过是回归正常而已)。

在落实社会职能移交改革后，重点国有林区通过为职工提供免费的培训机会从而增加职工的职业自豪感、提升职工的职业技术水平等，在一定程度上弥补了职工对生活的不满意度。例如，根据2019年龙江森工集团的调研数据可知，林业局在册在岗职工共有935位，其中免费参加培训的有226位，培训参与率为24.17%，培训的满意度为4.08，达到了“比较满意”的水平。但是，职工们仍然会因为一些隐形福利的消失出现心理落差，从而降低了其对生活的满意度。

3.5 移交人员由谁安置、改革成本由谁承担是社会职能移交困难的主要原因

社会职能移交人员工资经费无处解决。社会职能移交是消化冗余人员进而提高效率的过程，而制约改革进程的一个根本问题是移交人员的工资经费由谁来支付。教育和公检法人员由于其事业单位编制已经解决，因而这类职能能够相对顺利的完成移交。内蒙古森工在地方财政解决了人员工资问题后，供水、供电、供热、物业、市政环卫等社会职能也能得以移交，而在龙江森工，这些社会职能移交工作之所以还停留在纸面上，是因为森工系统体量大，地方政府财政压力大。

社会职能移交中所产生的富余人员由谁来消化的问题没有达成共识。依托森工林业局运行的重点国有林区社会服务系统存在人员冗余的问题，全面停止天然林商业性采伐又产生了大量的富余人员，这些富余人员被安排在社会服务系统内以实现转岗分流并进而维护林区社会稳定。这进一步加剧了林区社会服务系统人员的冗余。到底是在社会职能移交前由森工林业局来解决还是移交后由地方政府来解决，这是森工集团社会职能移交无法向前推进的又一重要原因。

4 结论与建议

4.1 结论

重点国有林区社会职能移交工作已初见成效，其中内蒙古森工集团已完成全部社会职能的移交工作，其他森工集团社会职能移交在稳步推进中。森工集团社会职能移交地方政府后，职工工资待遇之间的差别(移交职工的年均工资仅为地方政府职工的一半)以及社会职能移交后原有诸多隐形福利的消失导致移交职工社会福利水平下降，造成移交职工家庭的主观福祉总体水平下降，无论是收入满意度还是生活满意度都下降了。在社会职能移交过程中，出现了从森工集团移交的人员由谁安置、改革成本由谁承担未达成共识，供水、供电、供热、物业、市政环卫等社会职能移交后职工的主观福祉降低等问题，需要在后续的改革中持续改善。

4.2 建议

重点国有林区社会职能移交是一项改革，改革是需要成本的，由中央财政还是地方财政支付改革成本需要明确。同时，社会职能移交也不仅仅是完成一项改革任务，森工林业局要把社会职能移交出去，地方政府更要接收好这些社会职能，确保社会福利不下降的底线要求。对此，提出3点建议。

第一，在森工林业局管理干部和职工中深入明确“政企分开，移交社会职能”的改革理念。明确森工企业作为大型国有公益性企业的定位和边界，企业的边界之一就是不应承担社会职能。改革过程中虽然职工满意度下降，但这是操作层面而不是设计层面的问题。社会职能移交牵扯到林区社会的变迁，根据社会变迁理论和经验，应该是强制性制度变迁和诱致性制度变迁相结合。强制性制度变迁体现在顶层设计的决心上，诱致性变迁要求把社会职能移交工作做细，多从森工林业局及其所辖林场、森工社区上入手开展细致工作，改革可以放慢速度，但不能停滞。

第二，森工林业局要继续在诸如“三供一业”等社会职能的部门消化冗余人员，以便顺利地移交给地方政府。人员设置向地方政府看齐，同时地方政府也要为接收森工企业人员做好准备，双方可协商出合理的编制数，特别是双方各自精简人员后的合理编制数。建议将“消化社会职能部门冗余人员”列为中央财政林业草原生态保护恢复资金绩效评价的重要指标和约束性任务。

第三，黑龙江省政府要在思想上认同“接收森工系统社会职能需地方财政支付额外资金”的改革理念，不回避、不纠缠这个问题。改革的顺利推进肯定需要增加地方财政支出，不给森工林业局属地政府增加接收社会职能必需的财政资金投入，改革是无法成功推进的。