康奈尔大学内部治理对我国大学的启示

易雯

[摘要]从对康奈尔大学治理历程的详细探究，总结出其内部治理的几大特点：优化大学治理环境、实施多元主体共同治理、赋予学院较大自主权、实行校董事会全面监督。基于康奈尔大学的内部治理经验，文章提出了针对我国大学内部治理的可行性建议，包括优化大学自主办学环境、落实多元主体共同治理、实现内部治理权力下移、平衡大学内部权力。

[关键词]康奈尔大学;内部治理;管理;启示

[中图分类号]G647[文献标识码]A[文章编号]1005-5843（2021）02-0070-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2021.02.013

“治理”一词来源于英语中的“governance”，其作为政治学概念在1989年的世界银行报告中最早使用，并于20世纪90年代引入我国，其含义是“在政治学领域，通常指国家治理，即政府如何运用国家权力（治权）来管理国家和人民”[1]。随后，“治理”一词被广泛使用在社会、政治、经济等领域。与“治理”一词容易混淆的概念——“管理”，是指“在特定的环境下，对组织所拥有的资源进行有效的计划、组织、领导和控制，以便达成既定的组织目标的过程”[2]。管理和治理二者间有着本质上的区别。管理是对社会事务自上而下的指挥、控制活动，管理权力掌握在少数人手中，注重对事务的管控;而治理的基础则来源于社会各界，各利益相关者都能通过协商讨论参与治理过程。我国大学也正逐渐实现从“管理”向“治理”的转变。

大学治理包括内部治理和外部治理，本文中主要讨论大学内部治理相关问题。“大学内部治理结构则是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计。”[3]大学治理结构和方式的不断改善，不仅使大学与社会发展相适应，而且能够促进大学的内涵式发展，提升办学质量。

一、康奈尔大学内部治理发展历程

康奈尔大学（Cornell University）位于美国纽约伊萨卡镇，是一所公私合营但以私立为主体的研究型大学，是常春藤八大独立盟校之一。这所大学由埃兹拉·康奈尔（Ezra Cornell）和安德鲁·迪克森·怀特（Andrew Dickson White）于1865年建立[4]。随着学校规模不断扩大，康奈尔大学在纽约市和卡塔尔教育城分别创建了一所独立分校。基于“任何一个人都可以有获得平等教育的机会和权利”的立校理念，康奈尔大学致力于成为一所学科齐全、包罗万象的新型综合性大学。在《美国新闻报》国家大学排名中，康奈尔大学在过去30年中平均排名稳定在第12位，在2020年美国QS世界大学排名中更是挤身于第7名[5]。

康奈尔大学的成功建立主要得益于康奈尔的50万美元捐赠、《莫里尔土地补助法》的拨款资助，而康奈尔大学的发展却与怀特和康奈尔的建校梦想和缜密计划密不可分[6]。康奈尔一直有支持教育文化事业发展的理想，在他作为州参议员时就为伊萨卡州成立大型公共图书馆捐赠了10万美元[7]，其慷慨捐资教育的善举和民主包容的思想深深地感动了著名的教育兼外交家怀特，并最终赢得了怀特在创建康奈尔大学上的全力支持。怀特先生一生致力于高等教育服务社会的导向，并为康奈尔大学的选课制度做出巨大贡献，他的努力为康奈尔大学的成功创建奠定了基础。

在学校行政管理上，康奈尔大学建立了由64位成员组成的董事会负责管理[8]。董事会作为学校的最高行政权力机构，负责大学重大行政事务的决策。而董事会成员的构成不以任何派别或政党组织为限制，而是任命镇上最杰出的人来担任，无论是他的政治对手还是他的朋友。在课程管理上，康奈尔大学积极推行课程改革。1868年康奈尔引入了选修制，学生可以自由选择学习的课程。这是学术自由的体现，也是其校训“我要创建一所能让任何人都找到自己感興趣的学科的院校”[9]的真实践履。在招生录取上，康奈尔大学是最早实行不计贵族身份、不分信仰和种族，实行性别平等的大学。在19世纪中叶，男女同校依然存有争议，然而康奈尔大学率先于1870年录取了第一位女学生[10]，后来随着女子学院——圣人学院的建立，学校更加倡导男女享有平等教育，康奈尔大学对女性的接纳程度也不断上升。

康奈尔大学的现行校园管理体系的形成还要从1955年谈起。1955年，董事会将非学术事务的责任移交给了康奈尔大学的校长。但在这之前，学术以及非学术事务的决策权主要掌握在教师手中。1967年，詹森（Jensen）报告和斯奈德（Snyder）报告呼吁学生更多地参与非学术决策。在这一阶段，学术事务与非学术事务的界限逐渐清晰，并鼓励更多群体代表参与非学术事务的决策。

1969年，美国黑人学会成员接管了威拉德教堂（Willard Straight Hall），组织七千余名学生在巴顿大厅（Barton Hall）召开了群众会议来共同讨论校园治理的问题，随后提出在开放、代议和民主的校园内建立共享治理体系[11]。这次群众会议的召开是康奈尔大学内部治理历史上的重要转折，康奈尔大学的共同治理体系也由此确立。

1970年，董事会通过投票要求行政部门建立大学参议院，并要求建立校园生活部。1977年，由时任校长戴尔·科森（Dale R.Corson）建立的特别自治委员会，即切斯特委员会（该委员会协助校长进行决策和审查），建议采用一种新的校园治理形式来代表社区，并在制度和法规、学术以及校园生活上的政策和预算方面有决策权[12]。于是通过投票成立了校园理事会来代表社区参与校园治理，社区人员可通过该机构向学校提议，同时校园理事会有权制订规则来规范和管理社区成员的行为。1981年后，大会章程经董事会批准，建立了员工大会、教务会、学生大会和大学大会，研究生和专业学生会于1993年获批准后建立。经过这一时期的不断完善，最终形成了康奈尔大学现行的治理体系。

二、康奈尔大学内部治理结构与特征分析

大学治理是大学运作的方式，不同大学的治理结构也许会有很大差异，这些差异与大学所处的政治、经济、社会背景密切相关。良好的大学内部治理方式有利于提高学校办学质量，激发学术活力，提高核心竞争力。康奈尔大学能成为世界一流大学与其良好的内部治理结构是密不可分的。

（一）优化大学治理环境

美国大学自治是美国高等教育的特征之一，康奈尔大学的治理便是在大学自治基础上发展起来的。从康奈尔大学自主办学的外部环境来看，政府和社会都从不同层面对康奈尔大学自主办学给予了支持。美国高等教育的举办权在各州政府、社会组织或公民手中，联邦政府对于各州的教育进行宏观管理，主要通过经费资助、赠地和分发物资等方式进行调控。各州政府有权对该州公立高等教育制订统一政策，州政府本身也不直接管理大学，主要通过立法和财政为大学的基本办学条件提供支撑。政府曾通过《莫里尔土地补助法》的拨款资助了康奈尔大学的建立，但政府从不干预大学的自主办学权，这使得大学享有充分的办学自主权。同时，多元的社会因素参与大学的发展，为大学提供资金，使得大学不依赖政府单一的资金来源，这为大学的自治打下了良好的基础。

从康奈尔大学的内部环境来看，首任校长怀特崇尚自由平等的办学理念和民主治校的情怀，成为该校内部治理改革的重要条件。怀特曾在接触高等教育时就梦想着创建一所值得联邦政府和国家认可的大学，并且希望采用全新的治理方式来引导大学运行。19世纪50年代，怀特在密歇根大学担任历史教授时受到该校多方面的影响，包括开放的课程设置和作为世俗机构的大学管理理念的影响。这为怀特成为康奈尔大学第一任校长后进行内部治理改革奠定了基础。

（二）实施多元主体共同治理

共同治理方式强调的是大学内部所有利益相关者共同参与到治理的过程中来，在做决策时能充分考虑相关群体的利益。康奈尔大学的内部治理结构经历了长时间的探索与改革才日臻完善，形成了现今包括董事会、学生会、员工大会、研究生和专业学生会、大学大会和参议院六大治理主体分工协作、密切配合的治理格局。

作为学校最高管理机构的董事会负有监督大学各个方面的责任，对大学的正常运行起到维护和监督的作用，拥有最终决定权，但不会参与具体的任务执行中去。学生会负责检查与本科生有关的事务，并处理与大学生有关的生活问题。为确保有关学生问题受到重视和解决，学校为学生开通了信息沟通渠道，允许学生直接向学校主管部门提出建议。另外，学校还成立了研究生和专业学生会，专门负责处理与研究生学习与生活有关的事宜。大学大会由学生、教职员工和行政人员组成，该组织具有广泛的代表性。它有权根据《校园行为守则》和《学生权利声明》对成员的行为进行监督和管理[13]，有权建立审查委员会并选择其成员，而且对于指导协会活动的相关政策具有制订权。大学大会也可以就当前社会关注的话题公开讨论，并向从事学术事务的员工提出建议。它在必要时可以为了履行大学职责设立临时或特设委员会。员工大会的设立是为了确保员工在生活事务中的参与权，及时发现与员工有关的问题，并与大学行政部门合作，寻求解决方案;它也有权审查大学的人事政策，并就这些政策向相应的单位和管理人員提出建议。大学参议院是共享治理的关键，也是美国最强大的校园组织。它由132名成员组成，包括60名学生、60名教职员工、9名非教职员工以及几名行政人员和校友[14]。参议院刚成立时负责制订政策、完善司法系统的工作，以及审查和批准校园生活部的部门预算。部门运营的预算涉及金额超过3 000美元，都必须获得大学参议院的批准。

上述六大机构涵盖了董事会人员、教职工、学生、普通员工等学校各方面的群体代表，旨在引导多个群体共同参与大学治理过程。这样的治理结构确保了各类型和层次的人员都有发声的渠道，也使得无论是学校的行政事务还是学术事务都有专门的组织进行管理，既维护和保障各群体的利益，也有力地保障了学校运转过程的高效。同时，多个群体的相互制衡、相互协调，还能有效防止权力滥用，便于互相监督、集思广益。

（三）赋予学院较大自主权

康奈尔大学是高度自治的大学，拥有较大的自治权，政府的政策对大学的影响有限。因此在康奈尔大学内部也秉承了学术自由、学院自治的传统，学校将很大一部分办学权限都下移到了学院，每个学院都拥有自主管理学院事务的权力。学术权力和行政权力是大学的两种最基本的权力，明确划分这两种权力对于大学内部的治理至关重要。大学治理主要涉及学术权力和行政权力的分工协作问题。就分工而言，学术权力主要负责对学术事务和学术活动进行干预和管理;行政权力则主要负责对行政事务和行政活动进行干预和管理。大学组织具有底部沉重的特点，学院是大学人才培养和科学研究的具体执行机构，是学术权力发挥作用的领域。康奈尔大学内部治理过程中赋予学院较大的自主权，是其焕发生命活力的关键所在。

康奈尔大学在学校层面的行政部门和学术部门职能划分明确，校长之下设有副校长和教务长，副校长为行政权力的最高代表，负责管理行政事务;教务长作为学术权力的最高代表，全面负责学校的学术与课程教学活动。而学院对自己学院的教师聘任安排、课程设置、课堂管理、教学质量和评价等有足够的自主权，学院根据专业特点不同可以自由调整，但需要向校级层面的教务长报备。

（四）实行校董事会全面监督

美国的董事会制度产生于殖民地时期的大学，最初由哈佛大学开创，但是哈佛大学不仅设立了董事会，在董事会之外还设立了院务委员会来管理学校事务，长此以往董事会与院务委员会在分工合作上的矛盾逐渐增多，以至于后来耶鲁大学直接采用单一的董事会制度来领导。后来的大学和学院都纷纷仿照此模式。

根据大学章程和州法律，董事会对大学拥有最高控制权。康奈尔大学就是通过董事会来行使最终决定权的。董事会成员最初是由大学的创建者直接任命，后来根据董事会制度对董事会成员构成进行调整，决定董事会成员由原董事会、校友、纽约州长、大学校长、州众议院和参议院院长以及教师、学生、员工共同推选，产生了由64位成员组成的董事会，这样确保了与大学有关的各个群体都有代表参与学校事务，在制度设计上为实现大学的治理创造了条件。董事会每年举行四次例行会议，并且在遇有紧急事宜时也需要召开特殊会议，时间、地点都由董事会下设的执行委员会决定。除了执行委员会，董事会还下设学术事务委员会、研究与创新委员会、学生生活委员会、投资委员会等多个组织，分别负责行政和学术事务，对于行政和学术更详尽的分支也分别对应具体的委员会来负责。这样，董事会只是从大的方面负责监督，各具体工作由各委员会去落实执行。

康奈尔大学的校长也是由校董事会投票选举出来的，校长的任务和使命也是由校董事会进行监督，因此校长是董事会和大学联系的中间纽带。校长虽然是学校行政权力的代表，但也只是在相对宏观的程度上进行任务的分配和把控，不会对不属于自身职责范围外的具体事务进行干涉。

总之，在康奈尔大学内部治理结构中，校长由董事会选出，董事会下设有校长、校长特殊顾问以及大学法律顾问;在校长之下设有教务长、数名副校长分别治理各类事务，各领导所负责的事务范围划分明确，责任精确到各负责人。学术事务和行政事务分别由教务长和副校长负责，并处于相互平衡的状态。同时，康奈尔大学实行多元主体共同治理方式，充分体现了民主管理的理念。如图1所示，董事会的领导和监督起到维护大学正常运行的作用，但同时又与学生会、员工大会、大学大会、研究生和专业学生会，以及参议院共5个治理主体分享治权，形成了相互督促、治理完善的耦合机制。也正是因为康奈尔大学的有效内部治理，才能使康奈尔大学走在世界一流大学的行列。

三、对我国大学改革的启示

我国大学内部也同样存在行政权力和学术权力。大学内部治理就是不断寻求两种权力之间的平衡，并且引进民主理念，在权力的实现机制上寻求多主体共同治理的局面。康奈尔大学内部治理制度的形成，为我国大学内部治理改革提供了有益经验，为我国大学管理改革指明了方向。

（一）优化大学自主办学环境

康奈尔大学优越的自主办学环境为大学内部治理的有序进行提供了强大支撑。就外部环境来看，康奈尔大学作为一所公私联合办学的高校，其办学经费来源渠道多样化，打破了政府单一资金资助局面，一定程度上摆脱了对政府的经费依赖，为自主办学争得了有利条件。享有充分的办学自主权是康奈尔大学内部治理结构优化的基本条件。

西方的大学自治来源于欧洲中世纪大学的行会制度，为中世纪大学免受政治、宗教等方面的干扰而产生，从而为保障学术自由、大学自治创造了条件。而我国现代大学基本上是政府作用的产物，其自主办学的外部环境先天不足。近代以来，我国高等教育一向采用集权管理模式，大学几乎成为政府的附属机构，听命于政府指令办学成为常态，这导致大学缺乏自主办学权。改革开放以来，政府集权式管理转变为宏观调控模式，并且出台了《中共中央关于教育体制改革》等政策法规文件，为大学开展自主办学提供了政策依据，自此大学自主办学的外部环境有了极大改善。但是，正如教育部政策法规司负责人孙宵兵所指出的，长期以来，政府和学校的关系是一种控制和反控制的关系，而不是良性的、有机协调的关系，由此导致在高校自主权的问题上存在着“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈[15]。这对高等教育发展造成了极其恶劣的影响。因此，我国高校内部治理改革的完成要实现内外兼治：一方面要落实好大学自主办学权，政府要真正做到简政放权，把更多办学权交还大学本身;另一方面高校自身要进行内在制度改革，形成大学自治、学术自由与社会责任担当的自我约束机制，有效使用好大学自主办学权，整顿各种办学乱象。

（二）落实多元主体共同治理

康奈尔大学建校之初在大学章程上明确规定了大学董事会、教职工、学生、员工等群体应当全员参与到相应治理过程中，应当及时发现各群体在教学、办公或生活上的问题，并提出相应的整改建议，保障各主体的利益。无论是教师群体还是学生群体，都应该在内部治理中发挥自身独特的作用。现如今的共同治理体系是经过不断改革和完善才得以确定下来的。正是因为康奈尔大学的共同治理模式涵盖了所有群体、落实到了具体的工作事项，才使得管理能够真正民主化。

近代以来，我国大学内部治理经历了行政权力主导阶段、学术权力与行政权力平衡发展时期，最终走向多元主体共同治理的时期。虽然现在处于多元主体共同治理阶段，但从大学治理的实际情况来看，教师与学生在治理中的积极性太低，话语权很小，没有规章制度能够保障他们参与治理。基于我国一直坚持集权管理的文化传统，大学内部普遍采用科层制结构治理方式。大学内部更多时候处于一种自上而下的管控状态，而不是多元主体共同参与治理。领导分配任务，教师和学生只能执行。其次，由于行政程序复杂、审批繁琐，真正有效的建议很难自下而上层层汇报至上级领导处。再者，大学中各群体参与校园内部治理的意识薄弱，参与监督、提出建议时均处于被动状态。这反映出我国大学多元主体共同治理的制度并没有落到实处，内部治理状况不够理想。因此，我国未来大学的内部治理改革，首先应该在大学章程中明确规定教师、学生、员工等利益相关群体共同参与治理;同时，完善治理的体制机制，明确具体的参与方式，使得内部治理民主化，并能达到相互制衡的程度。

（三）实现内部治理权力的下移

康奈尔大学的校级领导负责引导、监督学术和行政的发展方向，大部分权力下移至学院，下移的主要是学术方面的权力。学术领域应当让最懂得学术的人来安排相关事宜，教师便是最佳人选。学院拥有的学术权力也同样下移到教师手中，尊重教师的意愿，使其在课程安排、开设课程等日常教学和科研事务中有较大的自主权。

我国大學是党委领导的校长负责制，内部是科层制结构，内部治理主要是在校级和院级层次上展开。在校级层次上实行宏观管理，建立学术委员会制度来管理学术活动，各学院便自主管理。但各学院的自主权很小，学院的事情需要经过校领导的审批后才能实施，不仅程序复杂，而且效率低。在各学院内部，没有担任行政职务的教授，很难参与到学院事务的管理中。所以在多数学术安排上，例如课程设置或课程安排，教授和学生也无法真正参与其中。教师对自己的课程和课堂无法做主，自然无法只从学术角度安排课堂教学，教学质量也就不会完全掌控在教师自己手中。其次，校长作为我国大学的法定代表人，责任重大，对各级事务需要层层把关，但校级领导过度介入具体事务，容易导致治理权力无法下放到实处。再者，在各学院内部，主要权力也集中在院领导层面，学术安排掌握在行政人员的手中，这是由于学校在长期发展中已经形成一整套教学设计安排，为节约人力，不会做出太大的变动，教师也习惯听命于学院的安排。

因此，我国大学应当把更多权力下移至学院，不同学院根据不同的特色进行管理，而学院应当把属于教师的权力进一步下移至教师手中，使教师能够对自己的教学工作拥有更大的决定权。

（四）平衡大學内部权力

康奈尔大学实行董事会领导制度，董事会以行政权力为主导，全面监督学校治理工作，但是学术权力也在康奈尔大学的治理中发挥很大作用。康奈尔大学的章程中明确在董事会委员会中设立学术事务委员会，以此长期审查大学目标，向董事会提供关于教育政策和课程的相关建议，甚至详细规定了具体的人员组成及安排。

大学是研究高深学问的地方，学术是大学的中心，学术活动也是大学治理中主要内容，而行政权力是为学术权力服务的。在我国大学内部的几种权力中，无论是学术权力还是行政权力都是大学内部运行必不可少的，都是为了大学的发展而服务的;同时这二者的关系也是最难以达到平衡的，弱化哪一种权力对大学的治理都是不利的。但实际上，我国大学的学术组织行政化色彩浓厚。例如，学术组织的负责人大部分是校级或院级的领导而不是对学问精通的教授，行政人员对于具体的教学活动过多干涉，导致教学和科研工作受限，学术人员参与管理便只会流于形式。另外，学术权力容易被忽视。学校的决策多由掌握着行政权力的领导们做出，而大学教授的声音很少能被听见，在学校的管理与运行过程中，教授参与度不高。教学委员会、学术委员会、学位评定委员会等学术组织的作用也没有真正得到发挥，它们缺乏一套行之有效的独立的运行机制[16]。这也使得学术权力和行政权力的界线模糊不清，长期重行政而轻学术。学术权力和行政权力的边界模糊，归根结底是因为我国历史上缺乏学术自由的传统，权力划分不明确;其次，学术资源需要由行政权力来分配，容易导致行政权力过度干预。

因此，平衡大学内部的学术权力和行政权力至关重要，明确各自的职能范围，行政权力应当以学术权力为中心，明确行政的辅助地位，使大学的治理重心回归学术。

参考文献：

[1]MBA智库百科“治理”词条[EB/OL].At：https：//wikimbalib.com/wiki.

[2]MBA智库百科“管理”词条[EB/OL].At：https：//wikimbalib.com/wiki.

[3]杜志淳.我国现代大学内部治理结构的改革与完善[J].法学教育研究，2015（01）：40-50+389.

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[15]王一兵.如何走出高校放权“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈[J].行政科学论坛，2016（07）：29.

[16]杨岭.我国高校学术权力弱化的原因及对策研究[J].中国高校师资研究，2014（05）：29-33.

（责任编辑：刘宇）

The Enlightenment of Internal Governance of Cornell University to Chinese Universities

YI Wen

（Hunan Normal University，Changsha， Hunan 410006， China）

Abstract： Becoming a world-class university is closely related to the efficient and reasonable governance of Cornell University.This paper makes a detailed study of the governance process of Cornell University， and summarizes several characteristics of the internal governance of Cornell University：Analysis on the environment of university governance reform，the implementation of multiple subjects common governance， the greater autonomy of the college， and the overall supervision of the board of trustees.Based on the internal governance experience of Cornell University， this paper puts forward some feasible suggestions for the internal governance of Chinese universities， including optimize the environment for universities to run their own schools，implementing the joint governance of multiple subjects， realizing the devolution of internal governance power， and balancing academic and administrative power.

Key words：   Cornell University; internal governance; management; enlightment