中国入世20年： WTO争端演变与中国实践

刘瑞喜 徐德顺

摘 要：当前WTO的发展前景受到国际广泛关注，恰逢中国入世20年之际，本文从动态和系统观的视角出发，以2001年中国入世、2008年金融危机全面爆发和2018年中美贸易摩擦三个标志性事件为分界点，将1995—2020年全部争端案件划分为四个阶段，借鉴网络分析方法构建WTO争端案件网络，对WTO争端的演变特征以及中国参与情况进行全面系统分析。结果表明，WTO争端解决机制复杂性特征明显，不同阶段的争端网络结构存在较为明显的差异和变动。WTO争端网络存在向少数成员集中的倾向，更多的成员有向网络外围转移的趋势。以欧美为代表的发达国家表现出明显的小团体特征，美国控制其他成员之间争端关系的能力较大，有较大几率带动其他成员对美国申诉行为进行模仿。WTO争端解决机制“门槛”高且效率低，争端案件内容呈现多元化发展态势，同时中国涉案争端也愈发受到国际广泛关注。中国应充分认识应对贸易摩擦的长期性和复杂性，提升多主体联合应对争端能力，加强国际争端风险防范，积极参与推进WTO改革和多双边经贸合作，强化系统观和整体观，坚持以争端复杂系统管理思维化解国际冲突。

关键词：WTO争端解决机制;网络分析;WTO改革;国际争端防范

世界贸易组织（WTO）的争端解决机制被誉为“皇冠上的明珠”。自1995年1月1日正式运行以来，截至2021年11月，WTO争端解决机制共受理了607起案件争端，在解决WTO成员间的贸易纠纷方面作出了重要贡献，但也受到多国质疑，对其进行必要的改革成为主要成员的共识。同时当前贸易保护主义和霸凌主义抬头，加之新冠疫情冲击导致全球经济下行和不确定性增强，贸易投资风险增加，中国所面临的国际经济贸易摩擦进一步加剧，呈现长期化、常态化、多样化和复杂化发展态势。目前处于巨大压力之下的WTO争端解决机制是一个复杂开放系统，WTO各成员之间相互作用相互影响，表现出明显的复杂性。恰逢中国入世20年之际，系统性分析其实践情况，对于中国参与和推动WTO改革、防范各类国际争端风险以及提升争端解决应对能力具有一定的借鉴意义。

一、WTO争端解决机制总体实践情况

1995—2020年间，WTO争端解决机制共受理了598起争端案件，总体来看，通过WTO争端解决机制处理的案件呈现出以下特点：

（一）发达国家是争端案件的主要参与方

从案件参与情况看，发达国家既是主要的机制使用者，也是比较突出的规则违反者。图1汇总了WTO争端案件主要参与方情况，起诉情况来看，美国和欧盟对该机制的使用最为频繁，两大经济体作为起诉方的案件数分别占案件总数的20.74%和17.39%，起诉案件数量远远高于其他成员，超过排名第三位的加拿大占比的两倍。被诉情况来看，美国和欧盟也是被诉最多的成员，两大经济体作为被诉方的案件数分别占案件总数的26.09%和14.55%，美国的被诉案件数约为中国的3.5倍。在发达经济体中，仅美国、欧盟、加拿大和日本四大经济体作为起诉方的案件数占案件总数中的比重就将近一半，达49.33%，而且这四大经济体的被诉案件数占案件总数的比重也高达47.16%。同时，发展中成员也愈发注重利用这一平台处理贸易争端，其中巴西是主动发起申诉最多的发展中国家，排名起诉方第四位，起诉案件占总案件数的5.52%。

尽管发展中国家愈发注重利用争端解决机制处理贸易争端，但不论是参与成员数还是案件数均不能与其庞大的成员数量相匹配，许多发展中国家在很多方面仍然处于相对劣势地位，主要面临的问题包括：第一，经济实力。WTO诉讼成本高且收益的不确定性降低了某些发展中成员参与的动机，特别是中东和非洲的许多低收入国家主动参与的情形比较罕见，仅前十位起诉方争端机制使用加总占总案件数比例已高达73.58%。第二，诉讼能力。许多发展中国家在人才、资源、策略等方面所体现出的国际综合诉讼能力与发达国家相比仍存在一定差距。第三，权力不平衡而造成的法外限制。出于对来自强国的贸易报复等政治和经济威胁的考虑，发展中国家可能会放弃合理的法律主张。而且发展中国家发起的申诉，特别是针对发达成员国的申诉是否能够得到妥善裁决也仍然值得关注。

（二）争端案件主要涉及货物贸易

从争端案件涉及贸易类型来看，争端案件主要涉及货物贸易，特别是初级产品贸易案件居多。截止2020年底，WTO审理了557起涉及货物贸易的案件，占总案件数的93.14%。而涉及知识产权贸易和服务贸易的案件分别各有39起和29起，分别占总案件数的6.52%和4.85%，远远低于货物贸易争端。从时间维度來看，WTO贸易争端也呈现出从初级产品向工业制成品、高技术产品转移，从商品贸易向服务贸易转移的趋势。

（三）反倾销反补贴案件纠纷占多数

从争端发生的原因来看，反倾销反补贴问题仍然是争论的焦点。图2汇总了到2020年底的598起争端案件涉及的协议情况，从申诉的总量上来看，关贸总协定（GATT）是诉诸次数最多的协议，这是因为在与货物贸易有关的案件中会经常援引这一协定。除此之外，依据《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》提出的申诉数量超过100，分别占案件总数的22.58%和21.91%。排在其后的为涉及《农业协议》的案件，占案件总数的14.05%，同时涉及服务贸易、知识产权等一些新的规则领域的案件较早年来看也有所增多。

（四）争端案件持续时间过长

WTO争端解决机制对案件处理的各环节规定了时间限制，从提出申诉到专家组确定最终裁决一般控制在15个月内。但实际争端处理中持续时间可能会远远超出规定时间。Hoekman等（2021）对1995—2020年间案件的平均用时情况进行了测算，发现磋商阶段的平均用时为5.4个月，专家组阶段平均用时为17.1个月，上诉阶段平均用时为4.3个月，案件的实际用时往往超过规定的截止时间。Reich（2017）对争端案件的用时情况进行了分阶段测算，发现该机制成立之初就存在未能在规定时限内解决的案件，1995—1999年之间发生的争端平均持续23.21个月，2007—2011年之间发生的争端平均持续28个月。尽管该机制后期处理的案件少于早期，但是争端解决的延迟情况不仅未得到解决，反而愈发严重。在早期，大多数案件在2年内得到解决，约31%的案件在2—3年内得到解决，在3—4年解决的案件约占9%;在后期，仅有不超过32%的案件在2年内得到解决，约50%的案件需要2—3年得到解决，约13%的案件需要3—4年解决，超过5%的案件需要4—5年解决。而且案件争议方对争端裁决情况也可能存在异议。从2019年12月11日起，随着上诉机构的瘫痪，不再能够审理和决定新的上诉，也造成了争端案件进一步积压。

二、中国参与WTO争端解决机制实践

自2001年入世，20年来，中国积极参与世贸组织各项工作，对世界经济贸易发展做出了积极贡献。为了将WTO争端案件状况给予直观展现，本文将网络分析方法用于WTO争端案件分析，结合世界经济发展变化，以2001年中国入世、2008年金融危机全面爆发和2018年中美贸易摩擦三个标志性事件为分界点，将WTO自1995—2020年的全部争端案件按时间划分为四个阶段，并使用UCINET软件绘制了四个阶段的WTO争端网络可视化效果图（见图3）。图中节点代表所研究的35个WTO成员，各成员间的争端关系视为边，方向由争端案件申诉方指向被诉方，节点形状衡量是否对中国发起过申诉，用圆形表示的节点是对中国发起过申诉的WTO成员，边的粗细表示了WTO成员间的争端案件数差异。分析来看，中国参与WTO争端案件呈现出以下特征：

（一）争端对象主要集中于美欧等部分发达国家

从图3可以看出，包括美国、欧盟、加拿大、墨西哥、日本、危地马拉、巴西、澳大利亚在内的多个国家对中国发起了申诉，但中国主动起诉的对象国比较集中，仅向美国和欧盟国家发起过申诉，还未出现中国主动起诉发展中国家的情况。中国迄今为止所参与案件的争端对象主要集中在发达国家，从连边的粗细可以看出美国是中国的主要争端对象。表1整理了中国自2001年入世以来所涉案件的争端对象分布情况，在中国被诉案件中，美国发起23次申诉，高达中国被诉总数的一半以上，占比51.11%;欧盟发起9次申诉，占被诉总数的20%。中国自入世以来的三个阶段被诉案件数始终位于前三名，这一定程度上与中国的贸易大国地位相匹配，但同时也提醒中国要处理好国家间经贸关系，做好国际争端防范工作。

（二）中国参与争端解决经历了被动向主动的转变

中国参与WTO争端案件经历了一个过渡期，在入世前五年涉诉案件很少，申诉和被诉案件均只有1起（见图4）。2006年之后涉华争端案件增加，特别是在2012年，中国被指控案件数达到顶峰。这表明随着中国对外贸易繁荣发展，面临他国起诉的风险增加，也对中国的应诉能力提出了更高要求。

在四个时间阶段中，美国和欧盟发起了最多的申诉，两大经济体之间排序虽有变化，但一直位于前两名。中国在第二阶段发起申诉数的排名比较靠后，与美欧等发达国家以及印度、巴西等新兴经济体存在较大差距。在第三和第四阶段，中国的发起的申诉数均位列第三位，较第二阶段有了大幅度的上升。意味着金融危机以来中国以更加积极主动的姿态参与WTO争端解决，通过主动申诉保护自身利益的意愿和偏好在加强。其他金砖国家中，巴西利用WTO争端解决机制最为主动，其次为印度，而相较其他大国，俄罗斯对于WTO争端解决机制的参与度较低，南非的参与度在金砖五国中最低，仅参与了5起争端案件，且并未主动发起过申诉。

在第二阶段和第三阶段，中国的申诉情况与被诉情况不均衡，中国主动发起申诉的案件数明显少于被诉案件数。截至2020年底，中国共参与了66起争端案件，其中有21起为申诉方，45起为被诉方，被诉案件数量超过主动起诉的两倍。而日本和巴西起诉案件数要明显多于被诉案件数，欧盟和印度的申诉和被诉案件数大致相当。比较来看，中国在运用WTO争端解决机制的主动性方面仍具有提升空间。在第四阶段，中国的申诉情况和被诉情况趋于均衡，美国的被诉数显著增加，这主要是因为特朗普政府加征关税，挑起贸易争端，包括中国在内的受侵害国主动诉诸WTO争端解决，维护自身合法权益。

（三）中国应诉案件频现多国联合起诉

通过对联合起诉案件争端网络进行分析，可以研究WTO成员之间的合作情况。图5是1995—2020年间的联合起诉案件网络可视化效果图，用圆形表示的节点是对中国发起过联合起诉的WTO成员，边的粗细代表WTO成员间的联合起诉案件数差异。可以看出，多个国家对中国发起了联合起诉，从边的粗细来看，美国和欧盟是对中国发起联合起诉最多的国家。截至2020年底，中国的被诉案件中有21起为多个WTO成員联合起诉（见表2），占被诉案件总数的46.67%。这些案件的起诉方主要以美国、欧盟为核心，由它们率先发案，然后其他成员“跟随”发案。美国控制其他成员之间争端关系的能力较大，有很大几率带动其他成员对美国申诉行为进行模仿。

在WTO联合起诉案件中，中国被诉案件数位于第三位，对中国联合发起起诉的成员数与案件数都居于前列。申诉情况来看，中国发起的联合起诉案件较少，截至2020年底，中国仅发起过三起联合起诉案件，且三起案件都是针对美国。中国主动发起的联合起诉案件远少于联合被诉案件。美国、欧盟、加拿大和日本主动参与了多起联合起诉案件，具有很强的协作意识，而且他们也是经常协作的对象，特别是美国和欧盟表现出明显的小团体特征。相比来看，中国在WTO争端解决机制的合作方面存在提升空间。这种差异不仅表现在与其他成员国的合作，也表现在国内各主体间的协作。欧美将公共资源与私人资源结合起来，形成了完善的公私合作伙伴关系，并在WTO诉讼中进行部署。而中国在参与WTO争端案件谈判的过程中，主要是政府在发挥作用，民间和智库很少参与其中。

（四）申诉案件类型集中，被诉案件类型多样

从争端原因来看，中国所涉申诉案件和被诉案件呈现出不同特点。申诉案件的类型相对集中，主要涉及反倾销反补贴措施领域，共有10起案件涉及《反倾销协议》，7起案件涉及《补贴和反补贴措施协议》。相比于申诉案件，中国被诉的案件纠纷事由更为多样（见图6），中国国内经济贸易管理措施受到了全面发难。其中有17起涉及《补贴和反补贴措施协议》，9起涉及《反倾销协议》，6起分别涉及《农业协定》和《服务贸易总协定》，5起涉及《与贸易有关的投资措施协定》，除此之外也涉及了知识产权、进口许可、保障措施、原产地规则、卫生与植物检疫措施、贸易便利化等方面。

（五）中国参与案件具有广泛影响力

本文按照影响力大小对每起争端案件分别进行赋权，并使用影响力赋权后的争端案件情况构建WTO争端案件影响力网络，四个时间阶段影响力排名前十位的WTO成员如表3所示。总体来看中国在WTO争端解决中的影响力居于前列，且在金融危機之后，中国的影响力较之前有了明显的提升。平均来看，中国所涉案件争端第三方参与数超过5个，参与的案件具有较高的影响力和关注度。同时通过对案件第三方数据的梳理发现，中国一直以来都积极地以第三方身份活跃在WTO争端解决机制这一平台。截至2020年底，中国作为第三方参与的争端案件有188起，位于第三位，仅次于日本的218起与欧盟的209起。以第三方身份参与争端解决，既可以监督机制运行状况，阐明涉案规则立场，也可以获取大量信息，有利于学习和积累经验，正确行使各项权利。

三、WTO争端案件网络的核心—边缘结构

世界体系理论认为，整个世界是由核心地带、半边缘地带和边缘地带组成。本文借助UCINET软件的CORR算法，得到四个时间阶段各个成员的核心度指标。参考周灏（2015）使用的分类方法，当核心度>0.1时，WTO成员位于核心地带;当0.01≤核心度≤0.1时，WTO成员位于半核心地带;当核心度<0.01时，WTO成员位于边缘地带，从而得到WTO争端网络的核心—半边缘—边缘结构（见表4）。三、四阶段与一、二阶段比较来看，位于核心地带的成员有所减少，而边缘地带成员有增加趋势，说明随着时间的推移，WTO争端网络存在向少数成员集中的倾向，更多的成员有向网络外围发展的趋势。

表5列出了四个阶段核心度排名前十位的WTO成员情况。美国和欧盟一直位于网络的核心地带，其中，美国的核心度排名一直位于第一位，但随着时间的推移，欧盟的核心度呈现下降趋势。中国自入世以来也一直维持在网络的核心地带，三个阶段的核心度分别为0.183、0.609、0.342，三、四阶段中国的核心度较第二阶段有明显增强。第二阶段中国核心度指标更多的是反映了中国的被动应诉情况，而2008年金融危机以来，中国以更加积极主动的姿态参与到WTO争端解决机制中，核心度有了明显提升。除此之外，对于其他在前两个阶段核心度排名靠前的成员，金融危机以来的核心度较之前均有不同程度的下降。

四、结论与政策建议

（一）主要结论

本文将网络分析方法用于WTO争端案件分析，系统研究WTO争端解决机制运行特征并对中国参与WTO争端解决情况进行定量和定性探讨。主要得出以下结论：

第一，WTO争端解决机制复杂性特征明显。总体上，WTO争端网络是一种非均衡的网络，虽然各个阶段的争端网络在部分结构上具有稳定性，但存在较为明显的差异和变动。美国阻碍上诉机构成员遴选的突变性，影响了WTO争端解决机制运行。美国、欧盟、中国长期维持在网络核心地带，WTO争端网络存在向少数成员集中的倾向，更多的成员有向网络外围转移的趋势。

第二，以欧美为代表的发达国家表现出明显的小团体特征。美国控制其他成员之间争端关系的能力较大，有很大几率带动其他成员对美国申诉行为进行模仿。出于某些共同利益甚至政治利益的考虑，美国、欧盟经常联合起诉他国，尤其是针对中国的案件，频见欧美联合起诉现象。

第三，WTO争端解决机制“门槛”高且效率低下。解决争端案件耗时长，成本高，也存在案件悬而未决。而且争端案件解决的效率并未随着后期纠纷数量的相对减少而提高，反而耗时情况愈发严重。同时受资金和人才等因素制约，发达国家是争端案件的主要参与方，发展中国家主动发起的申诉要少于发达国家，低收入国家主动参与的情形则更为少见。

第四，争端案件内容呈现多元化发展态势。WTO贸易争端以货物贸易案件为主，涉及服务贸易的案件逐渐增多，呈现出从初级产品向工业制成品、高技术产品转移，从商品贸易向服务贸易转移的趋势。反倾销反补贴案件纠纷占据多数，被诉案件涉及协议类型呈现多样性，涉及服务贸易、知识产权等一些新的规则领域的案件较早年有所增多。

第五，中国参与WTO争端解决经历了从被动向主动的转变，且中国涉案争端具有较高的国际关注度。中国入世二十年来，对待WTO争端解决机制的态度愈趋理性。特别是金融危机以来，中国以更加积极主动的姿态参与WTO争端解决。同时，中国案件争端也越来越受到国际广泛关注。中国申诉或被诉的案件争端平均影响力数值较高，1995—2020年期间，涉中国案件的第三方参与数平均超过5个。

（二）对策建议

1.强化多主体联合应对争端能力。综合施策，沉稳应对，加快推进经贸摩擦应对能力建设。加强政府、企业、协商会和智库的协作配合和有效沟通，尤其需要发挥智库的前瞻性战略性指导作用，完善“四体联动”机制，健全处理国际争端的公私合作机制，提高中国在WTO争端解决中的诉讼能力。加强与WTO其他成员国的合作，积极寻求共同利益点，增强联合应对贸易争端解决的对抗能力。在WTO争端解决机制中，强化先期通过谈判磋商化解贸易纠纷的能力，尽可能低成本地维护中国企业合法权益。加快培养复合型国际诉讼人才，并积极参与引领国际规则，提高国际诉讼水平，增强主动申诉维权的信心。

2.提升国际争端风险防范水平。未雨绸缪，精准研判，妥善落实国际争端风险防控对策。提高企业的国别风险识别能力，除了加强监测东道国法律政策风险外，还得强化信用、市场风险的预测，提高货物贸易、服务贸易、投资等全领域管控风险的综合能力。政府支持行业协商会搭建信息交流平台，关注国际争端发展动态，提高贸易争端预警水平。增强中国企业诚信与契约精神，强化国内商务和市场主管部门事前教育与行政执法能力，促进涉外企业市场准入前就守牢国际法律和国际规则的底线。坚持市场经济和法治原则，进一步完善对外贸易投资金融等法律法规，以制度做保障与国际规则接轨。深入剖析已有争端案件，针对已经暴露的国际争端风险，完善中国在政府补贴、进口许可、知识产权、透明度等方面政策合规度，主动融入WTO规则体系。

3.积极参与推进WTO改革和多双边经贸合作。开放包容，平等协商，积极推进WTO机制问题改革和多双边经贸合作行稳致远。支持协商一致的决策机制，寻求绝大多数成员国普遍关切问題的最大公约数，促使WTO去“政治化”，早日走出生存危机。同时深化多双边经贸合作，构建面向全球的高标准自由贸易区网络。WTO改革进程中，应尊重发展中成员享受特殊与差别待遇的权利，坚持贸易和投资的公平竞争原则，对来自不同所有制企业的贸易和投资提供非歧视性待遇，增强多边贸易体制的包容性。维护WTO多边贸易体制，平衡成员在世贸组织协定保障下的权利与义务，秉承善意和克制原则援引安全例外条款，摈弃贸易霸凌主义和贸易保护主义。恢复不可诉补贴，改进日落复审规则，改进反倾销反补贴调查透明度和正当程序，完善贸易救济领域的相关规则，完成渔业补贴议题的谈判，推进电子商务、投资便利化措施等议题开放包容谈判。加强成员通报义务的履行，改进WTO各机构议事程序，进一步增强秘书处的代表性，提高WTO运行效率。

4.坚持争端复杂系统管理思维。统筹兼顾，立足长远，以复杂系统管理思维化解国际争端。国际贸易投资争端属于复杂开放系统，WTO各成员国及其所处的不同环境相互作用相互影响，呈现多样性、动态性和非线性、突变性等特征。新冠疫情导致全球经济下行和不确定性增强，贸易投资风险增加，对WTO争端解决机制带来新的影响与涌现。中国应充分认识应对贸易摩擦的长期性和复杂性，增强复杂系统管理能力，强化系统观和整体观，积极化解和应对来自WTO成员国的贸易投资争端，妥善处理与“一带一路”国家的贸易投资争端纠纷。针对某些发达国家滥用WTO规则，恶意对中国进口限制与高科技封锁，中国应加快补齐国内产业链短板，加快关键核心技术自主创新力度，同时深化与“一带一路”国家经贸合作，改善对旧贸易循环结构的依赖，推动形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的经济发展新格局。

注释：

①第一阶段为1995年1月1日至2001年12月10日，案件范围为DS001-DS242;第二阶段为2001年12月11日（中国正式加入世界贸易组织）至2008年9月14日，案件范围为DS243-DS378;第三阶段为2008年9月15日（雷曼兄弟破产标志着金融危机的全面爆发）至2018年3月21日，案件范围为DS379-DS541;第四阶段为2018年3月22日（美国总统特朗普在白宫签署对中国输美产品加征关税的总统备忘录，中美贸易战大幕由此揭开）至2020年12月31日，案件范围为DS542-DS598。

②本文选用每起案件的第三方成员参与情况作为案件影响力的衡量方式。采用五级分权，假设争端案件第三方成员数为m，当m=0时，权值为1;当m∈[1，5）时，权值为2;当m∈[5，10）时，权值为3;当m∈[10，15）时，权值为4;当m≥15时，权值为5。WTO成员出于自身利益的考虑可选择以第三方身份参与争端解决。案件第三方参与成员的多少一定程度上反映了WTO成员对案件的关注度及案件的影响力情况。

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（本文获2021年“中国外经贸发展与改革”征文二等奖，刊登时作者有删减）