基层教育事业单位预算管理存在的问题与优化对策

李淑霞

摘要：近年来，国家非常重视教育事业的发展，不断加大教育经费投入力度，推动教育事业单位在社会生活和经济发展中发挥越来越重要的作用。预算管理是建立现代财政制度的重要组成部分，是全面建设国家治理能力、治理体系现代化的必然要求。加强基层教育事业单位的预算管理，有助于其更好地发挥社会公益组织的职能作用，提升管理和服务水平，同时有利于国家和地方政府将财政资金和资源更合理地配置于教育事业。2020年8月国务院新颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》（简称“新条例”），清晰划分了政府财政部门及各部门、各单位在预算执行过程中对预算绩效管理的组织责任、指导责任与监督责任，明确规定了各部门、各单位在预算管理中的主要职责与绩效管理的要求，对预算绩效管理将产生积极、深远的影响。当前，在新预算法实施条例的背景下，对预算管理工作提出了新要求、新挑战。需要针对预算管理中存在的问题，提出更有效的预算管理对策，以适应新情况、解决新问题、防控新风险、取得新成效。

关键词：基层教育事业单位 预算管理 新预算法

预算管理，是单位通过预算编制、内部控制及考核监督等手段进行财务管理来实现预期目标的一种管理活动，也是教育事业单位进行财务管理的重要内容。在当今社会“稳经济、保增长、新常态”的形势下，亟须推进预算管理研究。

一、重视基层教育事业单位预算管理的意义

（一）有助于贯彻落实现代财税体制改革

党的十八届三中全会以来，财税体制改革全面发力、多点突破、纵深推进，预算管理制度更加完善。2020年2月财政部下发了关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号），2020年8月中华人民共和国国务院令第729号颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，党的十九届五中全会提出了建立现代财税体制的目标要求。“十四五”时期，将根据进一步完善预算管理制度，要在挖掘潜力、规范管理、提高效率、释放活力上下更大功夫。

（二）有助于提高财政预算资金使用效率

基层教育事业单位的经费主要来源于各级财政拨款。因此，怎样将财政资金进行合理化分配与应用，是实施预算管理所要解决的问题之一。预算管理要求各单位全员参与，全业务覆盖，全过程监督。通过实施预算管理，对资金使用情况进行事前、事中、事后监控，从而有效提高财政资金使用效率，减少或避免财政资金浪费或闲置。

（三）有助于提升财务管理水平

预算管理是教育事业单位财务管理工作的核心，是规范单位经济活动的重要手段，对单位的业务活动起到一定的引导和约束作用。高效的预算管理使资金使用情况更加清晰透明，资金利用效率明显提高，督促管理决策层对不合理部分及时调整修正，让各项决策变得更加科学、合理，使得预算资金得到合理分配和使用，促进事业单位财务管理水平不断提升。

（四）有助于完善内部控制机制

基层教育事业单位在开展内部建设时，对各项资金实施预算管理，可以有效地反映和监督单位的财务状况，对财政资金的收支活动、预算资金使用情况及效率结果及时进行分析、调整控制、动态纠错，确保预算执行过程中财政资金得到有效分配和充分利用，降低或减少内部控制建设中的财务风险和管理风险。

二、基层教育事业单位预算管理存在的问题

（一）管理层面

1.预算管理意识不强，重视程度不够。目前仍有事业单位对预算编制和管理的认识不到位，重视程度不够，特别是没有引起领导决策层的高度重视。有的单位认为预算编制仅是财务部门的事情，而财务部门受职责权限、业务领域等多方面影响和制约，在预算管理中不能全面考虑各种综合因素。有的单位虽由财务部门牵头，其他部门配合，但因认识不到位、参与意识不强问题使得其预算编制缺乏精准性，致使财务预算编制不合理、不科学。

2.预算编制方法不恰当，编制质量不高。目前，部分事业单位在编制预算时，一方面没有对上年度决算执行情况及项目实施进度进行充分调研和详细分析，也没有对结转结余资金及原因进行深层次剖析，缺乏夯实的基础准备和完整的数据支撑材料;另一方面预算编制方法选择不当，习惯性使用传统的编制方法如增量预算法，容易受以往因素影响，导致预算编制松弛或资源浪费，预算管理的质量不高。

3.沟通协调机制不完善，信息反馈不畅。财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通或业务部门不参与其中，未能做到全员参与，未建立常态化沟通反馈机制。内部信息管理系统相互独立，未实现资源整合、信息共享，导致信息传递不通畅、不及时，致使预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等相互脱节，造成相关政策难以落实，影响管理效能的整体提升。

（二）执行层面

1.预算编制环节的问题。首先，预算编制时间安排不合理，编制过程较短。近年来，上级财政部门和业务主管部门下达预算编制通知的时间一般在7月初或中旬，并要求各基层单位在7月底前完成“一上”预算，12月初完成“二上”预算编报工作。很多单位从接到预算编制通知开始安排布置到完成预算编制工作，仅有半个月左右的时间，难免会出现编制粗糙或偏离实际的现象。其次，基本支出经费生均定额核算标准与实际需求不相适应。一般基层教育事业单位基本支出经费核算标准，是按照实际在校学生人数的生均定额补助标准来核算的，未能根据各单位的实际职能特点、工作任务及人员编制情况做适当调整，这种采用“一刀切”的方法核定基本支出经费，对于很多学校来说是无法满足其实际经费需求的。最后，项目预算编制不严谨、不科学。部分单位在编制“一上”项目预算时，一般是按照上年项目预算资金的120%—150%控制数进行申报，缺乏对事业发展战略目标、财务及业务状况的全面预测和规划，也缺少可行性研究、评估及论证等前期准备，容易造成项目资金的浪费。

2.预算执行环节的问题。首先，预算执行进度不够均衡。部分事业单位在执行预算时，未能严格按计划落实执行，基本支出存在随意性、不稳定性，项目支出进度慢，前松后紧，很多项目往往在前几个月不计划或不安排支出，支出时间集中在6月、8月、10月的预算考核月或到年终支付，导致预算执行进度不均衡。其次，项目预算执行周期偏长。预算一经上级部门批复下达后，各事业单位都要严格执行，但部分事业单位在实际执行时还是不断发生预算项目频繁调整现象。主要表现是：预算编制与预算执行脱节，随意调整公用经费支出预算款项，对项目支出范围管控不严，导致出现无预算支出、超范围或超标准支出等问题，影响预算的严肃性和约束力;专项项目预算执行不力，调整变化情况多。最后，预算执行和决算分析报告未得到有效运用。每年事业单位财务部门在完成财务决算报告后，就会同时做出财务决算分析报告，对各项指标完成情况、存在问题及改进建议做详细分析，但此报告未能引起单位领导的高度重視和关注，财务分析结果未得到很好利用，导致预算管理效能发挥不充分。

（三）绩效考核与监督层面

1.预算管理监督机制尚不完善。目前事业单位缺少对资金支出的持续性监督和检查，单位内部运转环节缺乏有力的约束和制衡，责任追究等方面制度不健全，上级主管部门的监督检查也局限于不定期的重点抽查，尚未建立健全长效的预算管理监督的监督运行机制。

2.预算绩效考核与评价工作需要着力推进。目前事业单位的预算考核与评价工作还处于初步发展阶段，多数单位尚未设立预算考核奖惩机制，也没有具体落实到个人，对预算项目及指标的考核只停留在表面，未起到激励与约束作用。预算绩效自我评价工作，因绩效评价队伍专业人员缺乏、财务管理知识所限等，不能做出专业的绩效评价，评价结果未能得到有效运用。

三、提升基层教育事业单位预算管理有效性的优化对策

（一）强化预算绩效管理理念

预算管理是“一把手工程”，如果没有单位主要领导的重视和支持，很难落到实处，抓出成效。因此，各单位领导要高度重视和支持预算管理工作，强化预算绩效管理理念，做到亲自抓，亲自管，亲自问。各职能部门要齐抓共管，协调联动，形成合力。各单位牵头负责和参与预算管理工作的主要工作人员，如财务人员、工程项目管理、资产管理、政府采购、内部控制及审计人员，要不断加强个人政治思想、业务能力和综合素质的培养和提高，熟知本单位的发展战略和规划目标、年度工作重点、各项业务工作特点及管理流程等，掌握国家相关政策法规及预算管理知识，还要做到“业务与财务相融合”，创新预算管理方式，促进预算管理工作科学化、规范化。

（二）提高预算编制工作质量

1.充分做好预算编制的时间安排和准备工作。随着预算管理制度的日趋完善，对预算编制工作的要求会更高、更严，预算的刚性决定了预算调整的空间越来越小，这就要求单位必须充分做好前期准备工作，在正式预算编制开始前就要对下一年的收支情况进行估算，把各方面的工作细节通盘考虑周全，把项目的可行性论证完毕。

2.选择科学的预算编制方法。预算编制方法恰当是确保预算编制质量的前提基础。事业单位要改变传统的预算编制方法，全面落实“零基预算”编制方法。该方法不以历史期经济活动及预算编制为基础，而是在每一个新的年度都需要以零为起点，从实际出发分析预算期经济活动的合理性，经综合平衡形成预算编制方法，也是一种比较科学并切合实际的编制方法。

3.细化分解预算目标。要将预算指标和细化绩效目标具体分解，落实到每个部门和责任人，预算管理部门要与业务部门反复沟通协调，全口径收集基础数据资料，保证预算数据准确和完整。项目支出预算编制要重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性，保证预算编制质量。

（三）完善预算执行全过程监督

1.建立预算管理组织机构。为更好地组织开展预算管理工作，事业单位应当成立预算管理工作小组，明确工作职责和分工，规范预算编制与调整、预算执行与监控、预算考核与评价等预算管理过程，有效控制可能出现的风险。

2.加强预算执行的刚性约束。在预算执行过程中，坚持“先预算、后支出、无预算、不支出”的原则，严格按照预算项目列支的范围进行支出，做到无预算不支出，不超范围、超预算支出，维护预算的权威性和严肃性。

3.构建完善的预算监督和反馈机制。要建立和完善事业单位内外部相结合监督机制，充分发挥会计、审计及纪检等内部监督部门的职能作用，对单位经济活动的真实性、合理性、合法性及财务收支情况进行全方位、全过程的监督，发现问题及时纠偏整改。对预算编制、执行、考核与评价等环节进行全方位、全过程的监督，发现问题及时纠偏整改。要建立内部预算反馈机制，根据预算资金进度计划安排表，每月或季度定期在内部公开反馈各部门预算执行情况，以促进预算管理制度的全面落实。

（四）建立健全预算绩效管理考核评价体系

1.完善预算考核机制。预算考核工作要以预算指标为核心，通过预算执行与预算指标进行比对，找出差异，分析原因，进而评价各预算指标的业绩，并对预算管理中各环节工作质量进行评价。要科学设置考核指标。通过全方位、多维度的指标设置，确保考核工作规范性和公平性。要重视考核方法的选择，采用平衡计分卡的方法，从财务管理、内部业务流程、工作效能、服务对象满意度四个维度进行考核，将考核结果纳入年度综合考评中，与奖罚制度相结合运用，促进事业单位预算管理取得实效。

2.开展预算绩效评价。教育事业单位要充分发挥绩效评价主体作用，按照上级有关要求对本单位预算执行情况、预算绩效目标实现及项目实施效果，定期组织开展绩效自评工作，绩效评价要真实、客观、全面地反映绩效目标结果，对绩效目标未完成或目标制定不合理的，要说明原因提出改进措施，并落实责任追究与结果运用，真正做到“花钱必问效、无效必问责”。

3.搭建预算绩效管理信息化系统和平台。要充分利用现代科技信息手段，对单位现有管理信息系统进行整合优化、升级改造，合理搭建本单位集财务管理、预算管理、绩效评价、内部控制管理等为一体的信息化网络管理平台，实现多系统共享基本数据信息、多个用户共享数据信息，实时共享数据，消除信息孤岛。借助信息系统自动化功能，以大数据核算替代人工，提高工作效率，自动从信息系统中获取数据信息，实现预算执行和绩效目标的实时、动态监控。

总之，随着我国经济和社会转型进入高质量发展阶段，对基层教育事业单位提出了更高的要求，只有重视和加强预算管理，按照预算和绩效管理一体化的要求，结合自身业务特点，优化预算管理流程，加强单位内部业务、财务、资产等部门信息互联互通与衔接协作，构建完善的预算管理体系，才能提高财政资金使用效益，大幅提升单位预算管理整体水平和实施效果，为社会发展提供更加公平且有质量的教育服务。

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作者單位：中央民族大学