新型农村集体经济发展的新规律：一个三维分析框架

田世野 李萍

〔摘要〕本文基于宏观、动态和生产力视野的研究视角，通过构建一个具有紧密内在联系性的三维分析框架，对新时代背景下我国新型农村集体经济发展中不同于传统农村集体经济的新规律进行了初步探索，发现三个新规律。（1）存在“双重属性”：为适应市场经济条件下发展现代农业的要求，新型农村集体经济的发展呈现增强市场性，同时保留一定社区性的一般趋势;（2）呼唤“双重资本”：为了适应资本密集型的现代农业发展需要，新型农村集体经济必须进一步突破物质资本和人力资本的双重制约，这需要在加大政府支持力度的同时，进一步增强新型农村集体经济的市场性;（3）具备“双重职能”：新型农村集体经济的发展需要适应更高级的城镇化与经济发展阶段的要求，逐渐弱化传统的生存保障职能，强化发展职能，充分发挥新型农村集体经济在治理相对贫困、促进共享发展方面的积极作用。

〔关键词〕新型农村集体经济;新时代;新规律;双重属性;双重资本;双重职能

〔中图分类号〕F320.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2021）03-0051-08

〔作者简介〕田世野，西南财经大学经济学院讲师，博士;

李萍，西南财经大学经济学院教授、博士生导师，四川成都610074。

一、引言

早在1990年，邓小平便对开我国改革风气之先、实施家庭联产承包责任制的农村集体经济发展提出了“两个飞跃”的设想。①然而，在我国社会主义市场经济体制改革过程中，除了少数“明星村”，大部分的农村集体经济发展缓慢，甚至“空壳化”。近年来，我国农村集体经济出现了一些可喜的发展，江浙一带涌现出一批高度市场化的、以股份合作制为核心特征的新型农村集体经济。新型农村集体经济的实践已引起中央的高度重视和充分肯定。中共中央、国务院于2016年12月26日颁发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出用5年时间完成农村经营性资产股份合作制改革。习近平总书记在2018年9月21日举行的十九届中央政治局第八次集体学习时又强调要“发展新型集体经济”。②目前新型农村集体经济正在日益形成其在探索市场经济环境下农村集体所有制的有效实现形式，实践中也迫切需要配合理论上的深入研究，探索其在新时代背景下发展的新规律，促进进一步规范、完善，实现健康可持续发展。近年来，国内学界为此开展了一些较有深度的研究。有的学者将新型农村集体经济视为“农村混合所有制经济”的一种具体形式③;有的学者从破解农村经营“统”“分”困局、劳动联合与资本联合、实现社会主义与市场经济有机结合的视角解释新型农村集体经济的内在逻辑。④关于这一重大理论与实践问题，当前的研究显然仍有诸多有待深化与拓展之处，其中非常重要的一点是，对新型农村集体经济发展新规律的研究需要更多的宏观视野、动态视野和生产力视野。但是，长期以来，国内学界对农村集体经济的研究主要基于新制度经济学的相关理论，偏重于从组织治理、激励效应等微观层面进行研究。微观层面的研究当然是必要的，但是仅仅局限于这一视角，无法揭示我国新型农村集体经济发展的深层规律，甚至得出私有化的错误结论，与我国农村改革发展的根本方向背道而驰。⑤我国农村集体经济的运行机制、经济属性、职能定位，归根结底是在工农关系、城乡关系、国家与农民关系等国民经济的整体性关系中决定的，必须根据这些重大关系的变化做适时调整。我国的城镇化和经济发展阶段在不断变化，全产业链经营、三产融合的现代农业发展模式对农村集体所有制的实现形式、职能定位均提出了新的要求。关于农村集体经济的研究，不仅要有微观视角，还应当有宏观和动态视角。

沿着以上思路，笔者构建了一个有内在关联的三维分析框架，以系统地阐释我国新型农村集体经济发展的新规律：（1）“雙重属性”维度——研究新型农村集体经济平衡、协调其“社区性”与“市场性”的“双重属性”机制与绩效，探索适应市场经济环境下发展现代农业的要求;（2）“双重资本”维度——研究新型农村集体经济发展如何才能实现物质资本与人力资本的有机结合;（3）“双重职能”维度——立足于我国当前城镇化和经济发展的新阶段，重新判断农村集体经济所承担的生存保障与发展的“双重职能”及其实现方式的变化趋势，探讨新型农村集体经济实现“双重职能”的新形式。

二、双重属性维度：市场性与社区性的新平衡

改革转型中的我国农村集体经济是特殊的市场经济组织，具有“市场性”与“社区性”的双重属性。⑥所谓农村集体经济的“市场性”，是指农村集体经济作为市场主体的经济性质，其基本内涵包括（1）独立经营，自负盈亏，不受社区干预;（2）没有为社区提供公共产品、公共福利的义务和职责;（3）投资、用工等经济决策遵循市场导向，而非社区福利导向;（4）成员资格是基于某种要素契约（比如以资金、技术入股），且对外开放，可自由退出。另一方面，农村集体经济作为集体所有制的实现形式还具有另外一个特殊属性——“社区性”，包括四个方面的内涵：（1）必须接受作为所有者代理人的社区组织（乡镇村组）的领导⑦，而不是完全的独立经营;（2）作为所有者的农民集体对集体经济的盈利享有所有者权益，有权利获得分红、公共服务与公共福利，同时作为所有者的社区组织，对集体经济的债务有清偿责任，而并不是真正的自负盈亏;（3）农村集体经济与本地居民不是单纯的市场关系，还存在着某种信任、合作与互惠关系;（4）农村集体经济的成员资格不是基于市场性的要素契约，而是基于血缘、地缘等社会纽带，具有不可分割、不可流动、封闭运行的特点。

显然，农村集体经济的“双重属性”是内在矛盾的。这正是其特殊性所在。农村集体经济的健康持续发展必须处理好二者的关系，在两种属性间实现某种平衡。改革开放以来，随着农村市场化程度的不断提高，“社区性”过强的传统农村集体经济已经不能适应市场竞争的要求：要素层面，因为局限于社区，只能动员社区内有限的人财物要素，而不能有效地利用广大的要素市场，这与资本和技术密集型的现代农业发展要求不符;分配层面，社区性过强的农村集体经济需要承担过多的社区福利，构成集体经济的沉重负担;经营方式上，在市场经济条件下，农村集体经济是为市场而生产，其生产技术、组织形式、经营理念必须以市场为导向，应市场需求结构的变化而灵活调整，过强的社区性会阻碍农村集体经济根据市场要求进行及时的技术、管理变革，削弱其对市场变化的适应性。⑧因此，在农村市场化的时代背景下，农村集体经济“双重属性”的天平必须更加偏向市场性，否则难以在激烈的市场竞争中生存和发展。而传统的农村集体经济正是因为社区性过强⑨，不能迅速适应新的市场环境、新的生产力发展要求进行及时变革走向了衰败。

那么，能不能完全剥离农村集体经济的社区属性，使之成为一般的市场主体呢？

笔者认为，这也是不行的。我国“三农”领域的重要政策目标——共同富裕、乡村振兴与国家治理等均离不开农村集体经济的社区属性。首先，农村集体经济保留必要的社区性有利于共同富裕目标的实现。实践证明，农业仅靠单家独户的家庭经营很难实现共同富裕。⑩农村集体经济的发展则形成一种“在地化资本”B11，使全体农民能够共享资本收益，农村社区能够进行集体积累、获取内生发展能力，保障公共产品的供给。B12其次，乡村的全面振兴离不开农村集体经济的社区性。乡村振兴是经济、政治、文化、社会、生态的全面振兴，“五位一体”协调发展，实现这一宏观效率目标高度依赖于农民的集体行动能力，乡村社会、生态治理、文化建设等也离不开村民的集体行动。而紧密联系着农民的农村集体经济本是一种重要的组织资源，能为农民的集体行动提供组织核心、联系纽带和经济基础，避免出现农民的“原子化”B13，并有效地抑制个体的“搭便车”行为。再次，要降低外部主体与广大农民因进行交易而发生的交易成本，离不开集体经济的社区性。在一个农民人数众多的国家，不论是国家还是企业，都面临一个问题，那就是与广大农民打交道的交易成本极高。缩小这个交易成本，需要依靠乡镇村组等农村社区组织，而农村社区组织要发挥桥梁作用必须紧密地联系农民，保持一定的社区性。脱离社区、完全市场化的农村集体经济很难发挥其在降低交易成本方面的独特优势，对微观效率同样不利。最后，紧密联系农民的农村集体经济亦是国家治理乡村的有效载体。在工业化、城市化过程中，“三农”问题具有基础性、全局性影响，一直是国家治理体系的重要一环。社区性的农村集体经济一头连着农民，一头连着国家，是国家联系农民的重要桥梁，能够大大降低国家与亿万农民联系的交易成本。B14近年来，国家的精准脱贫、乡村振兴等许多战略目标，均是依靠农村集体经济这一组织载体推动和实现的。在这一过程中，国家持续向农村注入了大量资源，如果没有集体经济，这些转移资源将缺少有效的承接载体，只能流向少数的企业、大户，加剧社会的不平等状况，无法实现政策初衷。

随着时代的变迁，农村集体经济的“双重属性”需要更加偏向市场性，同时保留一定的社区性。股份合作制的新型农村集体经济契合了这一变化趋势。B15股份合作制是将农村集体资产折股量化到本集体成员个人，实现“资产变股权，社员当股东”。其背后的制度逻辑是将过去的“共同共有”转变为“按份共有”B16，以解决传统农村集体经济组织产权不明晰导致的农民财产权利保护不力，和农村集体经济发展缺乏内生动力的制度缺陷。在股份合作制的制度基础上，新型农村集体经济还能以股份为纽带，与民营企业等外部市场主体进行广泛合作，实现股权的多元化。由于明确了“最终所有者”，便明确了农民与集体之间的权利边界，加之股权多元化，使得新型农村集体经济组织的行为能够更多地遵循市场规律，避免过多的社区干预。同时，由于新型农村集体经济中包含了一定比例的集体/农民股份，本地社区、农民是这一混合所有制经济的所有者，必然约束其行为，兼顾本地农民的利益，同时保留必要的社区性。再者，由于本地农民（以集体或量化股权的形式）拥有部分所有权，新型农村集体经济的盈余部分也可以转化为社区的公共产品与公共福利。

目前在强化市场性的总体趋势中，这一“双重属性”当然也需要根据外部环境的变化进行微调。高度市场化的新型农村集体经济为根据外部环境和政府治理目标的变化对“双重属性”进行动态调整留下了充分的制度空间。例如，政府对农村集体经济的支持可以通过财政支农资金划转集体资产等方式，既增强新型农村集体经济的社区性（村民集体分享更多红利），同时并不影响农村集体经济的市场化经营，因而可以兼顾公平与效率。有了这种制度弹性，新型农村集体经济在发展过程中对环境变化便有了更强的适应性。

三、双重资本维度：物质资本与人力资本瓶颈的新突破

从现代经济学的视角，农村集体经济组织与任何经济组织一样必须同时拥有一定的物质资本和人力资本，实现这一“双重资本”的有效结合。B17传统农业的比较收益低下，人、地、钱等要素因此源源不断地流向现代化的城市和非农产业，结果导致其衰败。农村集体经济的发展必须立足于新的产业基础，那就是改造传统农业，发展现代农业。B18现代农业是典型的资本密集型产业，综合表现为物质资本密集和人力资本密集，但是，传统的农村集体经济组织由于在制度上的特殊性，使得它在这两方面均存在严重的不足，制约其发展。物质资本方面，我国农村集体经济普遍存在资金实力小的问题，一些发展薄弱的村集体甚至处于“空壳化”状态。物质资本短缺不仅有城市化、工业化时代的一般性趋势，也受到特殊的制度背景和发展路径的影响。首先，我国长期实行工业优先、城市优先的发展战略，通过工农业产品价格剪刀差、征地等方式，转移农业剩余用于城市和工业的资本积累，成为将稀缺农村资源抽向城市的“抽水机”。B19其次，国家对农业农村的公共投入也严重不足，例如，政府对农业基础设施、农业科技研发与推广的投入严重不足，对农村教育、医疗、养老等公共服务的投入也严重不足，导致我国实现农业转型发展的科技和公共服务支撑乏力B20;最后，土地是农村集体经济组织拥有的最重要的资源要素，但是当前的农地产权制度严格限制了农村土地（承包地、宅基地、集体经营性建设用地）的转让权、抵押担保权，因此削弱了农业农村的资金获取能力，阻碍了土地的资本化和生态资源的价值实现。这种“多取少予管制”的政策，导致我国农业农村长期“失血”，基础薄弱，资本匮乏。党的十六大之后，我国进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的新阶段，从中央到地方均大大地增加了對农业农村的支持力度。其一，增加了对农业农村的公共投入，如增加对农业科技研发和推广、农村道路、电力、网络等基础设施的建设力度，以及对农村教育、医疗、养老等公共服务的投入。一些地方开展了将部分由财政支农资金、扶贫资金形成的资产划转为集体资产的试点B21，或者通过农村金融机构发放“农贷通”担保贷款等改革措施，增加对农村集体经济的信贷供给。其二，通过“三权分置”、确权颁证、农村集体资产股权量化改革、赋予农民个人和集体更加充分的土地产权等制度创新，增强农民和农村集体经济组织的筹资能力，同时盘活农村闲置的自然资源，以自然资源入股，探索生态产品价值实现机制，壮大集体经济。这些措施已在一定程度上缓解了农村集体经济的资金瓶颈，但由于政府财力有限，农业农村基础薄弱，农村产权制度改革的全面推行和效果显现尚需时日，比照资本密集型的现代农业发展要求，封闭式的传统农村集体经济仍然面临资本短缺的困境。而相对于物质资本，农村集体经济在人力资本方面的困难更加严峻。按照周其仁的观点，没有人力资本，非人力资本（物质资本）便不能实现保值增值。B22实践中，我国农村集体经济发展较好的地区基本都有一个共同特征，即所谓“能人带动”。然而，总体上目前农村集体经济发展仍面临着严重的人力资本困境。一方面，受工业化、城市化影响，农村青壮年劳动力大量外流，农村经济社会发展人才短缺;另一方面，传统的农村集体经济是单一公有产权，缺少剩余索取权的激励机制，导致其对人力资本缺乏足够的吸引力。再进一步分析，第一种人力资本困境带有一定的客观性，是工业化、城市化过程中的一般现象;第二种人力资本困境则主要是制度性的，因此需要通过制度创新加以解决或缓解，其解决之道便是创新农村集体所有制的实现形式，以适当的方式引进剩余索取权的激励作用。B23从产权角度，物质资本和人力资本有很大的不同，物质资本可以实行公有制，而人力资本天然是一种私人产权。B24因此，用于解决物质资本困境的办法——将财政支农资金划转集体、信贷支持等——是不能用于解决人力资本问题的。突破人力资本困境必须进行制度创新，增强对人力资本的激励效应。

新型农村集体经济打破了封闭化的传统集体经济运行模式，通过开展农村集体经济混合所有制改革探索，为这些在市场经济环境下承担发展现代农业新任务的农村集体经济找到了一条突破物质资本和人力资本瓶颈的路径。股份合作制的新型农村集体经济以股份为纽带，由农村集体经济组织与社会资本共同出资联合组建新的混合所有制经营实体，产权混合发展，由此实现公有产权和私有产权的兼容。从我国目前新型农村集体经济的实践看，通常的做法是：村集体以“集体三资”（资金、资产、资源）为依托，集体出资、参股、控股组建股份合作社，积极招商引资，吸纳城乡工商资本、人才、技术入股，并由村集体动员农民以承包地、量化后的集体产权、资金（包括农民自有资金、扶贫补贴等）入股;或者由村里的大户发起，动员农民以土地、资金入股，组成各类农民专业合作社。从实践效果看，一方面，推进集体资产使用权开放的改革，实现由封闭的村组成员向社会群体的开放可以更好地利用、动员外部资金和农民自有资金，缓解农村物质资本短缺的发展瓶颈;另一方面，借助这种公私兼容的混合型产权制度，新型农村集体经济通过引入剩余索取权的激励机制，有效地解决了传统集体经济在人力资本激励上的不足，有利于实现“双重资本”的有机结合。

新型农村集体经济这种通过要素契约，以股份为纽带，更加充分地与外部主体融合发展的方式，客观上也是农村集体经济的市场化过程，必然要求增强农村集体经济的市场性。可以预见，随着新型农村集体经济的不断发展，并更多地涉足资本密集型的现代农业，需要更多地引入外部资本，从而也导致新型农村集体经济的运营会更多地受到资本和市场的影响，削弱其社区性;但在赋予农民和集体更充分的土地财产权利，特别是转让权、退出权和抵押权之后，农民可能会面临失地的风险，破坏农村土地的社会保障职能。所以，新型农村集体经济进一步发展所要求的“双重资本”有机结合与“双重属性”调整（增强市场性、削弱社区性）是内在一致并且相互促进的。然而正如许多学者所担忧的，这种市场性的增强与社区性的减弱有可能会破坏农村土地的生存保障职能，出现宏观上的无效率。沿着“双重属性”-“双重资本”的逻辑脉络，下一步我们自然要推演到农村集体经济“双重职能”（生存保障与发展）这个根本问题上。B25

四、双重职能维度：生存保障职能与发展职能的新体现

在农业现代化与农村市场化背景下，农村集体经济承担着生存保障与发展这一“双重职能”。实际上，无论是农业社会中的传统村社，还是我国过去的人民公社体制，村社集体均有为其成员提供生存保障的基本职能。但是，在不同时期，村社集体实现生存保障职能的方式可能有所不同。在前现代社会的传统农村，具有血缘、地缘纽带的村社成员间存在一种互助互惠的关系B26，宗族内的公田B27能起到生存保障的职能，即斯科特所称的传统乡村的“生存保障伦理”。B28在我國计划经济时期，集体劳动、统一分配的人民公社体制实行的是平均主义的分配方式，以保障对基本生存物品供给优先为重要特征，如口粮分配以人口为主、工分为辅，以及“五保户”制度、“合作医疗”制度等。B29实行家庭联产承包责任制后，农村集体土地大部分以承包地、宅基地的形式，按照人口平均分配给本集体成员，不论经济形势如何，农民总能耕种自己的承包地，有一套自己的住房，房前屋后可以种菜养鸡，经营家庭副业，保生存无虞。而农村集体经济的发展职能，是适应农业现代化发展要求，促进农业农村发展，增加农民收入，并促进农民自身能力的发展。

可见，与家庭联产承包责任制相适应，传统农村集体经济生存保障职能的实现方式是通过按人口均分且不可转让的承包地和宅基地提供保障。这种生存保障职能的实现方式与农村集体经济的市场性和发展职能是内在矛盾的：（1）传统农村集体经济生存保障职能的实现方式要求限制农民承包地、宅基地和集体经营性建设用地的转让权、抵押权、退出权，否则这种生存保障便可能丧失，因此，农村集体经济的生存保障职能与自由交易、开放运行的市场性是相冲突的;（2）发展现代农业、实现农业适度规模经营，要求农地经营权的流转与适度集中，实现土地、资本、技术、人才有机结合，促进城乡要素合理流动与重新配置，这要求赋予农村土地转让、抵押、担保等权能，也意味着农村集体土地的生存保障职能与发展职能之间是内在矛盾的。然而，农业农村终究是要发展的。当前我国的农业发展已经成为国民经济的短板，其落后的经营方式、低下的生产率，致使农业面临国际竞争压力、自然环境限制等多重制约，而且严重的农业污染和食品安全问题也与传统农业经营方式密切相关。B30

即使忽略经济社会发展的整体要求，仅就农民自身需要来看，传统农村集体经济生存保障职能的实现方式也是不可持续的，这种实现方式与发展的要求是相矛盾的。以这种实现方式，农民只能得到温饱，不可能实现小康，无法摆脱贫困（尤其是相对贫困），因为依靠实物性的承包地、宅基地实现的生存保障必然是低水平的，只能满足较低经济发展水平下农民的需求。到了城镇化中后期，经济发展水平和人民生活水平显著提高，这种低水平的生存保障便不能满足人们的基本消费需求。与此相比，农地就业保障职能的弱化更加明显。城镇化初期外出务工经商的第一代农民工有务农经验，他们在城市失业时大多会返回农村务农。但是，到了城镇化的中后期，第二代农民工多“生而不曾事农桑”，甚至很少在农村生活，是“离土出村不回村的一代人”B31，即或他们愿意回到农村，大概率也不会务农B32，情愿寻找非农就业机会。因此，随着经济发展阶段的递升，过去为我们所津津乐道的土地的生存保障职能可能正在日益变成农民想要追求更高生活水平和发展机遇的桎梏，其历史合理性正在逐渐消减，而内在的消极性却日益凸显。

在我国城镇化目前已经达到中期的新阶段，必须进一步解放思想，对农村集体经济的“双重职能”及其实现方式做出新的判断和新的探索。总体而言，在农村社会保障水平提升、国家承担了相当部分的基本生存保障职能的情况下，应当更加重视农村集体经济的发展职能，通过发展，不断提高集体对农民的生存保障水平，满足农民生产和生活的更高要求。一个现代社会，保障全体居民的基本生存权是由国家提供的基本公共服务。农村集体经济作为公有制的实现形式，其更加重要的价值在于缩小收入差距、治理相对贫困。从减贫的视角，生存保障主要是针对绝对贫困的，在当前全面脱贫完成、绝对贫困已基本消除之后，新型农村集体经济的主要职能便不再是预防和消除绝对贫困，而是缩小相对贫困。通过新型农村集体经济对农民的扶持这种方式实现小农户与现代农业的有机衔接，可以促进发展过程的共享，而不仅仅是发展成果的共享。B33这种职能显然是社会保障替代不了的，也是功能薄弱的传统农村集体经济实现不了的。因此，随着城乡基本公共服务均等化的逐步实现，过去由农村集体承担的基本生存保障职能将主要由国家承担，新型农村集体经济的主要职能则转变为促进发展，包括现代农业的发展、农村社会文化的发展和农民自身能力的发展。这种职能转型具体而言体现为三个方面：第一，更好地发挥集体经济“统”的职能，为各类农民提供产前产中产后的社会化服务，扶助小农户与现代农业有机衔接，促进共享发展;第二，盘活农村闲置的自然资源，使“绿水青山”真正转变成“金山银山”，增加农村集体经济的收入，同时通过集体资产股权量化改革，让农民享有集体经济的股权，实现对集体收益的分享;第三，农村集体经济的产业结构要从单一的传统农业转向一二三产业融合发展，打造现代化的全产业链高效农业，在创造更多的可分配收益同时，还要在农村创造诸多的非农就业机会。显然，实现农村集体经济的上述转型，仅仅依靠农村本身的传统要素是不够的，必须引进现代生产要素B34，实现农村土地、劳动与城市资本、资金、人才、技术、信息等要素的合作，走城乡融合发展之路。

从制度层面看，股份合作制的新型农村集体经济适应了城乡融合发展的新要求，充分利用城乡统一要素市场带来的机遇，能更好地实现在新的发展阶段下这一“双重职能”的兼顾与协调。一方面，由于农民承包权、农户对于宅基地的资格权被保留下来，可以进行市场化流转和经营的被限定为承包地和宅基地的经营权与使用权，这使得农村土地传统的生存保障职能仍然能在必要时发挥作用。并且，为了控制风险，在当前各地的改革实践中，量化给农民的集体股权大多是封闭运行的，只能在集体成员内部转让，不能上市流通，以防止农民失去集体资产收益权。所以股份合作制的新型农村集体经济所赋予农民的股权同样地具有生存保障的职能，只不过与过去的生存保障职能在实现方式上有所不同——过去是通过限制承包地、宅基地的流动实现保障，是实物性的;现在则是通过限制集体股权的流动性实现保障，是权益性的。这种保障方式的改变提高了农村土地的流动性，放活了土地的经营权、使用权，使得农民个人或集体能够以集体土地入股，以股权为纽带，与城市的资本、技术、人才进行广泛合作，盘活农村的资源、资金、资产，促进一二三产业融合发展。目前一些地方通过土地股份合作社的组织载体，发展联耕联种、代耕代种等农业生产托管服务，培育新型职业农民，将稳定农业家庭经营与发展现代农业有机结合，很好地实现了生存保障与发展“双重职能”的兼顾。综上，在新的农村产权制度下，新型农村集体经济有望成为撬动农村经济社会发展的有力杠杆，更好地实现其“双重职能”。

五、总结与讨论

本文关于“双重属性-双重资本-双重职能”的分析从宏观、动态、系统的视角审视了新型农村集体经济在经济性质、内部结构、社会职能等方面的中长期发展趋向，在此基础上初步探索了新时代背景下新型农村集体经济发展的新规律。

“双重属性-双重资本-双重职能”三个维度具有内在逻辑关联：（1）“双重属性”的平衡是分析的起点。在市场经济环境下，任何一种集体所有制的实现形式都要面对这一基本问题。（2）从市场经济环境下发展现代农业的需要出发，分析当前农村集体经济“双重资本”结合的内在要求。股份合作制的新型农村集体经济能够以股份为纽带，采用市场化的激励机制与运行机制，实现农村的土地、劳动力与外部的資金、技术、人才广泛合作，使得农村集体经济成为现代农业发展的组织载体，分享全产业链农业的丰厚利润。这个过程与前述新型农村集体经济“双重属性”的发展趋势是互为条件、相辅相成、内在一致的：新型农村集体经济只有不断增强其市场性，才能更好地利用市场机制，吸引足够的资金、技术、人才等现代要素实现“双重资本”的有机结合;反过来，外部的资金、资本、人才不断进入新型农村集体经济的过程必然会增强其市场性，削弱社区性。（3）“双重属性”的调整和“双重资本”的结合，最终要落到“双重职能”的演进问题上，这是前两者能够走多远、走多快的外部约束条件。如前所述，传统农村集体经济的生存保障职能及其实现方式与新型农村集体经济发展的要求是内在冲突的，与其“双重属性”的动态调整以及“双重资本”的有机结合不相适应，因此不利于现代农业发展和农民自身发展。

新型农村集体经济的发展在“双重属性”“双重资本”“双重职能”动态调整的背后便是制度体制机制的转型。新型农村集体经济虽然是高度市场化的，但是，这一经济组织本身的产生和健康持续发展离不开政府的积极作为。本文的分析表明，新型农村集体经济的健康持续发展需要具备一定的制度和经济条件：第一，新型农村集体经济面临物质资本和人力资本匮乏的发展瓶颈，需要政府提供必要的资金和政策支持，如财政支农资金划拨集体资产、加大农业科技研发与农业基础设施的投资力度等;第二，具有完善的农村社会保障体系，使新型农村集体经济能够卸下生存保障的沉重包袱，也只有在此基础上，才可能按照经济效率的要求，增强新型农村集体经济的市场性，赋予农民和集体充分的土地财产权利;第三，股份合作制的新型农村集体经济是建立在农村土地“三权分置”、农村集体资产股权量化改革、农村集体经济组织治理等制度基础之上的。

这三个发展条件的创造都离不开国家的大力支持和推动，并且背后都是深层次的制度体制机制问题，因此，根本的是要构建深化改革的动力机制。我国的改革与发展均已经到了一个新的阶段，突出的问题是深化改革的动力不足，过去的“改革者有利”型改革基本已经基本完成，剩下的深化改革大都无法增进改革者自身的利益，甚至要触动改革者的既得利益。B35但农村集体经济健康持续发展所需要的三个条件均需要通过改革才能实现创造，也都面临改革动力不足的问题。在我国推动农村改革的“改革者”主要是地方政府和基层干部，只有改革和完善地方政府的激励机制，才能使地方政府真正地重视“三农”工作。一方面，“三农”工作在国民经济全局中具有战略性和基础性的地位;另一方面，农业增加值占GDP的比重、农业部门创造的税收在政府税收中所占的比重逐年下降，由此形成了一个内在性的矛盾。在以GDP为核心的“晋升锦标赛”考核机制下B36，地方政府最重视的是GDP和财政收入，对经济效益不显著的“三农”工作很难有积极性。所以，从产权制度条件来看，要对作为新型农村集体经济基础的农村集体资产股权进行量化改革，农村基层干部是缺乏内在动力的。B37

既然改革要靠改革者实际推动，因此必须形成改革者与改革利益兼容的体制机制，否则改革要么被拖延搁浅，要么在实践中被扭曲变形。笔者认为，在当前的改革与发展阶段，为了克服改革动力不足的问题，一方面应更加重视顶层设计与自上而下的推动;另一方面也应适当照顾改革者的利益，实现必要的激励相容。例如，为了形成地方政府重视“三农”和乡村振兴工作的激励机制，改变以GDP为核心的政绩考核体系，让“三农”和乡村振兴工作成效在地方官员的政绩考核中占据更大的比重。B38关于农村集体产权制度改革，可以考虑在股权设置中，对基层干部赋予一定的股权激励，将基层干部的个人利益与集体的利益联结起来。从这个角度，新型农村集体经济的改革和发展，本质上是一个利益分配问题，是如何进一步调整国家、农民、基层干部之间的利益关系，实现新的利益平衡的问题。

①邓小平提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有兩个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”参见邓小平：《国际形势和经济问题》，1990年，《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1994年，第355页。

②习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求是》2019年第11期。

③张义博：《农村混合所有制经济的实现路径》，《中国发展观察》2020年第Z5期。

④李天姿、王宏波：《农村新型集体经济：现实旨趣、核心特征与实践模式》，《马克思主义与现实》2019年第2期。

⑤习近平总书记强调，农村改革不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，这是改革的底线。参见《加大推进新形势下农村改革力度促进农业基础稳固农民安居乐业》，《人民日报》2016年4月29日，第1版。

⑥其实，农村集体经济还有一定的“行政性”，实际上是“三性”叠加。农村集体经济扮演着政策执行载体的角色，国家对农村集体经济的重大变革一直行使着有效的控制，例如计划经济时期集体统一经营、统一分配的实现形式是在国家主导下确立的，当前所采取的以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制这一实现形式也是在国家允许和推动下形成的。但是，由于农村集体经济是集体所有制属性，在日常经营层面，社区组织（村两委）而非政府是其直接和主要的控制者，其行政性不如社区性明显，在日常经营中直接与市场性相对立的也是社区性，因此，这里主要考虑市场性与社区性。

⑦依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村委会有权管理本村属于村集体所有的土地和其他财产，甚至在一些地方，村委会实际上完整地行使着所有者的权利。参见陈剑波：《农地制度：所有权问题还是委托-代理问题？》，《经济研究》2006年第7期。

⑧发展高效益的现代农业要求整合整个农业产业链，实行标准化生产和品牌化经营，采用现代技术和相应的组织形式、治理结构，这可能会与社区福利产生一定的冲突。例如，使用劳动力节约型技术可能会减少就业;对产品质量的高要求可能会将一部分经营能力较弱的农户排除在外。

⑨传统农村集体经济“社区性”过强的典型表现有：社企不分、以社代企;社区福利负担过重等。

⑩简新华、李楠：《中国农业实现“第二个飞跃”的路径新探——贵州省塘约村新型集体经营方式的调查思考》，《社会科学战线》2017年第12期。

B11温铁军：《告别百年激进》，北京：东方出版社，2015年，第217页。

B12郑有贵：《构建内生发展能力强的农村社区集体行动理论——基于发达村与空心村社区集体积累和统筹机制的探讨》，《马克思主义研究》2017年第12期。

B13贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。

B14社会主义国家如何联系与领导人数众多且分散的农民，一直是个难题。十月革命后，面对俄国汪洋大海般的分散的小农经济，列宁提出，通过合作社的形式，将农民个人利益和国家利益结合起来，吸引小农参加社会主义建设。参见《列宁选集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第768页。

B152021年的中央一号文件提出，“2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。”主要包括全面开展集体成员身份确认;扎实推进经营性资产股份合作制改革;积极探索发展新型农村集体经济的有效路径。

B16方志权：《农村集体经济组织产权制度改革若干问题》，《中国农村经济》2014年第7期。

B17这里着重研究当前农村集体经济发展中最突出的资本瓶颈，也是最基础性的资本，即物质资本和人力资本两种形式。对近年来不少学者也颇为关注的市场化背景下农村集体经济中的社会资本、变化及其作用问题本文存而不论。

B18B34舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，北京：商务印书馆，2013年，第5、46页。

B19魏后凯：《中国农业发展的结构性矛盾及其政策转型》，《中国农村经济》2017年第5期。

B20董筱丹、温铁军：《宏观经济波动与农村“治理危机”——关于改革以来“三农”与“三治”问题相关性的实证分析》，《管理世界》2008年第9期。

B21李萍、王军：《财政支农资金转为农村集体资产股权量化改革、资源禀赋与农民增收——基于广元市572份农户问卷调查的实证研究》，《社会科学研究》2018年第3期。

B22周其仁：《市场里的企业：一个人力资本与非人力资本的特别合约》，《经济研究》1996年第6期。

B23正如巴泽尔所言，“在经济生活中允许剩余索取者发挥作用，其好处是很明显的。”参见巴泽尔：《产权的经济分析》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2017年，第145页。

B24周其仁：《公有制企业的性质》，《经济研究》2000年第11期。

B25笔者一直认为，制约我国整个农村改革进程的根本问题正是农村集体经济“双重职能”的权衡问题。我国能够允许、承受什么速度的农业现代化、什么程度的农村市场化，尤其是土地的市场化配置，均取决于农村集体经济，以及农村土地能在多大程度上卸下生存保障职能的包袱，这是理解与把握当前我国农村改革与发展（包括新型农村集体经济发展）的一条最基本的逻辑。

B26卡尔·波兰尼（KarlPolanyi）充分肯定了前现代社会中村社（社群）对其成员的生存保障职能，“在原始社会里个人不会受饥荒的威胁，除非整个社群都处于相同的困境中。例如，在卡菲尔族的村落社会里，‘贫困无依是不可能的事：任何需要帮助的人都会毫无问题地（的）得到帮助。”参见卡尔·波兰尼：《巨变：当代政治与经济的起源》，黄树民译，北京：社会科学文献出版社，2017年，第238页。

B27薛暮桥曾谈到封建社会中宗族公田的生存保障职能：“薛姓家族为五房，第五房的祖上用1350亩旱涝保收良田设立了一所‘义庄，供养后代中不能自己谋生的子孙。‘义庄规定，凡贫困子孙，不分男女，年满16岁者，每年每人可分2石（300斤）米，16岁以下分一石米;婚丧大事均有资助，此外还补贴学费，救济孤儿寡妇。”参见薛暮桥：《薛暮桥文集》第20卷，北京：中国金融出版社，2011年，第12页。

B28斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显等译，南京：译林出版社，2013年，第51页。

B29曹阳：《当代中国农业生产组织现代化研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第88页。

B30B32魏后凯、刘同山：《论中国农村全面转型——挑战及应对》，《政治经济学评论》2017年第5期。

B31纪竞垚、刘守英：《代际革命与农民的城市权利》，《学术月刊》2019年第7期。

B33田学斌：《共享发展的逻辑机理和实现路径》，《中国党政干部论坛》2017年第9期。

B35金碚：《中国经济发展新常态研究》，《中国工业经济》2015年第1期。

B36周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

B37方志权提出，在农村集体经济组织产权制度改革上，基层干部有“五怕”——一怕难、二怕烦、三怕乱、四怕失权、五怕失利，因此基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革缺乏积极性。参见方志权：《农村集体经济组织产权制度改革若干问题》，《中国农村经济》2014年第7期。

B382021年的中央一号文件针对全面推进乡村振兴工作，特别提出了“健全乡村振兴考核落实机制”，强调对市县基层干部开展乡村振兴实绩考核，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的基层干部，同时建立常态化约谈机制，将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核。

（责任编辑：张琦）