包头“一五”时期城市规划历史研究

贾 茹 ，马 明

（1.内蒙古科技大学建筑学院，内蒙古 包头 014010；2.包头市住房和城乡建设局，内蒙古 包头 014000）

0 引言

包头是“一五”时期国家确定的8个重点建设的工业城市之一，是在苏联专家巴拉金的指导下开展的城市规划，并于1955年完成总体规划。这版总体规划的确定，改变了包头城市的性质，使包头从中华人民共和国成立前的传统商贸型城市转变为现代新兴工业城市，开启了包头现代城市规划的道路，促进了包头市现代化的发展。包头“一五”城市规划记录了我国“一五”时期经济社会的变革和规划体系发展的变迁，是研究我国当代城市规划理论的起源、“一五”时期工业城市规划、规划理论发展演变规律的典型案例。

目前，国内对“一五”时期城市规划的研究主要有以下几个方面：侯丽[1]在研究20世纪上半叶苏联社会主义城市规划思想指导下的城市规划历史的基础上，对苏联规划思想、编制原则等方面的内容进行了阐述；刘凯等[2]对中苏友好时期武汉城市形态的演变进行了研究；李浩[3]对“一五”时期8个重点城市的规划进行了系统的梳理。关于包头市“一五”时期城市规划的研究，相对比较少一些，有沈复芸[4]对“一五”时期包头规划的回顾、李峰[5]对包头城市规划历程的规划思想解读，更多的只是散见于各类访谈资料中。

总体来说，对包头市“一五”时期城市规划的研究是不成体系的。以上列举的研究成果，为本研究提供了重要的参考。对既有研究的梳理、总结，为本研究提供了研究思路、方法与资料。本研究在这些既有成果的基础上，对“一五”时期包头城市规划历史进行系统分析和总结，以期能够更加系统、完整地认识包头“一五”时期的城市规划。

1 “一五”时期包头城市规划编制背景

包头在中华人民共和国成立前夕是一个只有8万人口的小城市，老市区位于东边的山坡上，即东河区，是塞北交通要道及皮毛集散地，城市空间格局基本为自发形成。新中国成立初期，包头市人民政府曾于1951年1月聘请留法学生团成员裘建中和唐山工学院、北方交大学生编制城市规划方案。该方案假设城市人口规模100万，规划范围为：旧市区南门外以西、北起韩庆坝、南至武黑来窑子，东西9km、南北4km，共计36km2。该方案的指导思想是19世纪末20世纪初西欧国家的城市规划思想，但是在方案编制过程中，既缺乏可靠的经济发展依据，也没有采用系统科学的规划技术方法，因此难以与当时包头的具体情况相适应，最终因没有实际应用价值而被放弃。

1952年9月，原建工部召开全国第一次城市建设座谈会，将包头列为8个重工业城市之一。1953年，国家开始执行第一个五年计划（1953—1957年），重点建设156个工业项目，其中有5项选址位于包头，分别是包钢、一电厂、四四七厂、六一七厂和二电厂。与此配套的还有一批工业建设和城市建设等地方项目，其中限额以上的有38项，限额以下的有192项。1954年6月，原建工部召开第一次城市建设会议，再次将包头列为8个工业重点项目布局较多的城市之一（见表1）。这一系列国家决策的制定，使包头获得国家层面的重大支持，对包头城市规划工作的开展影响重大。

表1 8个重点建设的工业城市名单

中华人民共和国成立初期，我国各项事业的发展都处于起步阶段。在当时的国际、国内形势下，我国各行各业开始了全面学习苏联的行动。为了尽快建立起我国的城市规划体系，在规划理论、规划程序、规划方法以及技术标准上全面引入了“苏联模式”。

“苏联模式”的城市规划可以看作是国民经济发展计划在城市规划领域的延续，这种模式下的城市规划是为社会主义社会建设服务的。在这一思想指导下，包头市于1953年开始了城市规划工作。

2 规划编制过程及内容

“一五”时期包头市总体规划方案的最终确定，总体上来说，是在“变消费城市为生产城市”的要求下，为保证工业生产提供条件、围绕工业生产建设城市的过程中进行的。在具体制定过程中，由于政策变化及随着规划不断深入出现的现实问题，规划在制定过程中不断进行调整和修正，因此，最终的规划成果实际是在工厂选址、人口规模、用地布局等多个因素相互影响、相互作用下共同推动形成的（见表2）。

表2 “一五”时期包头城市总体规划编制过程中的影响因素分析

为能够更清楚地对规划成果背后的思想进行分析解读，本文根据不同时期的工作重点，将规划过程分为3个阶段：第1个阶段是重点工程落户包头的阶段；第2个阶段是对各影响因素多方分析的阶段；第3个阶段是规划方案的确定及报批阶段。

2.1 重点工程落户阶段

在当时的规划模式下，工厂的选址即是城市的选址，工厂选在哪里，城市就建在哪里，所以，包头的城市规划编制工作是随着布局和包头“156项工程”等重点工业项目的选厂工作而展开的。

1）高炮厂和坦克厂落户包头 1952年7月，原重工业部兵工总局奉命组建“绥西勘测队”，对绥远省西部至银川一线进行勘察，选择高炮厂、中型坦克厂、坦克发动机厂等8个兵工企业的厂址。到1953年4月，苏联专家来包调查研究后，认为绥西地区风沙太大，仪表厂、弹药厂等不宜在此地区建造，高炮厂和坦克厂厂址选于包头。

2）钢铁联合企业落户包头 1953年年初，国家做出在原绥远省西部建设一个大型钢铁联合企业的决定。到1953年9月，在对前期踏勘的鸡坪、乱水泉（即万水泉）、古城湾、乌梁素海、公庙子、昆都仑召西区（宋家壕区）等几个备选厂址进行研究之后，认为包头距离铁矿、煤矿都不远，且邻近丰富的水源，适于布置发电、炼焦、炼铁、炼钢等工业项目，决定钢铁联合企业厂址设在包头（即后来的包钢）。

从1953年5月开始，经原华北行政委员会协调，由华北、天津、二机部各厂、包钢和包头市组成测量队伍，开展东起磴口、西至哈德门沟，北起大青山、乌拉山，南临黄河的969.6km2范围内1∶5 000地形图的大地测绘工作，以保证城市规划的用图需要。6月，包头市城建委的规划工作人员着手收集、整理包头市经济发展现状和水文、气象、地质、地震等自然资料。

二机部工厂的厂址选定后，曾提出一个新旧市区连成一片的城市总体规划初步方案，这个方案以万水泉台地为包钢厂址，城市中心设在徐白头窑子附近，城市纵轴以大青山的坤兑山主峰为北端、尹六窑子湿地中央公园为南端，城市横轴为市中心向东南连接包头站的干道和向西北过昆都仑河对外联络的干道。

2.2 影响因素分析阶段

随着规划编制工作的不断深入，简单套用“苏联模式”是无法适应我国和包头当时的城市规划需求的。因此，当时的规划工作人员开始在苏联规划思想的指导下，探索能够真正落地的规划方案。这一阶段的规划方案，主要是在以下因素的影响下形成的。

2.2.1 人口规模对规划方案的影响

1954年1月，原建工部城建局和包头市建委联合组成包头市城市规划工作组，提出城市人口规模100万和150万2个规划方案。1954年3月，第二机械工业部正式批准了六一七厂（现内蒙古第一机械集团有限公司）和四四七厂（现内蒙古北方重工业集团有限公司）的建设位置，同时配套建设第二热电厂，原在包头选址的六一六厂改在大同建厂，城市人口规模随之被调整至100万以内。根据调整后的人口规模和几项用地指标，按包钢厂址的3个初步方案（宋家壕、万水泉、徐白头窑子），提出了新城区位置选择的5个规划。4月，包钢厂址选定，包头市建委组织召开会议，确定包头新市区的城市人口规模暂定为80万。11月，包头市建委再次组织召开会议，研究包头工业基地和城市布局问题（包钢住宅区建在河西还是河东），决定将新市区远期的城市人口规模从80万压缩到70万，随后由原国家建委确认。因为人口规模的压缩，包头规划组相应地对城市居住用地规模进行了压缩，将新市区东北部的居住用地，从包宁公路一线向南压缩1km多，在包宁公路以北的六一七厂、四四七厂用地与城市住宅区之间部署新的工业备用地。

六一七厂和四四七厂为了争取厂区靠近住宅区，1955年初经苏方同意，将厂址从包宁公路以北转移到路南，包头第二热电厂也决定将厂址南移，已经铺轨到色气湾东的环城铁路线也改变设计，折向西南在新贤城设站，以便改变厂址后的三厂铁路专用线从该站出轨。

1955年3月，原国家建委指示包头市人口规模压缩为60万，包头规划组根据调整后的人口规模，4月份绘制了人口规模为60万的《包头市新市区总体规划方案》。5月，原国家计划委员会、国家建设委员会正式批复《包头市城市规划人口发展指标问题》，确定包头市新市区人口规模远期暂按60万控制（见图1）。

图1 包头市人口规模变化示意

由于人口调整和城市规划修改，二机部厂区位置又进行了相应变动，四四七厂平面位置西移900m，六一七厂平面位置东移150m，第二热电厂北移，插在四四七厂和六一七厂中间，三厂坐北朝南，原“品”字形布局的平面形式改为东西一线形布局（即现在三厂布局形式），职工住宅区设在各自主厂区南侧500m以南的地区。至此，包头新市区城市总体规划方案编制工作告一段落。

2.2.2 包钢及其住宅区对规划方案的影响

1954年4月，包头钢铁公司苏联专家设计组抵达包头，在原国家计委主持下，组织了包钢选厂工作。包钢项目用地需求比较大，对用地条件有一定的要求，而且对环境污染比较严重，通过对宋家壕、万水泉、南牌地3个厂址（其中南牌地是苏联设计组专家此次在包头勘察中新提出的一个方案）进行比较，经地理地形、工程地质、水文地质、气象条件、洪水威胁、土地使用情况、内外交通、环境卫生、水源、人防等方面综合比较后，在原国家建委1954年10月召开的重点城市建设会议上，包钢提出希望将住宅区建在昆都仑河以西，但这一建议未被采纳。1954年11月，在原国家建委召集的对包头市初步规划的审查会议上，包钢再次提出将包钢住宅区建在昆都仑河以西、与建在河东的六一七厂、四四七厂住宅区形成两个城区的方案。其主要理由有以下几点：①把包钢和六一七厂、四四七厂的住宅区分建两个城市，可以加大防空距离；②职工上下班方便，不必过河过桥；③河西浮尘少、风沙小，气温也比河东好；④可以不做防洪工程，减少建桥的费用，节约基建投资。

为解决包钢河东、河西方案分歧问题，1955年1月，原国家建委召集国家有关部门的工程技术人员，对河东集中建设70万人的城市和河东、河西分建50万、20万两个城市的主要基础设施工程的造价进行了比较，经比较，河东、河西分建方案比河东集中建设方案造价高出11.5%。

2.2.3 政策、法规对规划方案的影响

在规划编制初期，并没有可以依据的法规、条例等指导性文件。直到1954年6月，在全国第一次城市建设会议上，国家下发了《城市规划编制程序试行办法（草案）》，原包头市城市建设委员会派员，以原国家城建总局城市设计院为主，组成包头规划组，依据这一文件的有关要求，在北京开始进行包头城市总体规划编制工作。规划组拟定了包头新市区规划方案，开展了新市区各项城市技术经济指标的制定、各大工厂的布局、对外交通运输设施与城市规划布局的衔接等工作。

1955年6月，根据中央“降低非生产性建筑标准”的指示，包头规划组对新市区的住房建筑标准、楼平房比例和各项技术经济指标进行了修订（见表3，4）。

表3 最终确定的包头市新市区城市人口发展指标（单位：万人）

表4 最终确定的包头市新市区城市生活用地指标

2.3 规划方案确定及报批阶段

包钢党委贯彻关于降低非生产性建设标准，将尚未开工建设的楼房住宅改为平房，并将很大一部分建在昆都仑河以西的张家营子。对于包头城市规划中发生的这一分歧，中央十分重视，原国家建委派出以孔祥祯、万里为首的中央联合工作组及各部委15名苏联专家组成的工作组，于1955年8月来包头解决分歧。在广泛听取各方意见并对河东、河西两个方案进行论证和经济技术比较后，通过召开3次会议充分讨论研究，结合实地踏勘，认为两个工业区相距不远，集中在河东建一个新市区比分散在河东、河西建两个市区有利，最终形成《关于包头市城市规划方案讨论纪要》。

《关于包头市城市规划方案讨论纪要》指出：“包钢住宅区建在河东是正确的方案，是符合为工业生产和劳动人民服务的要求的。包钢住宅区放在河东的好处，总括起来有以下几点：①风向较好，污染系数小，可为劳动人民创造健康的生活条件；②便于在若干年后，逐步建立一个统一的城市，集中使用公用事业和文化福利设施，便于劳动人民生活，投资也较经济；③市政管理集中方便，管理费用较省；④便于包钢与二部两厂区居民的联系，包钢职工家属就业较方便；⑤距离旧城较近，利用旧包头较便利；⑥可以避免因改在河西建立住宅区而引起的必须修改包钢厂区总平面布置、铁路专用线的走向和枢纽站、包钢编组站位置。”

对于河东方案的几个不利因素，经过研究讨论提出了相应的措施，如增建桥梁解决工人过河问题、将卫生隔离地带加宽到2km、躲开浮沙沟等。至此，包钢住宅区问题得以解决。

1955年9月，中共包头市委向中共内蒙古党委呈报《请审核包头城市规划的请示》，经内蒙古党委向中共中央转报，原国家建委党组向中央呈报了《对包头市委“请审核包头城市规划的请示”的审查意见并转报孔祥祯、万里两同志“关于在包头市工作情况的报告”》。11月，中共中央作出《包头市城市规划方案等问题的批示》。这是全国唯一由中共中央直接批复的城市规划方案。

3 规划实施及对后来规划的影响

3.1 规划实施

“一五”时期的建设项目，基本上是按照当时的规划布局严格实施的。未按照规划实施的只有2处：①包钢在河东、河西方案争论期间已在河西张家营子建设一批住宅建筑；②由于包钢厂区总平面布局设计变更，规划正对包钢大门的钢铁、团结、友谊3条大街没有正对大门。

从第2个五年计划开始，由于受当时政治、经济社会形势的影响，规划实施受到了强烈的干扰和冲击，近期修建范围被突破，功能分区被打乱，好在没有出现大规模的占用规划道路、规划绿地的情况，城市总体布局没有发生大的破坏。遗憾的是，一些预留的小学、托幼用地和街坊绿地受到了侵占。

3.2 对后来规划的影响

“一五”规划编制完成后，直到1976年，包头市才在市政府统一组织下，开始对包头市城市改造规划进行全面的修订。此轮规划的修订是在总结1955年“一五”新市区规划以及东河区发展规划经验教训的基础上，为适应形势和发展要求而编制的。1981年6月，在深入调查研究的基础上，形成《包头市城市总体规划纲要》；1986年，根据批复的《纲要》精神，编制了《包头市城市总体规划》；1994年4月正式批准。紧接着，1995年下半年，再次启动了包头总体规划的修编工作，《包头市城市总体规划（1976—2020年）》于2000年11月1日获得批复。2017年6月，国务院又对《包头市城市总体规划（2011—2020年）》进行了批复。这3版规划，基本延续了“一五”时期包头城市规划的布局（见表5）。

表5 四版包头城市总体规划的比较

4 结语

“一五”时期包头城市总体规划作为包头首次现代城市规划实践，具有开创性的历史意义，虽然存在着一定的局限性，但是奠定了包头日后发展的基础；同时，对“生产城市”理论的实践、“理性主义”规划思想的引入、经济技术指标的运用等，也包含了诸多学术价值。中国现代城市规划理论就是在新兴工业城市规划的实践中发展起来的，包括包头在内的8个重点城市的“一五”时期城市总体规划的成功编制，是新中国规划师在苏联规划思想的启蒙下，对我国现代城市规划的探索，在我国近现代城市规划发展过程中具有“承前启后”的重要意义，不仅为我国现代城市总体规划编制工作奠定了坚实的基础，而且也为我国现代乃至当代城市总体规划的编制提供了历史借鉴和价值启示，是我国城市规划发展历史上一个独特的符号。我们应该正确、客观地认识“一五”时期城市规划的价值，今后可进一步进行深入研究，为规划理论的不断发展提供借鉴。