我国农村金融扶贫经验、问题及法治建设路径

谭正航

(湖南理工学院，湖南岳阳 414006)

农村金融扶贫为我国脱贫攻坚战略运行提供了有力金融支持。随着全面脱贫战略目标的实现，我国农村绝对贫困问题全面破解，但相对贫困问题依然会长期存在，因而农村金融扶贫以及法治建设依然重要。目前，我国农村金融扶贫尚存在政府定位偏差、贫困者金融权利缺乏有效保护、整体绩效不高等问题。造成农村金融扶贫问题的一个重要原因在于农村金融扶贫法治保障不完善。因而持续推进我国农村金融扶贫法治建设十分必要。

一、我国农村金融扶贫经验

(一)加强农村金融扶贫组织建设

近年来，我国通过大力推进农村扶贫金融组织建设以提高农村金融扶贫的有效性。首先，推进新型农村金融机构发展，优化了农村金融服务的可获得性。中国人民银行、银监会接连出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》等促进新型农村金融机构发展的法律文件，有力保障新型农村金融机构健康发展。近年，我国新型农村金融机构得到了较快发展(参见表1)。到2019年，我国新型农村金融机构达到9349个，为2011年的2.45倍。农村金融机构的增长有效扩大了农村金融扶贫主体获得金融服务的便利性。二是推进商业银行普遍设立“三农”金融事业部。为实施差异化的农村金融调控政策，增强商业银行精准扶贫功能提供了制度保障。三是推进农村金融服务服务室或工作室建设。目前我国大部分农村设立了农村金融扶贫服务室或工作室，设立专人从事农村金融扶贫服务。农民足不出村就可办理“一站式”金融服务，有效解决了金融机构网点不足、人员短缺的问题，真正实现了“接地气”。[1]农村金融扶贫服务室或工作室延伸了农村金融机构扶贫功能，是农村扶贫金融组织制度的重要创新。

表1 2011-2019年中国新型农村金融机构的数量

(二)加大农村金融扶贫资金供给力度

农村信贷扶贫是农村金融扶贫的主要形式，也是助力农村精准脱贫的支撑制度。随着我国农村扶贫开发和农村金融改革战略的推进，农村扶贫信贷资金、农村金融扶贫服务资金供给数量和能力不断提升，为农村产业发展、农村精准脱贫和全面小康社会建设提供了有力的金融支持。如到2016年，我国全部金融机构涉农贷款余额累计增长361.7%，九年间平均年增速为18.8%，涉农贷款余额从2007年末的6.1万亿元增加至2016年末的28.2万亿元，占各项贷款的比重从22%提高至26.5%。到2017年，银行类金融机构已经向贫困户发放超过1200亿元的扶贫小额信贷。[2]到2019年，全国涉农贷款达到349682亿元，同比增长7.0%(以上可参见表2)。2007年至2016年，我国农业保险保费收入从51.8亿元增长到417.1亿元，参保农户从4981万户次增长到2.04亿户次，承保农作物从2.3亿亩增加到17.2亿亩，分别增长了7.1倍、3.1倍和6.5倍。[2]可见，我国“三农”获得金融资源的能力和力度的大幅度提高。农村金融扶贫产品和服务供给能力的提高，不仅为农村产业扶贫、教育扶贫等提供了有效的金融支持，而且为提升农村贫困者自我反贫困“造血”能力，促进农业可持续发展奠定了基础。

表2 2007-2019年全口径“三农”贷款情况(单位：亿元)

(三)创新农村金融扶贫产品与服务

在政府引导下，我国农村金融扶贫产品与服务得以不断创新，逐步适应了扶贫对象的多样化金融服务需求，优化了农村金融扶贫的精准度。如湘西州针对建档立卡贫困农户推出了“扶贫小额信贷”、“惠农易贷”、“富惠贷”等金融服务产品；针对农村特色优势产业推出了“扶贫小额信贷”、“惠农易贷”、“富惠贷”等金融产品。如广西北海、崇左等地涉农金融机构根据“一村一品”特色农业特点，推出了“支付宝”、“蔬菜大棚抵押”等特色贷款业务。[3]如中国银行间市场交易商协会组织成员创新推出了扶贫票据。其次，农村金融服务担保机制不断创新，有效降低了农村贫困者贷款等扶贫性金融服务的风险。如到2016年末，232个农地抵押贷款试点县贷款余额140亿元，59个农房抵押贷款试点县贷款余额126亿元。[4]三是农村金融扶贫与产业扶贫等深度融合。许多地方推出了“龙头企业+基地+农户”，“公司+合作社+农户”等金融扶贫新方式，不仅强化了农村金融的精准扶贫功效，同时也有效降低了扶贫资金的运营风险。

(四)强化农村金融基础设施建设

夯实农村金融基础设施，是强化农村金融反贫困功能和促进农村普惠金融发展的需要。我国采取有效措施强化农村金融基本设施建设：一是加强农村信用和支付体系建设。“到2016年末，全国累计为1.72亿农户建立信用档案，已有近9248万农户获得银行贷款，贷款余额2.7万亿元。”[4]中国人民银行充分发挥宏观调控功能，采取措施促进金融支付清算体系建设，引导金融机构间加强协作。“金融机构在中国人民银行的政策措施下，支付机构、商业银行和清算机构扩大了支付的覆盖范围，并健全了支付结算体系。”[5]农村信用和支付体系建设为农村金融扶贫有效运行、强化农村贫困者金融权利保障奠定了基础。二是创新农村金融便民服务机制建设。“许多地方政府积极探索推进扶贫金融创新途径，某些地方组建了金融办事中心，包括银行、保险、小额贷款、土地交易、房产抵押、法律咨询等多种便民服务。”[6]三是不断提高农村金融服务网点覆盖面和便利性，全面消除金融服务空白乡。消除“金融服务空白乡”战略实施，打通了金融服务“三农”的“最后一公里”，为优化农村金融反贫困效应提供了环境支撑。

(五)加强农村金融扶贫调控

优化政府的调控功能是农村金融扶贫持续健康发展的重要保障。“为增加扶贫资金供给能力，创设扶贫再贷款，实行比支农再贷款更为优惠的利率。如2016年末，全国扶贫再贷款余额达1127亿元。[4]到2018年末，扶贫再贷款余额达1822亿元，同比增达12.74%。[4]其次，国家建立了扶贫专项资金，专用于扶贫开发。如2016年我国中央财政专项扶贫资金相比去年增加43.4%，达到了670亿元之多。同时，省级财政专项扶贫资金预算也快速增长，达到400多亿，较去年增加近一半。[2]再次，政府建立了增加贫困地区金融资源供给能力的再贷款等调控机制。最后，政府加强了金融机构扶贫的引导。综合采取规划、财政、税收、评价等激励措施，引导农村金融机构加大对“三农”金融资源配置力度，强化金融服务产品创新。

(六)制定系列农村金融扶贫政策性文件

随着我国农村扶贫开发战略推进，农村金融反贫困作用不断突显。2001年6月，国务院印发的《中国农村扶贫和开发纲要(2001—2010年)》提出“继续安排并增加扶贫贷款，积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”。2011年12月，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出了“努力满足扶贫对象发展生产的资金需求；积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。”2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出了“改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务”的金融扶贫目标。2015年11月，中共中央 国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调了“重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”的金融扶贫制度创新方向。2015年12月，国务院制定了《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》。2016年6月，中国人民银行、国家发展改革委、财政部等联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，对深入推进农村金融扶贫工作进行具体部署。这些政策性文件为农村金融扶贫的有效运行提供了政策依据、行动目标和方向指南，也为农村金融扶贫法律制度构建与创新奠定了一定基础。

以上我国农村金融扶贫措施提高了扶贫对象瞄准的精准性，增加了农村金融资源供给，加强了农村金融基础设施建设，优化了农村扶贫对象生产经营的金融支持，有力地提高农村贫困者自我反贫困能力。为农村如期整体脱贫提供了有力的金融保障，也为促进农村脱贫和乡村振兴有效衔接奠定了基础。

二、我国农村金融扶贫存在问题分析

(一)政府定位存在偏差

科学定位政府在农村金融扶贫中的功能和职责，对于规范政府农村金融扶贫行为和提升扶持绩效、强化市场机制对农村金融扶贫调节作用，促进农村金融扶贫健康持续发展十分重要。目前，政府在农村金融扶贫中还存在定位偏差的问题。首先，有些迷信政府功能。政府特别是地方政府在农村金融扶贫启动，运行与监督中处于绝对的主导地位。如从课题组的实证调查中得知，农村金融扶贫启动、运行、终止等都依赖于政府行为，金融机构等大都认为农村金融扶贫是政府的事情。对政府的过度依赖影响到金融机构等主体的功能定位和在农村金融扶贫中的作用发挥，导致市场化的农村金融扶贫机制难以建立，社会公益组织难以有效参与到农村金融扶贫之中。其次，政府功能缺位问题凸显。政府在农村金融扶贫法律制度中应强化调控、监管功能，夯实农村金融扶贫法律制度运行所需要的基本设施和制度环境。目前，不仅我国农村金融扶贫运行的金融基础设施供给不足，而且农村金融法制和农村金融扶贫法制供给不足，从而制约到农村金融扶贫法律制度的稳健运行。政府功能定位不准不仅影响到农村金融扶贫整体效益提升，也制约到科学的农村金融扶贫法律制度构建与创新。

(二)农村金融扶贫供需不均衡矛盾仍然存在

供需均衡是实现农村金融扶贫目标的关键，也是保障其持续运行的基础。目前，农村金融扶贫供给数量不足与有效需求不足问题并存。一方面，随着我国农村产业发展和农民收入增长，“三农”领域对金融服务需求日益增长，具有扶贫带动效应的农村中小企业、农村新型经营主体等生产资金需求量、需求规模大幅度增长，但其有效需求只有部分能得到满足；另一方面，农村金融扶贫有效需求不足。从实证调查可知，目前针对农村建档立卡贫困户的扶贫小额信贷最高只有5万元，难以满足贫困户发展产业的需要。与之同时存在的是扶贫对象的有效金融需求不足。如有学者2015年对河南农村金融服务状况的一项调查显示，农户贷款发生率只有39.8%，从未申请过贷款的农户占比达到37%，其中，40岁至49岁年龄段农村劳动力没有申请贷款的占46%。[7]课题组在湘西民族地区等地的调查也表明，只有精准识别的建档立卡户才有机会获得5万元的小额信贷，其余贫困者发展生产所需要的信贷需求很难得到满足。而且由于缺乏产业、技术支撑等原因，部分建档立卡户将获得的扶贫小额信贷用于家庭消费，或者是直接存入银行获取利息收入，从而偏离了农村金融扶贫的初衷。其次，农村金融扶贫产品和服务供需的不均衡。目前，农村金融扶贫的主要产品为信贷，其中以扶贫小额信贷为主。但是随着农村产业发展和农村全面小康社会建设，扶贫对象逐步增加对保险、结算、理财等服务的需求，而目前这些金融服务缺乏基本的供给。

(三)农村金融扶贫面临风险与成本高双重约束

农业属于高风险产业，农村金融扶贫资金面临的风险要远高于其他产业。“涉农贷款具有天生的脆弱性，农户还款能力受到气候、农产品价格等自然条件和市场行情的影响，导致涉农贷款的不良贷款率为2.4%，相比普通贷款1.74%的水平，不良贷款率普遍较高。”[8]再加上部分贫困者往往将扶贫金融服务看做为政府的福利资金而不需要偿还，致使故意违约的道德风险不断增高。如课题组实证调查中了解到部分贫困户认为扶贫贷款是政府“白送”的钱，不需要偿还。其次，农村金融扶贫还存在成本高的问题。“贫困农户的贷款需求往往具有“小、频、急、多”的特点，以商业银行现有的人员、设备和技术还无法实现批量化、规模化操作，单笔贷款和单个农户的业务成本相对较高。”[9]加上农村金融扶贫资金具有风险高的内在缺陷，这样更是增加了农村金融扶贫的运行成本。从而使得农村金融面临供需抑制的双重困难。“如现有小额贷款的高利率使得农户对金融扶贫持谨慎与怀疑的态度，而涉农贷款的高不良率又使得商业银对金融扶贫持观望与保守的态度。”[9]农村金融扶贫风险与成本双高的约束，必然影响到扶贫对象获得资金动力和使用资金效益，影响到农村金融机构金融扶贫供给的动力，制约到其发展的可持续性。因此，采取有效措施降低风险和成本，是农村金融扶贫目标实现的需要解决的重要难题。

(四)农村金融扶贫激励与约束不足

目前，我国大多金融机构将农村金融扶贫视为政治任务，缺乏推进农村金融扶贫创新的内在动力。“似所有金融机构都参与扶贫，但真正深入乡村，深入到一家一户扶贫的金融机构不多。”[10]这一方面与金融机构的农村金融扶贫理念和价值认识偏差有关；另一方面的原因在于金融机构的金融扶贫激励与约束不足。不管是农村金融机构网点的有限性还是农民贷款难的问题均与金融业的“嫌贫爱富”有直接联系。[11]由于没有建立有效的保险、担保及风险补偿等机制，金融机构的农村金融扶贫风险相对过高。对以追求经济效益最大化为主要目标的金融机构来说，构建有效的激励机制极为重要。目前，对金融机构扶贫所有税收减免、风险补偿等激励机制，但这些激励措施力度不够，而且缺乏整体性和稳定性。其次，对从事农村金融扶贫的金融机构在组织发展、绩效考核、差异化监管等方面缺乏有效的激励措施。再次，对地方政府农村金融扶贫也缺乏应有的激励。地方政府是农村金融扶贫法律制度的重要主体之一。在GDP竞争极为激烈的当今，预期收益较低的农村金融扶贫对地方政府也缺乏应有的激励作用。特别是国家的扶贫资金获得往往需要地方政府提供相应配套，更是使得其缺乏扶贫的内在动力。

更为重要的是，农村金融扶贫需要建立有效的约束机制。首先，主导农村金融扶贫既是政府的职责，也是履行保护农村贫困者金融权利的基本义务。但目前没有法律制度对政府的金融扶贫义务进行明确规定。其次，参与农村金融扶贫是金融机构的法定义务之一，也是金融机构履行社会责任的重要内容。目前还没有法律法规对金融机构的农村扶贫义务和责任进行明确，也没有法律明确金融机构将在农村吸储的基金的一定比例用于农村信贷，也尚未建立对地方政府、金融机构的金融扶贫的考核、评价、惩罚等法律机制。可见，我国农村金融扶贫约束法律机制尚处于不完善状态。

三、我国农村金融扶贫法治建设路径

经济是法律制度构建与运行的基础，法律制度对经济发展起到重要支持和保障作用，法律滞后往往是导致经济发展问题的重要原因。造成我国农村金融问题的原因众多，其中重要原因之一在于农村金融扶贫法律制度尚不完善。要破解我国农村金融扶贫问题，保障其规范和持续健康发展，就应持续推进农村金融扶贫法治建设。

(一)农村金融扶贫法治建设目标

1.提升农村金融扶贫法治水平。农村贫困是制约现代经济社会建设的短板和影响社会公平和社会进步的重要因素。目前，我国农村金融及农村金融扶贫法律制度的政策性特征尚为浓厚，这不仅影响到其反贫困功能实现，更是影响到农村金融法治水平提高。基于政策灵活性、变动性和非预期性等缺陷，农村金融扶贫政策往往缺乏应有的权威性和国家强制性。而保障农村金融扶贫的权威性和国家强制性，是发挥政府调控功能，实现克服市场失灵的关键所在，也是我国农村金融扶贫制度顺利推进的保障。从提高法律制度运行的权威性角度来看，我国农村金融扶贫法治建设具有内在动力。我国农村金融扶贫法治建设必然促使农村金融法律指导理念和价值观念的根本转变。这种价值观的转变必然导致对现有农村金融立法目的、原则、制度的全面反思和变革，从而必然要求实现农村金融法律体系的转型和再造。推进农村金融法律制度转型必然要求加快农村扶贫法治建设。因此，克服农村金融扶贫的政策性缺陷，提升法治化水平，是我国农村金融扶贫法治建设的目标之一。提升农村金融扶贫法治水平的目标首先要求提升我国农村金融扶贫制度的法治化品质，从而应以法治理念指导其制度创新，强化权力规制和权利保护功能，凸显推进农村金融法治的方向。其次，提升我国农村金融扶贫法治水平目标要求创新法律责任、实施保障机制，强化制度的法律约束力和实施性。最后，提升我国农村金融扶贫法治水平目标要求构建农村金融扶贫正当程序机制，以通过程序机制保护当事人合法权益。在法治社会，应实现所有的公权力的法律驯服，将所有权力关进法治的“牢笼”任何权力都必须有法律依据，并在法律规定的权限内行使。政府的农村金融扶贫调控权、监管权等属于公权力。从权力法治原理来看，毫无疑问也应该受到法律的规制。金融法治是现代金融发展的基本条件和重要内容。农村金融扶贫运行内生对法律保障的需求。法律制度创新是农村金融扶贫发展战略的重要内容，直接关系到其战略成功与否，成为调整金融与实体经济关系、城乡统筹发展、农业现代化建设等相关制度建设关键。实现农村金融扶贫法治化是农村法治和社会主义法治社会建设时代要求的体现。农村金融扶贫法治化要求将政府的权力纳入法律规制范围，以保障权力法治化运行，保护农村扶贫金融机构和扶贫对象的权利。强化农村贫困者金融权利保护也是农村金融扶贫法律制度的基本宗旨。目前，我国农村贫困者的金融权利缺乏必要的法律规制，金融权利规范可实施性不强。因此，我国农村金融扶贫法治建设也应以强化贫困者金融权利保护作为目标之一。强化农村贫困者金融权利的要求，为我国农村金融扶贫法律制度创新提供了重要的内在动力。提高制度运行的权威性，是确保农村金融扶贫有效执行和被认同的基础。

2.推进商业可持续农村金融扶贫体系建立。我国农村金融扶贫取得了一些重要成果，促进了农村扶贫开发，提升了农村贫困者的自我反贫困能力和自我发展能力。但我国农村金融扶贫还存在政府干预过多，运行难以持续性等瓶颈性问题。建立商业可持续农村金融扶贫体制是促进政府职能转型和保障其可持续性的必然选择。因此，我国农村金融扶贫法治建设的目标之一是保障商业化可持续农村金融扶贫体系建立。首先，我国农村金融扶贫法治建设应以保障农村金融扶贫运行规范化为目标。规范化是商业化持续性的基础，也是提高农村金融扶贫绩效的要求。其次，农村金融法治建设应以提高金融扶贫资金商业化可持续性为重要目标。保障农村金融扶贫商业可持续性是调适和优化政府职能的指引性目标，也为政府金融扶贫调控制度、监管制度构建指明了方向。商业持续性目标也要求农村金融扶贫建立以商业化运行的金融服务体系，实现农村商业性金融、农村合作性金融、农村政策性金融、农村民间金融扶贫的有效合作。

3.促进农村普惠金融发展。金融扶贫是农村普惠金融发展的重要内容之一，也是农村普惠金融体系建设的重要阶段。我国目前农村金融体系仍以国有商业银行为主体，农村金融市场开放性和竟争性不足，金融机构数量和规模较小，运行机制不健全，金融创新不足，金融生态总体欠佳。从整体来看，农村金融普惠度还不高。究其原因，一个重要方面在农村金融扶贫法治建设不健全。因此，促进农村普惠金融发展为我国农村金融扶贫法治建设的目标之一。促进农村普惠金融发展的目标要求农村金融扶贫法治建设以普惠金融理念为指导，强化实质公平、整体效益价值目标引领，创新农村金融产品和服务供给制度，优化农村贫困者金融权利保护，全面构建保护农村贫困者金融可获得性制度，实现农村金融扶贫的商业化运营基础上的可持续运行。

4.实现农村社会公平。农村金融扶贫能提高农村贫困者的自我发展能力，增加其收入，有效消除贫困，促进农村分配公平。农村金融扶贫也有利于消除金融歧视，增进农村社会包容。农村金融扶贫改变了传统金融的重点支持强势领域的发展理念和模式，以保障社会公众特别是弱势领域获得有效、公平的金融服务为宗旨，以协调金融服务可获得性与商业可持续性冲突为重点，从而保障现代金融发展成果能有效惠及“三农”，实现农村经济增长、民生利益保护与社会和谐稳定的多赢。农村金融发展经济效益和社会效益的协调，金融排斥和社会歧视的消解，金融利益公平分享和金融机构社会责任的实现都离不开法律规制。农村金融扶贫社会公平目标的实现必然要求构建与创新农村金融扶贫法律制度。因此，实现社会公平应为我国农村金融扶贫法治建设的根本性目标。

(二)农村金融扶贫法治建设基本思路

1.以完善立法规制为基础。目前，造成我国农村金融扶贫问题和制约我国农村金融扶贫法治化发展的关键问题之一在于立法保障机制不完善。我国农村金融扶贫运行目前主要依靠国家政策性文件和中国人民银行、原银监会、证券会等制定的规章。这些规范不仅政策性浓厚、效力层次低、凌乱分散，而且指导理念与价值取向不科学。我国农村金融立法保障存在问题必然影响到有效实施。因此，创新我国农村金融扶贫立法实为我国农村金融扶贫法治化建设的基础所在。我国应通过创新和完善立法理念、立法形式、立法体系等，为理念与制度创新奠定基础。我国农村金融扶贫立法规制应聚焦于农村金融扶贫问题破解、乡村振兴与全面小康社会建设战略等需求，以提高立法权威性、系统性为目标，不断推进立法理念与制度规范的创新。

2.以构建多主体共同参与治理机制为驱动。治理理论是当前公共管理等领域研究的重要理论范式。治理是比统治更为丰富的概念，它既包括政府机制、也包括非正式、非政府的机制。我国农村金融扶贫发展的瓶颈问题之一在于过于依赖政府控制，而金融机构和社会公众参与不足。构建多主体共同参与治理机制是我国农村金融法治化建设的驱动所在。首先，构建多主体共同参与治理机制将驱动我国农村金融扶贫法治建设理念、制度与规范创新，推进其整体优化。其次，构建多主体共同参与治理机制才能促使我国政府农村金融扶贫职能的转型。多主体共同参与治理机制有利于克服依赖政府扶贫的单向思维定式，形成政府、金融机构、社会组织等共同合作治理模式，从而为建立政府引导的商业可持续的农村金融扶贫法律制度奠定基础。最后，构建多主体共同参与治理机制也是创新农村金融扶贫产品与服务供给，提升农村金融扶贫法律制度整体效益的需要。多主体共同参与治理不仅有利于确立农村民间金融机构、社会公益组织等农村金融扶贫的法律地位，而且有利于规范其农村金融扶贫行为，创新农村金融扶贫主体、产品与服务制度及交易合同制度等。我国农村金融扶贫法治化建设应以构建多主体共同参与治理机制为驱动，以政府、市场与社会合作治理理论为指导，创新农村金融扶贫主体制度、金融扶贫产品与服务制度、调控与监管制度、程序制度等，从而起到优化政府功能、拓展参与主体、深化扶贫对象金融需求和利益保护，提升农村金融扶贫整体效益的作用。

3.以推进扶贫对象利益保护制度创新为核心。通过农村金融扶贫确保扶贫对象获得实实在在的利益，从而提升其自我反贫困能力和自我发展能力是我国农村金融扶贫法治建设的核心所在。不论是我国农村金融扶贫主体制度、产品与服务制度、调控与监管制度等实体制度创新，还是程序制度建设，核心目标在于增进扶贫对象的利益。因此，推进扶贫对象利益保护制度创新为我国农村金融扶贫法律制度创新的核心所在。我国应通过推进扶贫对象利益保护制度创新来驱动农村金融扶贫其他制度创新和整体优化。为此，我国农村金融扶贫法治化建设应重点从以下方面推进：首先，创新扶贫主体和扶贫对象权利义务配置机制，适当增加扶贫对象获得农村金融产品和服务的基本权利，强化政府、金融机构的义务规制。其次，在给予有发展生产意愿和能力的扶贫对象金融扶持基础上，有必要通过制度创新，拓展对能带动扶贫对象脱贫的农村新型经营主体等的金融支持，从而有利于实现扶贫对象精准脱贫和农村产业规模化经营和效率提升的双赢。再次，在我国农村金融扶贫法治建设中突出制度创新与贫困者利益联结机制，构建农村金融扶贫制度创新与贫困者利益联结的评价机制，将是否使得扶贫对象获得增量性利益作为法律制度正当性和效益性评价的重点指标之一。最后，既重视扶贫对象个体利益的保护，也重视对贫困者整体利益的保护，优化法治建设对农村贫困者整体利益保护机制。

4.以强化激励与约束制度创新为保障。农村金融扶贫可持续的关键在于建立市场化的金融扶贫机制，因而通过利益引导来激励与约束农村金融扶贫主体主动实施扶贫行为，是我国农村金融扶贫法治建设的科学路径。首先，创新我国农村金融扶贫激励制度极为重要。通过构建多维化的激励机制，使得参与扶贫主体获得差异性、竞争性利益，从而引导其主动实施农村金融扶贫行为。我国农村金融扶贫激励法律制度建设的关键在于构建与创新激励工具。当然，激励法律制度建设仅仅是农村金融扶贫的一个重要方面，而且由于激励法律制度本身也存在诸如强制性弱、监管难度大等缺陷，加上大部分激励工具操作复杂，从而需要同时有约束机制的配合运用。在发挥激励制度对我国农村金融扶贫的引导性作用基础上，也需要创新和完善约束制度，从而形成激励与约束均衡互补模式。因此，我国一方面应在农村金融法律制度中确立激励性规制重要地位，构建和创新农村金融扶贫激励主体、工具、绩效评价、公众参与等制度；另一方面也应重视激励与约束制度的协调与互补，构建和创新评估、考核、监督等约束机制，以充分发挥两者比较优势，提升法律制度创新的整体效益。