疫情防控背景下城市社区治安稳控机制探析

张一鸣

(中国人民公安大学，北京 100038)

2019年12月27日武汉市江汉区疾控中心接到湖北省中西医结合医院不明原因肺炎病例报告后，中国开始了新冠疫情防控工作，维护社会秩序稳定、保障人民的生命安全(1)参见国务院新闻办公室“《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书”，载人民网，2020年6月7日发布。http://hi.people.com.cn/n2/2020/0607/c231187-34069225.html。成为此后长期工作的重中之重。城市社区是我国疫情防控工作的主阵地，维护城市社区的治安秩序是疫情防控工作的重要内容之一。

一、城市社区治安稳控工作的重要性

(一)强化政府统筹协调的领导力

在城市社区日常治安秩序维护工作中，政府是治安稳控的主导力量，多元主体在政府的领导下共同参与社区治安秩序维护。针对疫情的突发性、紧急性和危害性，为更好地发挥社区在疫情防控中的作用，保障群众的生命健康，政府成立应急指挥中心，统筹调配辖区内人员、物资，积极落实本辖区疫情防控工作[1]。在疫情爆发的特殊时期，政府统筹协调的领导能力更加凸显，不断完善政府领导能力在疫情防控实践中发挥引领群众和保护群众的作用，强化政府的领导能力对于疫情防控工作具有更强的导向性。

(二)提供稳定有序的防控工作环境

治安秩序是国家和社会依据治安规范旨在保障政权稳定、公众生命财产和社会公序良俗而形成的一种有条理、不紊乱的状态[2]。社区疫情防控工作涉及到社区生活和管理的方方面面，新建立的疫情防控工作体系需要通过现实环境进行实践和探索，需要因地制宜地与社区各方面日常管理衔接融合。而紊乱环境中建立的工作体系稳定性不足，容易受到外界环境的侵扰。因此，只有在稳定环境中建立的工作体系才能更好地发挥效用，有力支撑疫情防控工作的整体运转。

(三)筑牢以人为本的安全责任观

进入新时代，以人民为中心的价值理念贯穿于社会治理全过程，赋予社会治理以“人民立场、人民主体、人民力量、人民导向和人民利益”的评价标准[3]。社区疫情防控工作的根本就是保护人民，这与新时代“以人为本”的治理理念完全契合。治安治理作为新时代社会治理的重要组成部分，各治安治理主体坚持落实以人为本的安全责任观，通过维护社区治安稳定保障人民生命财产安全。而疫情防控时期的社区治安稳控更是强化了这一观念。

二、疫情防控背景下城市社区治安稳控实践

新冠肺炎疫情爆发时正值春节之际，城市的人员流动性强、聚集程度高、活动领域广，疫情的突发性、持久性与严重危害性对基层社会生活产生了深刻影响。基层社会大多以社区为单位进行控制和治理，社区兼具半组织化和意志集散初级平台特征，架起了强制性政府社会控制与自由化自我控制之间的桥梁[4]。因此，做好社区疫情防控、稳控社区治安是基层社会控制的重点。为获取数据支撑，笔者实地调研了北京市的两个社区，搜集社区疫情防控和秩序维护的资料，并通过问卷方式了解社区居民对疫情状态下城市社区治安稳控的意见和建议。调研中，共向社区居民发放调查问卷400份，收回有效问卷394份，回收率为98.5%。通过分析调研数据，笔者拟从以下几个方面对疫情状态下城市社区治安稳控进行总结和研判。

(一)社区防疫主体：动员群众，建立组织

在区级防控领导组的部署下，由社区党委和居委会牵头与社区工作者成立疫情防控领导小组，组长由社区党委书记担任，其他社区工作人员为防控领导小组组员。疫情爆发期间，社区通过广泛宣传，鼓励居民积极参与疫情防控和社区维稳。社区民警辅警、社区网格员、调解员、社区党员、志愿者以及驻在地党政机关、事业单位成员组建临时防疫组织，深入社区基层参与疫情防控，维护社会秩序。社区疫情防控领导小组统一协调、指挥，分工、调度相关人员开展入户排查、卡点检查、病毒消杀、宣传动员、后勤保障等工作。

(二)社区人员管控：数据追踪，分级分类

新冠肺炎疫情爆发以来，社区对居民进行分类管理、精准排查，根据卫生健康委员会等部门的通报和公安机关人口流动大数据比对摸排的结果，将社区居民划分为六类，即确诊病例人员、疑似病例人员、与确诊和疑似病例接触的人员、经过疫区返回社区人员、其他地方返回社区人员和其他人员，并对不同人群采取不同的方式进行排查和防控。社区干部以网格为单位排查居民基本情况、详细行程和健康情况，严密监控前五类人员并做好信息上报工作。

(三)社区环境管控：定期排查，网格化管理

疫情爆发初期，各住宅小区纷纷实行封闭管理。智慧社区利用智慧门禁系统管理人员出入，利用智能监控系统排查小区内可疑人员；老旧小区在出入口设立卡点，对进出小区人员进行人工管控，组织治安巡防队分时分组在网格内巡逻。社区以网格为防控单元，组织网格长、网格员、楼栋长定期进行消毒和消防工作检查。

(四)社区防疫宣传：入户走访，多渠道传达

为了让居民充分了解疫情情况、学习防疫知识，社区开展了形式多样的疫情防控宣传工作：向居民发放防疫宣传单、签署防疫承诺书；在商铺内张贴“未戴口罩者禁止入内”的提示，在卡点和栅栏处放置宣传条幅；设立“流动喇叭”宣传防疫知识；通过微信、QQ等业主群通报社区情况、宣传防疫内容。调研数据(参见表1)显示，超过八成的居民通过微信、QQ等网络工具了解疫情；56.85%的居民通过电视、广播新闻了解疫情；36.29%的居民通过社区发放宣传单、签署承诺书等方式了解疫情。疫情防控宣传工作给社区治安秩序稳定提供了很大帮助，有效减少了居民恐慌，消除了网络和民间流传的虚假信息，提高了居民的疫情防控意识和安全防控能力。

(五)社区违法事件管控：明确方向，抓住源头

社区工作需要有效稳定秩序，处理各类影响社区治安的事件，保障居民安全。笔者整理问卷中“居民认为疫情爆发期间常见的扰乱社区秩序行为”的调查结果后得出下表(见表2)。可以看出，社区居民认为最为常见的扰乱社区秩序行为是造谣和散布虚假信息，诈骗和制售假冒伪劣医护用品的行为位居其次，哄抬物价行为所占的比例也相对较大。疫情严重时期，大部分居民居家时间较长，传统的入室盗窃、抢夺案件发生率大大降低；与之相对，通过线上方式实施的违法犯罪行为数量激增。为防止违法犯罪行为继续危害社会，各个社区主动向公安机关提供违法犯罪案件线索；公安机关对违法犯罪事件分级分类，成立专项整治小组从源头打击违法犯罪行为。在疫情防控特殊时期，应当对破坏社会秩序和屡教不改的行为人给予相比平时更为严厉的处罚，构成犯罪的依照刑法规定从严惩处。

表1 社区居民了解疫情的途径

表2 居民认为疫情爆发期间常见的扰乱社区秩序的行为

三、疫情时期城市社区治安稳控的反思

根据调研情况，结合文献和数据资料，笔者认为疫情期间城市社区治安稳控工作需要从以下几点进行反思。

(一)行政制约为主，群众参与融入性低

疫情突发期间，社区防控组织大多为临时组建，成员之间相互不熟悉，彼此的联结依靠主要相同的行政目的，缺少有效沟通渠道；部分社区干部因自身本领、能力不足不敢担当，循规蹈矩、墨守成规，缺乏主动治理的责任和信念[5]；统一调配工作时，临时组建的社区稳控组织缺少防疫工作经验，成员之间默契度不足，存在考虑不周全、措施落实不到位的情形。

社区各类防控组织的自主性较低，社区居民群防群治的参与性有限，组织行动受到行政权力支配程度较大，影响了自愿工作人员参与社区防控的积极性。由于社区组织缺乏活力、缺少自主决策权力，导致群众参与社区疫情防控的热情受到影响，社会基层自治难以实现。

(二)信息管理缺位，“谣言”惑众，“隐私”易见

在自媒体发达的信息时代，相较于传统媒介，网络信息的传播速度更快、途径更多、范围更广。疫情突发期间，虚假消息充斥于网络，“喝60℃的水能预防新冠肺炎”“测温枪会对眼部造成永久性伤害”“口罩垫餐巾纸能阻断新冠病毒”等谣言广泛传播，严重影响了社区居民的心态，影响了治安稳控秩序，造成民众对政府和社区工作的信任感降低。

消除谣言是治安稳控工作的重要环节，对稳定群众情绪、促进疫情防控具有特殊重要的意义。当前，社区层面在开展维护治安稳定工作时对谣言的打击和消除存在滞后性，对被监管人的疫情信息和个人隐私的保护也存在一定疏漏；部分监管人员的信息保护意识、专业程度和行为动机存在不足，导致被监管人在隔离期间的个人基本信息泄露。这种现象极易引发新的社会矛盾，不利于疫情防控工作的有序开展。

(三)心理关注不足，社区认同感缺乏

面对来势汹汹的突发疫情，为保障居民生命健康安全，整个社区都在相对高压的态势下开展防控工作。由于疫情防控隔离的需要，社区居民之间交往中断，以往的欢声笑语和融洽氛围难以重现，社区居民的整体氛围相对压抑。此时，社区对居民心理关注程度不足的情况较为普遍，而心理健康是稳定秩序、加强社区认同感的重要因素。调查数据显示，疫情期间仅有15.48%的居民曾经接受过心理咨询或疏导，心理咨询工作在社区很少被提及。疫情状态下群众之间的互动减少，心理压力难以宣泄，就会产生情绪波动，不利于疫情防控和社会稳定。

与强调强制性约束和明确权责关系的书面契约不同，情感和心理契约是主观的、非正式的和非书面的协定，往往通过潜移默化的作用嵌入社区工作中[6]。在社区疫情防控的持久战中，这种缺乏心理关注的环境氛围与心理相互影响不利于社区居民认同感的形成，容易导致居民对社区防控工作缺乏支持和理解，进而引发治安纠纷。

(四)多头管理，基层工作人员分身乏术

疫情防控期间，基层社区收集和上报的信息是分析研判治安风险的重要依据，但各行政部门对基层社区提供数据的要求并不相同。社区登记报送的信息数据因应对行政工作所需而呈现信息性质的高度行政性，造成信息存在功利化取向的可能性，使以服务为本的社区信息搜集演化成行政考核的一项测评指标[7]。

城市社区居民的自我封闭性较强，邻里关系相对淡化，导致社区居委会工作人员以及社区网格员对辖区内居民情况了解不到位。防疫工作要求基层人员既要深入了解又要汇总上报，工作量较之以往急剧增加。由于存在群众参与度低、部分社区居民不愿配合的情况，加大了社区基层工作人员的工作压力，容易导致防控工作流于形式、敷衍了事，缺乏与居民之间及时有效的沟通，难以准确发现居民状况的变化。

四、疫情时期城市社区治安稳控机制的构建

疫情时期城市社区的治安治理方式大同小异。结合本次新冠肺炎疫情防控的实地考察和对社区治安防控的反思，建立疫情突发状态下的城市社区治安稳控机制能够规范社区治安治理工作，使城市社区面对疫情特殊时期的治安稳控工作更加体系化。

(一)稳控机制运转的“中枢系统”：政府主导的“超级网格”

帕特南认为，横向的公民参与网络有助于参与者解决由于利益集团所带来的集体行动阻碍发展的困境[8]。新时代背景下的社会治理大力推广“枫桥经验”、网格化管理和“共建共治共享”理念，城市社区治安治理呈现出多元化特征，社区自治属性凸显。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议中指出，必须推动防控资源和力量下沉，严守社区防线。社区疫情防控需要工会、共青团、妇联等人民团体组织动员和联系群众，发挥行业协会和商会等社会组织的作用，支持广大社工、义工和志愿者的工作，慈善组织、红十字会落实相关行动[9]。群众自治为城市疫情防控工作做出了巨大贡献，但我们必须清醒地意识到，自治力量发挥效能离不开国家和政府的指引与支持。相比于其他国家的抗疫工作，我国采取的政府主导下的各组织协同是最有效的抗击疫情模式，社区治安稳控也运转在最佳状态。

在疫情防控背景下，城市社区应当在原有的社区网格基础上建立“超级网格”，在政府统一指挥下多组织协同参与城市社区的疫情防控和治安稳控工作。社区党委和居委会作为核心建立社区网格指挥中心，吸收人民团体、社会组织和志愿者作为网格的主要力量；增设医护工作者、宣传员、消防员、环境监测员、后勤员、心理疏导员等网格工作人员；细化网格管理职责，挑选称职的单元长、楼栋长；建立化“被动应对”为“主动预防”的治安问题处置模式。在政府许可和公安机关的严格筛选下，引入市场化安保力量加强疫情防控力度，开展治安稳控工作，探索为弱势群体提供有偿社区稳控服务；鼓励社区各行业、企业发挥自身优势参与社区治安治理，形成疫情状态下由政府牵头、市场和社会联动的城市社区“超级网格”[10]。在基层社会中构造政府、市场和社会共同作用的现代化治理格局已经成为全球性趋势，也是我国新时代中国特色社会主义城市发展的重要目标。

(二)稳控机制运转的“框架”：治安法律法规制度设计

我国政府依据《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范形成规制社区治安稳控的制度框架，并依据刑法及治安管理处罚法规制和惩罚疫情期间妨害社区防控管理工作、拒不接受隔离观察管制规定、散布谣言制造恐慌、玩忽职守滥用私权等扰乱防控秩序和治安秩序的行为。当前，全国各地公安机关均已出台疫情期间打击各类违法犯罪行为的《通告》，中央层面应当统一《通告》形式并尽早出台《疫情防控期间严厉打击违法犯罪行为条例》，以凸显法律法规的权威性和震慑性，适应疫情防控背景下城市社区治安稳控工作的需要。

根据福柯“全景敞视主义”的观点，社区的非正式制度是在社区空间范围内对社区生活不停的观察和监视中逐渐形成的，属于秩序建构战略即设计一种永远处于活跃状态的关系网络，个体依附于关系网络以适应这种空间生活[11]。城市社区的非正式制度虽然没有乡规民约那样作用凸显，但仍然能够通过情感认同、价值观共塑为社区治安维护提供内化性力量，提高群众的自觉意识。疫情防控期间的社区纠纷显著增多，利用长期形成的社区非正式制度解决矛盾既可以节省司法资源，也能进一步加强社区的和睦氛围。政府应当积极引导城市社区的非正式制度与国家法律法规、治安政策、城市规章制度、地域文化和群众情感有机结合，探寻正式制度与非正式制度选择的“恰适性”逻辑，做好治安相关制度的衔接。

(三)稳控机制运转的“调解器”：责任与情感的互补

随着疫情防控工作转入常态化，部分社区工作者产生了怠慢、消极情绪，出现了对社区流动人员疏忽筛查、漏测体温，对可疑情况置之不理、未按规定采取消杀措施等应付工作的现象，导致社区治安隐患上升，加大了社区疫情复发的可能。国内部分地区出现的新冠肺炎疫情小规模复发现象再度引发了社会大众恐慌。对此，社区应当及时采取应对措施，通过加大心理服务力度、开通心理咨询热线等方式为社区群众排忧解难；以社区文化建设为根基，组织形式多样、互动性强的交流活动，帮助社区居民实现从“住所认同”到“社区认同”的观念转变，营造和谐有序的治安氛围；树立社区治安治理典型，宣传推广典型组织和典型事迹以发挥其引领效应，带动群众积极参与本社区的治安维护工作，提高社区治安稳控的整体责任意识[12]。

(四)稳控机制运转的“发动机”：治安资源的合理配置

社区治安资源依托社区而存在。疫情防控期间，复杂的社会形势使城市社区治安稳控工作受到严峻考验，人力、财力、物力、信息等治安资源的合理配置成为社区治安稳控的重要因素。

1.“动力源头”：人力合作

人力的合理配置是治安资源中的基础。社区为人类群体生活提供了空间，群体性工作和公共事务使人们认识到群体解决问题的强大力量。根据“人力资源与管理的互补增值”原理，灵活地运用不同方面人力资源的互补，可以使其发挥出最大效能，保证总体目标顺利实现。体现“互补原则”的标准是1+1>2，即在人与人的关系中,如果能够相互协调、相互促进、相互补充，就会产生增值，相反则会发生内耗[13]。因此，在群体以情感和文化交流为联系纽带的前提下，理性面对问题、有序开展工作，最大限度地发挥每个人的能力，提高群体的协调率和聚合率，才能将群体力量更好、更有效地运用于社区治安稳控工作中。

2.“动力保障”：物力财力调配

财力和物力资源是治安资源中维持治安工作运转的保障性条件，包括人员资金、技术设备、救济物资等。疫情防控状态下，社区财力和物力应结合《国家突发公共卫生事件应急预案》建立资源需求等级，在社区疫情防控领导小组指挥下统一调配，在“需要与可能”原则下按照需求等级分级配置，将治安资源向弱势群体倾斜，保障弱势群体的基本生活需求，避免因治安资源配置不平衡而造成秩序混乱。

3.“动力枢纽”：信息技术支持

信息是联结各类资源的工具，信息资源的合理配置程度决定了其它方面治安资源有效发挥作用的程度。注重信息引导和传播的科学化和理性化，建立信息指挥系统和传递渠道，打破部门之间的信息壁垒，在各层级群体间构建信息沟通和共享平台，快速及时地公布官方信息，可以从源头上打击虚假信息、降低谣言扩散的可能性，避免造成群众恐慌。

(五)稳控机制运转的“黏合剂”：亲民利民的社区警务网络

“微警务”服务新模式的推行使警务模式更加多样化。公安机关借助网络媒介将线索收集、常识普及、警民互动、联动破案等警方承担的公共服务推送到民众面前，实现全方位、多角度的警民交流，形成社区警务活动的完整性和创新性[14]。疫情突发状态下的人员流动明显减少，警民之间的互动交流更多地依靠网络。实践中，公安机关可以尝试建立“屋+人+车”连通平台，以便更好更快地确定信息、筛查人员；通过网络平台及时发现扰乱社区治安秩序的行为，及时安排社区警员进行现场处置；对于多发性类似案件主动出击寻找源头，以便于“连根拔起”。

警务APP在疫情防控中发挥了重要作用。我们需要继续加强APP的交互模式，而不应仅仅视之为通讯工具。警务APP以亲民化、人性化设计为出发点，鼓励居民为警察提供线索、发现隐患、举报不法行为；以及时性、专业性服务为保障，高效解决居民求助、邻里纠纷；以安全性、保护隐私为宗旨，保护居民的基本权利。完善警务类APP与其他居民生活平台的连通，可以为社区居民提供便利环境，保证疫情期间居民生活有条不紊。警民关系融洽是社区参与扩大化的标志，也是衡量社区治安水平的重要指标，构建完善的社区警务网络有利于资源共享和社会互动。

(六)稳控机制运转的“助推剂”：技术赋能的智慧社区建设

城市的发展影响着城市社区的创新发展，利用先进科技手段维护社会治安越来越受到人们的广泛关注。近年来，“雪亮工程”“金盾工程”“平安城市”等智慧工程对维护社会治安起到了重要作用，在节约人力的同时很大程度上消除了社会治安隐患，促进了城市治安管理水平不断提高。社区治安防控应该嵌入城市现代化防控体系中，使智慧社区建设助力城市的整体发展，同时对社区疫情防控工作提供帮助。

结合疫情防控工作，智慧社区建设在原有基础上增加了疫情防控模块。健康码作为人们身体健康的“通行证”，为社区筛查外来人员减轻了压力；路线追踪系统对人口流动管控提供了数据支撑。社区在利用这些技术时，要充分考虑保护用户的数据隐私，做好数据信息运营的保护机制。警用机器人作为“不怕感染不觉累”的特殊公安力量，在疫情防控一线具有独特优势，可以减少社区巡逻的人力消耗，降低巡逻人员被感染的风险。AI主播可以全天候、全时段、多语种、不停歇地进行新闻播报服务，能够用分身同时在不同的现场实现新闻文本秒速转化为音视频，大大提高了播出效率[15]。社区可以利用AI主播技术加强正面信息的有效传播率，防止谣言给群众造成的恐慌。建立新冠肺炎疫情监测指挥系统，采用WEBGIS、云存储、移动互联网、大数据分析技术，同步接收各级工作人员实时上传疫情相关信息、处置措施等，实现指挥机构、应急处置力量和疾控部门之间的信息互通互联和共享[16]。帕里西和华伦采用多标准方法和风险因子公式预测城市社区的传染风险指数，结合人工神经网络和数据获取程序区分社区类型和面临传染风险的活动[17]。借助这些研究成果，进一步探寻科学化、专业化的防控技术和手段，既是应对新冠肺炎疫情这类突发事件的重要内容，也是未来智慧社区的发展方向。

五、总结

新冠肺炎疫情给人民生活造成了重大的影响，疫情防控工作任重而道远。在社区疫情防控工作有序开展的同时，社区的治安稳控也是疫情防控的重要内容，在疫情防控背景下探索城市社区的治安稳控机制具有重大意义。经过实践总结和问题反思，城市社区的治安稳控机制应当以在政府主导下建立城市社区“超级网格”为首要内容，以治安法律法规为城市社区治安稳控的基本框架，以社区治安资源为动力，增强城市社区的责任和情感，完善城市社区警务网络，并以最新技术成果建设智慧社区，进而建立一个完整的城市社区治安稳控机制。