粤港澳大湾区协同创新系统的政策体系研究

李铁成，刘 力

（1.广东外语外贸大学南国商学院/空港经济协同创新研究中心，广东广州 510545；2.广东外语外贸大学经贸学院，广东广州 510006）

1 研究背景

作为具有两种制度、3 个关税区、3 个法律体系的异质城市群［1］，国家中心城市、特区城市、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心和全球制造中心等交汇的特殊区域，粤港澳大湾区国际科技创新中心建设离不开区域协同创新。在粤港澳大湾区协同创新过程中，需要“有为政府”与“高效市场”的双重支撑，尤其对粤港澳大湾区中的珠三角9 市而言，通过发挥政策制定的优势，引导相关主体的创新行为，激发市场活力和提高创新效率，进而促进粤港澳在国际科技创新中心建设中协同创新，是推进粤港澳大湾区协同创新的有效方式。因此，协同创新政策研究是粤港澳大湾区协同创新研究的重要内容之一。

在现有粤港澳大湾区研究中，大量成果集中在公共服务、环境治理、协调机制以及区域创新等方面［2］，而在区域创新中关于粤港澳大湾区协同创新政策的研究并不多见。文献回顾显示，目前尚未出台专门针对粤港澳大湾区协同创新的政策文件，与之相关的政策条款分散在其他诸多政策文件中。这一现状带来两方面的问题：从内容层面上看，由于条块分割、政出多门，相关政策在部门、地区间的协调性均有待提升；从应用层面上看，相关政策由于尚未体系化，应用者需要自行梳理，缺少便利性。

本研究在概述政策环境变化和系统梳理现有政策文本基础上，对粤港澳大湾区协同创新政策效应进行评述，并基于区域协同创新系统构成的理论分析，提出了“1+4+2”的粤港澳大湾区协同创新政策体系框架和具体化的政策着力点。本研究建议面对新形势、新局面和新要求，应通过整合现有相关文件条款，推出协调性、针对性和实用性更强，体系化更突出的粤港澳大湾区协同创新专项政策文件。由于区域协同创新涉及的领域非常宽泛，内容庞杂，对协调度和统合性要求高，因此需要对政策体系进行设计，对内容进行取舍，强调内在逻辑的自洽、边界的清晰和内容的精确，而不是对相关政策条款的堆砌。本研究正是为此而进行的相关政策研究，希望能够为政策制定者提供参考。

2 粤港澳大湾区协同创新的政策环境分析

早在2017 年7 月1 日签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》中，国家就已将打造国际科技创新中心确定为粤港澳合作重点领域。2019年1 月6 日，广东省人民政府发布的《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》（以下简称“广东‘科创12 条’”），将推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设列为其中的第1 条，开启了政策推动粤港澳大湾区协同创新的进程。自广东“科创12 条”发布之后，粤港澳大湾区协同创新环境不断发生变化，面对新形势、新局面，粤港澳大湾区协同创新的重要性进一步显现，同时也对粤港澳大湾区协同创新提出了更高的要求。若要在政策层面对粤港澳大湾区协同创新作出积极回应，制定专门的粤港澳大湾区协同创新政策文件应是其中应有之义。

2.1 《规划纲要》与粤港澳大湾区协同创新

2019 年2 月18 日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），确定了“创新驱动、改革引领”为粤港澳大湾区合作发展的基本原则，将建设具有全球影响力的国际科技创新中心确立为粤港澳大湾区的战略定位之一，对粤港澳大湾区发展具有深远的影响。《规划纲要》的相关内容，如实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，集聚国际创新资源，建设具有国际竞争力的创新发展区域的目标，在建设国际科技创新中心过程中构建开放型区域协同创新共同体、优化区域创新环境的要求等，都突显了协同创新在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中的重要性。

2.2 《示范区建设》与粤港澳大湾区协同创新

2019 年8 月9 日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《示范区建设》），确立了深化供给侧结构性改革，实施创新驱动发展战略，建设现代化经济体系，在构建高质量发展体制机制上走在全国前列的高质量发展高地为深圳建设中国特色社会主义先行示范区的首要战略定位，提出的实施策略包括加快实施创新驱动发展战略，以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心，在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用；助推粤港澳大湾区建设，加快深港科技创新合作区建设，探索协同开发模式，创新科技管理机制，促进人员、资金、技术和信息等要素高效便捷流动等。2020 年8 月7 日，《深圳市人民政府关于支持深港科技创新合作区深圳园区建设国际开放创新中心的若干意见》（以下简称《若干意见》）政策吹风会透露，深港科技创新合作区是粤港澳大湾区唯一以“科技创新”为主题的特色平台，将建设成为国际开放创新中心。《若干意见》从市级层面全面构建支持深港科技创新合作区深圳园区发展的政策框架体系，支持深圳园区建设成为深港科技创新跨境合作先行示范区、国际先进创新规则试验区、综合性国家科学中心开放创新先导区、粤港澳大湾区高质量中试转化集聚区。以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心战略的实施，以及深港科技创新合作区深圳园区建设国际开放创新中心举措，昭示粤港澳大湾区协同创新正在向纵深发展，粤港澳大湾区协同创新政策的层次应有新的提高。

2.3 《意见》与粤港澳大湾区协同创新

2020 年3 月30 日，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）颁布，强调坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的指导思想；将更好发挥政府作用，健全要素市场运行机制，完善政府调节与监管，引导各类要素协同向先进生产力集聚作为基本原则，提出了在健全职务科技成果产权制度、完善科技创新资源配置方式、培育发展技术转移机构和技术经理人、促进技术要素与资本要素融合发展、支持国际科技创新合作等5 个方面加快发展技术要素市场的措施，为未来粤港澳大湾区协同创新政策的制定指明了方向。

2.4 新发展格局与粤港澳大湾区协同创新

随着新冠肺炎疫情的全球流行和世界政治、经济形势的急剧变化，2020 年我国宏观政策环境发生了重要变化。2020 年5 月，习近平总书记在参加全国政协十三届三次会议的经济界联组会时强调，要加快构建完整的内需体系，逐步形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局。国内大循环的本质是在开放经济环境下延长国内产业链、保障供应链，带动消费升级和产业升级，其动力来源于科技创新。发展以5G、新基建、数字经济、工业4.0 等为代表的科技创新，辅以科技创新体制改革和政策完善，将加大我国在第四次工业革命中的战略主动性。作为国际科技创新中心，粤港澳大湾区将在创新驱动、产业升级中发挥关键作用。在新发展格局下，以新基建推动数字经济，以数字经济赋能国内大循环，打造基础研究、区域创新、开放创新和前沿创新深度融合的协同创新体系［3］，应成为未来粤港澳大湾区协同创新政策设计的重要立足点。

3 广东省既有粤港澳大湾区协同创新政策评述

由于没有出台专门的政策文件，对粤港澳大湾区协同创新政策效应的评价只能依据现有的相关政策。广东省既有与粤港澳大湾区协同创新相关的政策分散在相关部门和珠三角各城市中，需要逐一进行梳理。

3.1 省级层面相关政策

在省级层面，综合行政管理部门和有关职能部门推出了与粤港澳大湾区协同创新相关的政策措施。

3.1.1 综合行政管理部门制定的相关政策

2019 年7 月，广东省委和省政府印发了《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出了贯彻落实《规划纲要》，携手港澳建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的先行区、示范区的66 条意见；同期，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组印发了《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020 年）》（以下简称《行动计划》），提出了9 个方面100 项重点举措。这两个文件均在优化提升空间发展格局、建设国际科技创新中心、协同构建具有国际竞争力的现代产业体系、加快形成全面开放新格局和共建粤港澳合作发展平台等方面提出了政策措施（见表1），其中许多都与粤港澳大湾区协同创新直接相关，如在《实施意见》中涉及35 项，在《行动计划》中涉及51 项。

表1 广东省委省政府出台的与粤港澳大湾区协同创新直接相关政策措施统计 单位：项

3.1.2 职能部门制定的相关政策

广东“科创12 条”是由广东省科技厅等8 个厅局制定的关于科技创新的政策文件，与粤港澳大湾区协同创新的关系最为密切。按政策属性，将广东“科创12 条”归纳为区域创新（第1、2 条）、创新人才（第3 条）、创新平台（第4 条）、创新载体（第5 条）、创新主体（第6 条）、创新要素（第7、8、9 条）和创新环境（第10、11、12 条）共7 个方面91 项政策措施，经梳理，与粤港澳大湾区协同创新直接相关的政策主要涉及区域创新（第1、2 条）、创新人才（第3 条）和创新要素（第9 条）共15 项政策措施，占全部91 项具体细化政策内容的17%。可见，与粤港澳大湾区协同创新直接相关的政策在广东“科创12 条”中占据比较重要的位置。如表2 所示。

表2 广东“科创12 条”中涉及港澳条款及举措

3.2 珠三角市级层面相关政策

作为对广东“科创12 条”的响应，珠三角地区的广州等7 市直接出台了相应的配套政策，深圳和东莞市则作出了扩展性响应。

3.2.1 广州等7 市的直接响应

截至2019 年年底，在珠三角地区共有广州、佛山、珠海、江门、惠州、中山和肇庆7 个城市出台了落实广东“科创12 条”的配套措施。在这些配套措施中，均包含了涉及港澳的政策内容，主要集中在区域创新、创新人才和创新要素3 个方面，此外在创新平台和创新主体中也有涉及。分城市看，广州、中山、珠海、江门和惠州市出台的政策中，涉及港澳的条款占比均超过广东“科创12 条”中17%的占比，分别为52%、33%、32%、27%和25%；肇庆和佛山市的政策中涉及港澳条款占比未超过广东“科创12 条”的占比，分别为16%和14%。可见，在珠三角城市的广东“科创12 条”配套措施中，与粤港澳大湾区协同创新直接相关的政策也占有较大的份量，为顺利推进粤港澳大湾区协同创新奠定了良好的政策基础。

3.2.2 深圳和东莞市的扩展性响应

虽然深圳和东莞市没有直接出台对广东“科创12 条”的配套措施，但是都提出了创新城市的目标和举措，可视为对广东“科创12 条”的扩展性响应。如深圳市于2019 年6 月发布了《深圳经济特区科技创新条例（草案）》征求意见稿，包括总则、基础研究、技术创新、成果转化、科技金融、知识产权、空间保障、创新环境和附则九章共108 项条款；东莞市人民政府于2019 年3 月22 日发布《关于贯彻落实粤港澳大湾区发展战略 全面建设国家创新型城市的实施意见》，全文共20 条措施，包含了推进重大科技基础设施建设与应用、高标准建设省实验室、支持高校开展基础研究、建设高水平新型研发机构、大力支持重点领域核心关键技术攻关、强化重大平台的带动作用、全面开展创新强镇建设等内容，覆盖了源头创新、技术创新、成果转化、企业培育4个体系的内容。在深圳和东莞市出台的这两个文件中，涉及许多与粤港澳大湾区协同创新有关的政策，支持强度可观。

3.3 既有政策总体评价

对广东省既有粤港澳大湾区协同创新政策，经过分析，可以总结得出以下4 个特点：

一是相关部门和城市高度重视。以广东“科创12 条”为代表的现有文件提出了较多涉及粤港澳合作的政策条款，为粤港澳大湾区协同创新提供了政策支持，如广东“科创12 条”前2 项条款的内容直指粤港澳大湾区协同创新（1.推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设；2.鼓励港澳高校和科研机构承担省科技计划项目）。在城市层面，7 个城市均将参与粤港澳大湾区国际科技创新中心建设列为第1 条。

二是相关政策条款零散分布。既有涉及粤港澳大湾区协同创的政策体现在由有关部门制定的一些政策文件中，这些文件再由有关城市通过制定实施细则加以落实，因此相关政策条款分散存在于有关部门和城市制定的相关文件中，呈现出条块分割的特点，对政策使用者和研究者而言，需要自行进行梳理，加大了使用成本。

三是体系标准不一。现有相关政策并未按区域协同创新的逻辑体系进行编排，对同一份文件的理解和认识并不完全一致，政策的协调性需要进一步提高。以广东“科创12 条”为例，在广州市的配套政策中，6 项主要措施集中体现在两个条款中，而江门市配套政策的9 项措施分别在5 个条款中体现；中山市将全力打造高水平科技创新平台载体视为创新主体政策，而江门市将加强创新创业载体建设视为创新要素政策等。

四是政策连通性有待加强。实践中并不强求政策在文本上的一致性，不同政策文本中内容的兼容性更为重要；然而，如果不同政策文本中对同一政策的响应程度存在差异，容易造成政策执行标准和环境的不兼容。对区域协同创新而言，为了确保政策在地区和行业间的兼容性，需要对不同的政策文件版本进行整理和调整，如深圳与东莞市推出自己的科技创新政策，与其他7 市对广东“科创12 条”的直接响应有所不同。珠三角9 市创新政策环境如何协同，需要在政策文本层面进行对接和连通。

总之，就粤港澳大湾区协同创新而言，广东现有的科技创新政策有较大的支撑力度，但是内容庞杂、靶向性不强，缺乏系统性、协调性和便利性，需要通过制定专项政策来弥补。

4 粤港澳大湾区协同创新系统政策体系的构建

目前，粤港澳大湾区协同创新存在的许多问题，与制度设计有关，如科技创新与产业结合不紧密、创新人才流动不畅、产业协同能力不高、区域协同创新创业软环境不够完善［4］，以及协同创新体制机制仍不够完善、创新要素跨境流动存在约束、创新资源共享缺乏长效机制、科技教育合作的深度和广度不够等［5］。在点、线层面上探讨优化协同创新机制和完善措施，如优化粤港澳大湾区人才协同机制［6］，联合粤港澳三地的政府、高校、科研机构、高新技术企业等成立粤港澳大湾区协同创新发展智库等［7］，虽然有助于协同创新环境的完善，然而要推动粤港澳大湾区协同创新迈上新台阶，需要全面深化改革，出台全方位的支持政策。随着环境的变化，整合现有相关政策文件，制定专门的粤港澳大湾区协同创新政策，以进一步明晰粤港澳大湾区协同创新在国际科技创新中心建设、深圳中国特色社会主义先行示范区建设、综合性国家科学中心建设和以国内大循环为主新发展格局中的重要性，时机已经趋于成熟，现实意义也更加明显。因此，构建协同创新系统的政策体系分析框架，为政策的制定提供基础保障显得尤为必要。

4.1 粤港澳大湾区协同创新系统的构成

粤港澳大湾区协同创新是区域协同创新系统的一个典型案例，其研究受到学界的广泛关注，叶林等［2］学者曾对相关文献进行了全面的综述。协同创新最早是指由一群自我激励的人员组成网络小组，成员之间通过网络来进行思路、信息及工作状况的交流与合作，以实现共同目标的行为方式［8］。以此为基础，不断有学者对这一概念进行扩充，如有学者认为协同创新的核心是企业、政府、各类机构和其他多元化主体等，为了实现重大科技创新而开展的大跨度整合的组织模式［9］。协同创新落实在区域上，就表现为区域协同创新。区域协同创新是指在一定区域内，不同地区之间通过协调各类要素，包括人口、社会、经济、环境等方面的发展速度、规模、结构来缩小地区间差异，通过协调发展来实现整个区域的效益最大化［10］。区域协同创新既是区域创新系统的一种形式，也是区域协同发展的重要内容之一，相关研究对推动我国实施创新驱动发展战略起到了至关重要的作用。一般认为，区域创新系统由相互联系的子系统组成［11］，在制度的保障下，区域创新系统内不同的子系统在一定的地理边界内通过积极的互动形成创新网络［12］，最终推动区域的协同创新。叶林等［2］将区域协同创新系统分为制度协同创新、主体协同创新、要素协同创新和网络协同创新等四大子系统，它们构成了区域协同创新的主要内容，强调制度因素的作用、各主体之间的协作、创新要素的流动以及创新网络的建立。

区域协同发展被认为是区域合作发展的高级阶段，即区域主体通过要素、产业、创新活动及至公共服务等方面的全方位、多领域合作，从功能合作走向制度合作，以互利共赢为目标，追求协同利益最大化。创新协同与协同治理、空间协同和产业协同一起，构成了区域协同发展机制的4 个分析维度［13］。基于区域协同发展的内涵，结合区域协同创新系统的构成，本研究将粤港澳大湾区协同创新系统划分为顶层制度设计系统、中层实施系统和底层支持系统，其中，中层实施系统由主体协同创新、要素协同创新、产业协同创新和空间协同创新4 个子系统构成；底层支持系统由协同创新平台和协同创新环境两个子系统构成。

4.2 基于粤港澳大湾区协同创新系统的政策体系设计

区域协同创新政策体系是区域协同创新系统结构的映射，区域协同创新系统的构成决定了区域协同创新政策体系的建构。基于粤港澳大湾区协同创新系统的构成，本研究提出粤港澳大湾区协同创新政策的“1+4+2”三维立体结构体系（见图1）：“1”为协同创新顶层制度设计系统政策；“4”为协同创新中层实施系统政策（包括主体协同创新政策、要素协同创新政策、产业协同创新政策和空间协同创新政策）；“2”为协同创新底层支持系统政策（包括协同创新平台政策和协同创新环境政策）。这个三维立体结构的政策体系，体现了创新链条在过程上、内容上和空间上的完整性与协同性，能够为政策制定提供体系框架，能够体现区域协同创新政策的特点，进而能够发挥政策对粤港澳大湾区协同创新的支撑作用。

图1 区域协同创新系统及其政策体系构成

4.3 粤港澳大湾区协同创新“1+4+2”政策体系内涵

顶层制度设计系统政策、中层实施系统政策和底层支持系统政策具有内在联系，相互支撑，共同构成了粤港澳大湾区协同创新政策的“1+4+2”三维立体结构体系。

4.3.1 协同创新顶层制度设计系统政策

协同创新顶层制度设计系统政策体现为粤港澳大湾区制度协同创新政策，重在进行机制体制的构建与完善。构建开放型协同发展的区域协同创新共同体，优化创新制度和政策环境，是粤港澳大湾区建设国际科技创新中心的基本方略之一。面对粤港澳大湾区各城市所拥有的创新资源差距大且同质性强，导致粤港澳大湾区科技协同创新程度较低的现实［14］，通过顶层设计建立跨境协商管治机制，为粤港澳大湾区的整合发展创造深度合作的环境［15］，乃是粤港澳大湾区制度协同创新政策要解决的基础性问题。作为顶层制度设计系统，协同创新制度需要进行一体化的建构与完善，因此，粤港澳大湾区协同创新制度设计的政策核心是打破以行政、地区和行业为内核的管理边界，破除管理壁垒，探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，以统一的政策标准进行全域覆盖，在区域内创造一个无歧视的、无缝对接的创新政策环境。

4.3.2 协同创新中层实施系统政策

协同创新中层实施系统政策上连顶层制度设计系统政策（“顶天”），下接底层支持系统政策（“立地”），是粤港澳大湾区协同创新实施主干部分。

（1）主体协同创新政策。主体协同创新政策的核心是提升不同创新主体顺畅对接与协同行动的意愿和能力，以加强协同合作的方式提高创新效率。在广东“科创12 条”对创新主体普惠性政策的基础上，粤港澳大湾区主体协同创新政策的重点应放在加强创新基础能力建设、提升产学研融合水平、打造高水平科技创新载体和平台、推进科技创新资源开放共享等方面。

（2）要素协同创新政策。要素协同创新政策的核心是通过改革破除机制体制障碍，加大要素的市场化配置实施力度。根据《意见》提出的以供给侧结构性改革为主线，健全要素市场运行机制，完善政府调节与监管，引导各类要素协同向先进生产力集聚的基本原则，粤港澳大湾区要素协同创新政策就是要促进技术要素市场加快发展，发挥技术要素市场化配置体制机制，推动创新要素协同向先进创新生产力集聚。

（3）产业协同创新政策。加快制度创新和先行先试，建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系，建成世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地，建设充满活力的世界级城市群是《规划纲要》确定的粤港澳大湾区战略定位之一。作为世界四大湾区之一，粤港澳大湾区产业协同创新政策的核心就是要通过制定深化供给侧结构性改革，支持新产业、新业态、新模式培育发展，加快发展先进制造业和现代服务业发展，促进产业优势互补、紧密协作、联动发展，培育若干世界级产业集群等一系列具体政策，推动具有国际竞争力的现代产业体系的构建。

（4）空间协同创新政策。网络化创新空间的存在是区域创新要素高效流动的重要基础，因此，粤港澳大湾区空间协同创新政策的核心在于落实《规划纲要》确定的粤港澳大湾区极点带动、轴带支撑、辐射周边的空间布局原则，优化网络化创新空间，为创新要素流动创设无障空间。

4.3.3 协同创新底层支持系统政策

区域协同创新系统建构在区域创新环境之上，搭建创新平台和完善制度环境是底层支持系统建构的两个重要方面。

（1）协同创新平台政策。创新平台是创新项目的载体，区域协同创新平台的核心使命就是搭建起一个信息开放、层次分明、功能互补、运作有序，能够使多元主体共建共享的协同创新平台系统。《规划纲要》提出共建粤港澳合作发展平台，明确加快推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用，拓展港澳发展空间，推动公共服务合作共享，引领带动粤港澳全面合作，因此，粤港澳大湾区协同创新平台政策的核心是为共建粤港澳合作发展平台提供政策保障。

（2）协同创新环境政策。区域协同创新环境政策的核心是推动良好区域创新环境的制度构建与优化，粤港澳大湾区协同创新环境政策重在规则层次上推动与创新相关的制度改革和法治建设。

5 基于新体系框架的粤港澳大湾区协同创新政策措施选择及建议

由于区域协同创新政策同时涉及性质不同的区域、主体、要素和产业之间的相互叠加与冲突，内容边界的控制显得至关重要。如果内容过于狭窄，势必达不到全面协同的目的；如果内容过于宽泛，也不利于各合作方核心竞争力的打造。因此，在政策体系明确以后，确定内容边界成为制定协调性、针对性和实用性更强、体系化更突出的粤港澳大湾区协同创新政策的核心变量。根据粤港澳大湾区协同创新系统的构成，本研究设计了相对应的政策体系和政策措施，包括7 个政策子系统、25 个政策覆盖范围和91 个政策着力点（见表3），建议以此为整体架构依据，着手制定《粤港澳大湾区协同创新实施细则》，出台《粤港澳大湾区协同创新政策汇编》，以更清晰化的呈现方式和解读为各地推进粤港澳大湾区协同创新提供指引。

表3 粤港澳大湾区协同创新系统的政策体系与政策措施

表3 （续）

表3 （续）

基于上述选择策略，建议有关部门依据“1+4+2”三维立体结构体系，从政策着力点入手制定粤港澳大湾区协同创新政策，并在实操过程中遵循如下原则：一是筛选。在现有众多政策条文中，以粤港澳合作为主题对各部门、各地区的相关文件条款逐一进行筛选，将所有相关内容归总形成政策池。二是整合。按“1+4+2”政策体系将政策池中的内容分别纳入到相应部分中去，使内容条理化、系统化、清晰化。三是打通。以协调性为目的，对同一性质的政策条款逐一进行合规性、合理性审核，使同一条款在各地区获得一致性的政策效力。四是补新。对无法从政策池中找到的新体系框架下的政策内容，组织力量重新制定。

6 结论

通过对粤港澳大湾区协同创新政策现状及其未来完善方向和路径的分析，本研究得出如下结论：

（1）现有条块分割、分散化的粤港澳大湾区协同创新政策，已不适应国家对加快推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的要求，制定协调性、针对性和实用性更强，体系化突出的粤港澳大湾区协同创新政策应该提上有关部门的议事日程。

（2）制定完善的粤港澳大湾区协同创新政策的基本前提之一，是构建一个科学的粤港澳大湾区协同创新系统。建立在区域协同创新系统理论分析之上，本研究提出的“1+4+2”粤港澳大湾区协同创新三维结构政策体系，力图为粤港澳大湾区协同创新政策的制定提供框架基础。

（3）以“1+4+2”政策体系框架为依据，通过与现有相关政策条款相对照，可以发现许多有待完善的政策空间，未来应着手制定《粤港澳大湾区协同创新实施细则》、出台《粤港澳大湾区协同创新政策汇编》。在这一过程中，可以考虑本研究提出的筛选、整合、打通和补新的操作原则，以及包含7 个政策子系统、25 个政策覆盖范围和91 个政策着力点的政策体系建议。

政策效力的发挥离不开理论研究的支撑以及政策与现实的相互调适，在异质城市群中推进协同创新，政策协调显得尤其重要。为此，对粤港澳大湾区协同创新政策的研究将伴随粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的全过程，需要长期进行跟踪研究。