河长制助推流域生态治理的实践与路径探索

景晓栋 ，田贵良 ，2，3

（1.河海大学商学院，211100，南京；2.长江保护与绿色发展研究院，210098，南京；3.江苏长江保护与高质量发展研究基地，210098，南京）

一、引 言

2016 年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，2017 年 6 月，河长制正式被写入法律，有了明确的制度保障。 河长制的实施是在环境污染严重和可持续发展背景下环保理念的有效实践，将河道治理提升为多部门联合、多系统协作的全局性工作。 顶层制度的完善是河长制取得成功的关键要素之一，截至2018 年年底，我国共明确省、市、县、乡四级河长30 多万名，各地政府还因地制宜设置村级河长76万多名。在河长制的推动过程中，河湖水质有了很大程度的改善， 河畅、水清、岸绿、景美的景象逐渐呈现。 但在河长制推行过程中， 仍有一系列问题亟须解决，如河长制究竟是“人治”还是“法治”,问责机制的科学性及可行性如何， 考核奖罚体系如何建立，各自为政、权责不明、问责不严及部门间利益冲突如何避免等，有必要通过总结成功经验，对治理效果不突出等问题认真归纳，全面检视制度设计漏洞，更好地深化推行河长制。

二、河长制的运行效果评价

1.河长制的制度框架体系

河长制是一项由下而上再自上而下的制度创新过程，其主要制度框架分为三部分， 分别为组织载体、配套制度及运行机制，如图1。

在组织载体方面，各级河长是河长制的核心所在，也是该项制度的最大亮点。 各地政府按照分级管理、属地负责的原则，由党政机关负责人分别担任主要河湖河长湖长，从现有的省、市、县、乡四级河长体系逐步延伸到村级河湖的总河长、河长、河段长及巡河员，职责逐级下分，责任具体到人，实现河长全覆盖。 同时各县级及以上河长设立河长制办公室，负责河长制具体工作及日常管理。

在制度配套方面，分别设置了科学决策制度、考核制度、横向协作制度。 科学决策制度有效避免了河流治理的盲目性，提高了科学性和有效程度。 在考核制度方面，建立日常考评和年终考评相结合、县级市（区）自评与市级考核相结合、过程评价与结果评估相结合的考核体系，考核对象既包括对各个河长的考核也包括对相关单位、相关部门的整体考核。 在横向协作方面， 河长制积极调动水利、国土、环保、发改、财政、工信等相关部门， 充分发挥各部门的专业能力，突破了职能部门间的壁垒，强化了部门的横向协作能力。

在运行机制方面， 通过经费投入、问题诊断、运行管理、配合协调等机制相互协作，全流域联防、联控、联治共同配合，实质性提升河长制的实效性，牵住河湖治理的“牛鼻子”。

2.河长制的实践意义与治理成效

（1）一定程度上破解了“九龙治水”困境

“河长上岗，水质变样”，河长制开始大范围推广之后，部分水污染严重地区水质确有很大改善。 在过去“唯GDP 论”等驱动作用下，地方政府很难平衡环境污染与经济发展的天平，在严格执行环保法律法规方面存在较大的担忧，导致环境污染“久治不愈”。 河长制的出台强化了党政领导干部的水治理职责与任务，将水治理问题与工作考核挂钩，加大了法律法规的执行力度。 同时在河长制背景下， 水治理的责任主体具体明确，各级河长以河长制为抓手，积极主动落实 “一河一档”“一河一策”“一事一办”“一单一销”工作闭环链条，一定程度上解决了以往环保部门、水务部门在治水过程中权威性不足问题，打破了过去“九龙治水难治水”困局，做到了“责任明确，追责无跑”，形成了“领导重视，齐抓共管”新局面。

（2）打破了常规治理机制失灵问题

经济社会的转型发展常常会面临着众多社会问题与社会矛盾。 目前很多领域或多或少都存在交叉管理、多头管理问题，同时又面临着可支配资源不足、 治理效果不佳等困境，因此在“专项治理”或“运动式治理”过程中常出现劳而无功、徒劳往返的后果，造成资源浪费。 除此之外，政府职能部门还面临着 “职责大权力小”困境，在社会需求与治理能力发生矛盾时常常处于两难境地。 河长制的大力推行一定程度上缓解了此类问题。

（3）打造出社会治水新蓝图

现代水治理问题是一项全局性问题。 在“经济、政治、文化、社会、生态”五位一体新时代总体布局全面推进的过程中，河长制打破了原先由点及面的过程， 迈向由面到立体跨越式发展的新阶段。在最严格水资源管理制度逐步落实、水资源形势愈发严峻的背景下，全面推行河长制对于进一步协调推进“四个全面”战略布局，为现代化水治理指明方向，实现经济社会发展与生态保护双赢具有重要意义。

三、河长制存在的问题

1.高度依赖行政长官重视程度、行政权力与威望

河长制通过考核机制，将河湖治理效果与党政干部提拔任用挂钩，以此来打破“九龙治水”困境，但不可避免地出现了一系列问题。 首先，此制度高度依赖于担任河长的党政领导干部对水生态保护的重视程度，过度重视水生态保护就不可避免要损害经济利益，过度重视经济发展又不可调和地会破坏生态环境，两者之间很难找到一个恰当的平衡点。 除环境问题与经济增长问题之外，其他行政目标也时常会出现大大小小的冲突，因此如何在不同目标间进行权衡和取舍成为领导干部面对的一大难题，特别是在经济落后地区，这一矛盾会体现得更加明显，即使资源环境约束较强，但推动经济发展往往会是当地领导更为倾向的选择。 其次，不同党政领导干部所能调动的社会资源也有较大差异，必然影响到河湖治理的实际效果。 最后，各级河长的个人能力、对河湖的熟悉程度和重视程度也会影响到河湖的治理成效。

图1 河长制的制度框架体系

2.考核标准不合理程度较高

“以问题为导向”的河长制，其实质是党政干部分片分区管理 “自有”河湖。 在一片水域对应一名党政干部的情况下， 责任便可具体到个人，如何考核、谁来追责成为当前亟须回答的问题。 在现有河长制体系中，同一区域内不同河长负责管理的水域质量不一，而上级领导在下达命令时常出现“一视同仁”的情况，忽视各地河湖水域的差异、 历史问题的复杂性等，在解决“四乱”等问题时过于激进，严格的“权责不匹配”容易造成基层干部“有苦难言”的困境。 此外，风景名胜区、水源保护区、农牧渔林区对水质的要求标准也各有不同，所管辖水域治理难度大的河长就必然要将主要精力投入到河湖治理中，不可避免地会导致行政目标失衡。

第二，目前对基层河长的考核更侧重于日常的程序性工作，如部分地区的乡、村级河长只需按时提交巡河日志、相应的督办文件或会议记录即可轻松过关， 容易造成考核的书面化，河长巡河浮于形式。

第三， 各地河长的考核结果基本以“重奖轻罚”为主，截至目前暂未有“一票否决”的现象出现，因此大部分地区“问责谁、谁来问、问什么、怎么问”等问责条例仍停留在“不敢问、不敢考”及“重过程、轻结果”的状态，不利于督察工作的真正展开。除此之外，河长人事变动较为频繁和复杂， 尤其是基层河长大多由流动性较强的村级党政干部担任， 容易出现政策不连贯的情况，加之不同领导治理思路不同，河长更换之后易导致河流管理的方向改变，造成资源浪费。

3.河长的权力归属不明

河长制规定各级党政主要领导干部担任各级河长，并要承担河湖治理的首要责任。 《关于全面推行河长制的意见》明确指出河长制在实施过程中要“坚持党政领导”原则，“明确健全以党政领导干部为核心的责任体制”， 建立健全监督考核体制和追究责任制度，强化问责力度，做到自然资源资产离任审计并终身追责。 河长虽然在法律上承担着环境治理的首要责任， 但不是隶属于党政序列的正式职务， 在制度安置和权责匹配上存在逻辑问题。虽然目前《中华人民共和国水污染防治法》 第五条明确指出要在全国范围内推行“省、市、县、乡”四级河长制度， 分级分段做好水资源管理及环境治理等工作， 但对于河长隶属于哪种职务序列仍没有明确规定。

4.水环境治理容易过重过急

环境保护一直属于 “老大难”问题，并非一朝一夕可以解决。 然而在河长制实际运行中， 极容易操之过急，治理方式过于激进。 河长制快速推进， 但各地相应配套法律法规、权责分配、考核体制尚不健全，党政干部对运行机制、 规章制度尚不熟悉，具体到职能部门的规定与奖惩机制尚不完善，部门间“外部性博弈”及部门内“内部性博弈”较为严重，在争利避害等投机行为引导下易导致社会福利受损、部门工作效率低下。 部分地方政府为突显当地治理绩效急于求成，在制定“问题清单”“目标清单”“任务清单”“措施清单”“责任清单”时过于严苛，常忽视实际情况，导致目标任务过重， 在短时间内投入过多人力物力财力，造成其他方面缺位失衡。

四、河长制从“有名”向“有实”的改进路径

1.从根本上提升河长的思维高度

河长制的推行在一定程度上弥补了现有管理体系的不足，依赖党政领导干部权威的执法常常具有“运动式”特征，在短期内可能有立竿见影效果，但长期却很难保持。 因此亟须从机制体制方面加大改革力度。 一方面， 要充分激发各级河长的政治责任、行政责任、法律责任和专业责任等方面的责任担当意识，从协同视角出发， 强化河长的统筹协调能力，建立健全相应的管理体制； 另一方面，要保持长久有效的执法环境，河长必须要从根本上树立长期作战的思想，准确把握好经济增长与环境治理两者间的利害关系。 在部分经济落后地区经济与环保目标难以调和时，上级政府应适当给予当地一定政策优惠，如通过减免税收、转移支付等形式来保证基层干部在行使职权时不至于捉襟见肘，确保工作顺利开展。

2.完善河长制的考核机制

在“兼职不兼薪”的规则下，河长的积极性难以提高， 尤其是在相关考核与约束机制不合理的情况下， 问责大锤敲打更容易造成 “反向激励”和“公地悲剧”。 只有顶层制度的完善才能充分释放制度红利。 完善河长制的考核机制对于完善河长制的理论体系、提升河长的工作热情，进而提升河湖水域环境治理效果都具有重要意义。首先，各级政府的考核项目应当适当精简整合，减少重复考核、过度考核给基层干部带来的不必要的工作压力， 也能尽量避免因重复工作造成的资源浪费。其次，建立健全现有的考核体制，适当引入政企合作模式，如委托购买监督服务、委托第三方机构考核、直接外包河道治理服务等。第三，要充分考虑各地区水域环境质量的不同，不搞“一刀切”，在确保合法性、合理性、科学性、效益性、实践性、可操作性的基础上真正做到因地制宜、因河施策。

3.建立健全现有的法律体制

全面推行河长制必须从根本上建立健全相应的法律法规， 通过科学立法，明确各级河长的职责，做到权力和责任匹配，坚决贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的原则，在“立法、执法、守法”三个层面尽量避免出现“人治与法治之争”的现象，只有真正做到各级河长法律地位清晰、权力范围明确、责任归属到位，才能消除现有部门之间较为严重的“内在冲突”矛盾，打破各级河长“有责无权”“光杆司令”的尴尬局面。

4.始终坚持长跑理念

首先，河长制必须立足“治根”，否则容易出现地方政府治标不治本的粉饰性治污行为。 现有治污行为大多为清淤、打捞漂浮物、拦截污水甚至换水，但污染在水里，根源在岸上，根源不除、水质不清，因此必须转变治理理念，找准污染源，对症下药。 其次，必须要处理好水域上下游、左右岸、干支流之间的关系，充分考虑系统的整体协调性和统筹性，以避免“上游不治理、下游白出力”的尴尬状况发生。三是广泛听取群众意见和建议，深入实地开展调研， 有针对性地开展工作，同时及时开展“回头看”工作，工作留痕、及时纠偏、查漏补缺。 四是要降低政策门槛， 积极发动广大群众，建立河长制工作的群众参与机制，如建立民间河长与政府河长共同合作机制、专家型河长与政府型河长协同配合机制、民间河长行动网络等。 除传统媒体之外还要充分利用现有的微信公众号、手机端App、微博等新型媒体资源，进行信息公开、政策反馈、工作督察等， 接受人民群众的监督评价。 最后要尽快打造河长制智能管理平台，开发河湖水域环境智能监控检测系统，实现数据实时传输、水质全方位监测及预警动态监管，从而进一步提升河湖动态管理水平。