青海省黄河流域生态保护与经济高质量发展研究

李 浩

2015年12月，中共中央全面深化改革领导小组审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》标志着我国国家公园体制试点拉开了序幕。2016年习近平主席在青海考察时强调指出，生态环境保护和生态文明建设是我国持续发展最重要的基础，青海作为“三江之源”“中华水塔”事关全国乃至全球生态安全和长远发展。2018年7月，青海省省委在十三届四次全会中提出了“一优两高”的战略部署，即建设生态保护优先、推动高质量发展、创造高品质生活。这一次会议为解决青海生态环境保护和经济高质量发展之间的矛盾提供了方针，也为生态文明建设和经济高质量发展指明方向。2019年9月，习近平主席在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，提出黄河流域生态保护和高质量发展的总任务，打造黄河经济带，发出让黄河成为造福黄河流域人民，带动黄河经济带高质量增长的伟大号召。2020年8月，中共中央政治局小组推出了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》着力于改善黄河流域生态环境、黄河水资源的水质以及节约利用，减少黄河流域自然灾害，并采取有效的措施来推动黄河流域生态保护和高质量发展。

黄河流域经济高质量发展是沿黄九省区经济转型升级和新旧动能转换的迫切需要，是解决我国南北经济发展差距的重要方针。从全国区域的发展来看，南北方经济分化愈演愈烈，在2020年全国城市GDP 排名中，北方只有北京一座城市进入前十，沿黄九省除四川外都是北方地区，因此推动黄河流域高质量发展，促进全国区域经济协调发展具有重大意义。借助黄河经济带，利用各个省份的天然优势，推进黄河经济带高质量发展，实现南有长江经济带、北有黄河经济带协同发展，“南北呼应，东西交融”的发展格局，来带动青海黄河流域的高质量发展，缩小东西部地区的经济差距。

一、青海省黄河流域生态保护和经济高质量发展现状

（一）青海省生态保护现状

青海平均海拔高度在3000 米以上，日照时间长，空气稀薄，年均气温偏低，降水量绝大部分都在400mm 以下。青海三江源即长江、黄河、澜沧江的源头，是我国重要的淡水资源补给地，也我国生态气候敏感薄弱地区，对全球气候变化有重大影响，国家在2015年启动三江源国家公园体制试点，切实加强青海省生态保护和生态文明建设，维护国家生态安全和长远发展。青海也是我国最重要的水源涵养区，湿地面积8143.6 千公顷，水资源总量为961.9亿立方米，省内河流湖泊众多，有200多条流域面积在1000 平方千米的河流，具有“三江之源”“中华水塔”的美称。随着青海省对环境保护的重视，通过实施草地、森林、湿地等生态系统保护和工程的建设，三江源生态系统退化得到了有效的遏制，生态服务功能的优越性进一步凸显。草原生态状况逐步好转，草原鼠害危害面积下降；荒漠化土地面积得到治理，局部地区沙化趋势得到控制，防风固沙能力不断提升，流沙侵害公路等现象大幅度减少；水源涵养林、人工湿地等的面积不断增加，湿地监测站植被覆盖率提高。三江源地区也是世界屋脊高寒生物自然物种最集中的地区，具有生物多样性、物种多样性、基因多样性等特点，承载着维护中国乃至世界生态安全的重要职责。近些年来，随着生态系统功能的修复，三江源地区的生物多样性不断丰富，藏羚羊、雪豹种群数量大幅增加。治理体系不断健全，生态保护体制机制得到有效强化，相应的地方法规和行政规章制度都相继出台，为青海生态环境建设保驾护航。

图1 2020年黄河流域九省GDP

（二）青海省经济发展现状

青海省经济社会发展整体水平偏低，在2020年，国民生产总值只有3005.92亿元，占全国的0.295%，在黄河流域九省中排名最后（如图1），发展的基础由于受到地理环境的影响十分薄弱。根据统计局统计结果显示，青海省全年生产总值3005.92亿元，按可比价格计算，比上年增长1.5%。青海省经济稳步增长，经济发展结构不断优化，质量效益稳步提升，发展的包容性、协调性、可持续进一步增强，2020年全省第一产业增加值334.30亿元，增长4.5%，其中农作物相比于2019年增加17.88 千公顷，播种面积571.42 千公顷；还有家禽养殖得到了快速增长，牛存栏、羊存栏、猪存栏的数量都比上年高速增长。第二产业增加值1143.55亿元，增长2.7%；采矿业利润24.32亿元；制造业利润22.21亿元；电力、热力、燃气及水生产和供应业利润46.57亿元。第三产业增加值1528.07亿元，增长0.1%，可能是受到疫情的影响，导致第三产业收入增长缓慢，2020年批发和零售业增加值165.85亿元，比上年增长4.2%；但是交通运输、仓储、邮政业、住宿和餐饮业的增加值受疫情影响出现下降；金融业增加值263.67亿元，下降3.7%；房地产业增加值147.48亿元，增长2.7%。2020年，青海省城镇居民可支配收入为35506.00元，在黄河九省中居中，一般公共预算收入298.03亿元，较上年增长5.6%（如表1）；一般公共预算支出1933.3亿元，增长3.7%①数据来源于《青海省2020年国民经济和社会发展统计公报》，此两项在黄河九省中排在最后。

表1 2020年黄河流域九省经济发展情况

青海省始终推动高质量发展，加快增长动能转换，构建绿色产业体系、建设清洁能源示范省、加快推进生态环境显著改善和绿色有机畜牧业生产基地。国家公园示范省建设全面启动，旅游业成长为全省战略性支柱产业，城乡区域发展格局优化升级，兰西城市群合作共建开启新征程，全面推进各领域改革创新，盐湖提锂、单模光纤预制棒等一批关键技术取得新突破，光电子器件、锂离子电池等新产品产量高速增长。积极融入“一带一路”建设，资源优势、区位优势、聚集优势因时发力，跨境电商综合试验区加快建设，青海省营商环境得到改善，“放管服”持续深化，财政支持力度加大，每年保持75%以上财力用于民生投入，始终创造高品质生活、增强民生福祉，农牧民收入和城镇居民收入快速增长，基本公共服务体系逐步健全，脱贫攻坚取得胜利。青海省各方面还需做出相应努力，助推青海经济高质量发展。

二、影响青海省黄河流域生态保护和经济高质量发展的因素

（一）青海省生态环境脆弱

青海省地处青藏高原东北部，地形复杂，地貌多样，各大山脉沟壑交错形成青海省地貌的基本框架。青海属于内陆干旱缺水生态脆弱区，自然条件恶劣，干旱、冰雹、霜冻、大风和雪灾等自然灾害常常发生，后备耕地资源开发利用有限，且土地贫瘠，省内平原面积为19.7 万平方千米，占全省总面积28.3%；山地面积为34.1 万平方千米，占全省总面积48.9%；丘陵面积为10.2 万平方千米，占全省总面积14.6%；台地面积为5.7 万平方千米，占全省总面积8.2%。青海省湿地面积8143.6 千公顷，其中自然湿地8001.0 千公顷，人工湿地142.6 千公顷，湿地面积占辖区面积比重为11.27%②数据来源于国家统计局编《中国统计年鉴2019》。主要在玉树、果洛、海南、海北、黄南等州，区域内水土流失、土地沙化、石漠化现象严重，且多鼠虫害。草场面临“沙化”“板结化”“黑土化”的威胁，由于这些地区生态系自我修复能力弱，也没有得到应有的保护，导致生态系统失衡，草场承载力下降，也反过来制约了畜牧业的发展。青海省生态保护工作这几年在国家的帮扶下，取得积极成效，但是河湖草地湿地统筹保护还不到位，生态安全格局尚未完全形成。首先是生态系统退化趋势还未得到根本性大扭转，湿地面积减少，湿地蓄水功能退化，生物多样性遭到破坏，非法采矿和过度放牧等现象依旧存在，自然灾害、病虫害等时有发生，严重危害青海生态环境安全。其次近些年，随着全球气候的变化，冰山、雪山加速溶解，且部分深水沼泽变为浅水沼泽湿地，浅水沼泽地变为季节性沼泽地，季节性沼泽地逐渐干枯，解决生态问题刻不容缓。

（二）产业结构不合理，产业整体质量不高

根据《青海省2020年国民经济和社会发展统计公报》统计数据显示，青海省生产总值为3005.92亿元。同比增长1.5%。按照产业划分来看，第一产业增加值为334.30亿元，增长率为4.5%，其占全省生产总值的11.12%；第二产业工业的增加值为1143.55亿元，增长率为2.7%，占全省生产总值的38.04%；第三产业的增加值为1528.07亿元，由于疫情的影响，增长率仅为0.1%，占生产总值的50.84%。首先是工业和服务业结构失衡，根据近五年的比较（如图2），2020年第三产业增加值比重上升到50.84%，第二产业增加值下降到38.04%，由于制造业服务化和现代服务业发展不充分，导致服务业比重的上升没有使得青海省整体经济效率得到有效的提升。其次是青海省的发展上长期依赖要素投入，产业发展总体上呈现“重型化”趋势，以资源、能源、化工等重工业为主，到目前为止青海省只有十二家上市公司，其中多一半为资源型重工业企业，初级重化工业在第二产业内部占比较高，产业结构不合理。最后，农牧业长期存在发展层次较低，产品的加工多为初级加工产品，高附加值的产品供应能力不足，而且产业链衔接不紧密，省内农牧业龙头企业总体规模偏小，市场竞争力弱，品牌培育滞后，产业整体发展质量不高。

图2 青海省2016——2018年三大产业各自占比

（三）青海省经济高质量发展与生态保护之间的矛盾

青海省经济发展水平较低，国民生产总值在2019年只有2965.95亿元，发展的基础相对薄弱，而省内的“两市六洲”中只有西宁市的GDP 达到了千亿元。黄河在青海段流程为1959 公里，其中流经了玉树州、果洛州、海南州、黄南州、以及海东市等18个县区137个乡镇。在黄河流经的市州中GDP 最高的市州海东市生产总值为487.73亿元，而果洛州和玉树州的经济总量都不足100亿元（见图3），其中果洛的达日县、甘德县、玛多县和玉树的囊谦县、杂多县、治多县、曲麻莱县等县为国家贫困地区，面临着经济发展的迫切需求。这些地方都是“三江源”国家公园重点生态保护区，不能搞大开发，生态环境脆弱，生态涵养的任务繁重，所以生态保护与经济发展的矛盾突出。

还有就是资源的开发方面也存在冲突，青海有大量的金属、非金属矿产资源和盐湖资源，矿产资源种类丰富，质量普遍偏高，分布范围广泛，但是由于青海省地理位置的特殊性和生态环境的脆弱性，国家出台相关规定限制了青海省资源的开发利用。第二产业中重工业占比较大，青海作为三江源头、国家公园重点生态项目，为了防止重金属超标、水质污染，保护三江源水质和下游人民用水的安全，重工业发展也受到制约，资源开发和生态保护存在矛盾和冲突，探索绿色发展之路任务艰巨。

图3 2019年青海省各市（州）GDP 总量（单位：亿元）

三、青海省黄河流域生态保护和经济高质量发展对策建议

（一）科学规划，保护治理并重，维护国家生态屏障

科学合理的规划，是保护生态环境，促进高质量发展的关键。政府应建立完善的生态保护机制，做好生态保护的顶层设计。以统筹协调为前提，努力构建区域发展的“一盘棋”，统筹谋划好青海生态资源空间、时间布局和高质量发展路径，积极参与国家重大生态项目规划，争取将更多的项目纳入国家战略规划中，以此获得国家的资金扶持。要实现以生态优先、绿色发展为导向的区域高质量发展，必须加强黄河流域青海段生态环境治理和保护，作为中华水塔、三江之源，保护好青海段水流、水质以及湿地水源涵养工作就显得尤其重要。我们要从思想上深入贯彻习总书记的“绿水青山就是金山银山”的理念，树立党中央“共抓大保护，不搞大开发”的理念，坚持从过度开发利用向自然保护修复、休养生息转变，把“生态赤字”转变为“生态盈余”让生态价值意识深入每个人的心底，健全生态保护和修复制度，实行严格的生态保护法律规章，实施全方位的监督，对河流每段进行水质检测，建立生态环境监测网络一体化系统。严厉打击迫害青海生态环境的单位、企业、个人，实行生态保护“负面清单”，以提升生态系统的循环功能和自我修复能力。黄河治理要统筹协调，与兄弟省份协同推进黄河流域生态保护和高质量发展，精确定位自身在黄河流域高质量发展中的地位和作用。而青海省各个市州之间，建立区域协同发展工作机制，实现各市州之间的有机融合和错位发展，形成区域发展的整体协调。实现一条沿黄区域全方位、高起点的生态保护发展之路，维护好黄河生态屏障。

（二）健全财税激励政策和生态补偿机制

将实现生态环境保护和高质量发展作为对地方政府和当地企业的考核指标，通过评选对当地政府予以奖励和宣传，充分认识产业生态发展的正外部效应，系统设计地方政府有效的激励体系，激发企业践行产业生态化发展的积极性；发挥绿色金融支持，财政资金补贴、税收优惠，低息贷款的能动作用，建立多元化多模式投资机制，实现金融信贷关联机制，主要支持生态保护，能源企业、传统企业改造升级、节能节水环保设施的应用、重大生态工程实施以及异地搬迁资源整合项目。

根据2016年颁布的《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》实行草原禁牧补助每年7.5元/亩，草牧平衡奖励标准每年2.5元/亩，围栏建设补助30元/亩，但是该地区天然草原平均产值167元/亩，差距较大。进一步提高补偿标准，增强生态保护的者的积极性。要进一步完善为保护生态而损害他人利益的补偿机制。对生态重点保护区的农牧民进行异地搬迁，恢复自然生态，让那些因保护生态而放弃自己利益者得到有效合理的补偿。强化顶层设计统筹区域间利益的协调，优化补偿核算机制，明确补偿原则和责任，尤其对重点生态功能区、水源区、生态修复治理区等重点关注。

（三）青海黄河流域推动生态旅游产业发展

从青海省产业结构调整的条件来看，青海省发展现代大工业的条件不是那么优越，而重点应该放在利用开发资源型产业上，但是，由于生态保护是青海省的重中之重，矿产资源的开发受到严格的管控，所以地上资源开发利用成为首要选择，故生态旅游业是一项不错的选择，青海省有着天然独特的地理风貌，比如可可西里国家自然保护区，它是二十一世纪世界上原始生态环境保留最好的自然保护区，也是中国面积最大、海拔最高、野生动物最为多样的自然保护区；青海湖，中国内陆最大的咸水湖；“中华水塔”三江源国家公园;中国藏传佛教格鲁派六大寺院之一的湟中塔尔寺、三大著名山脉（北部祁连山、中部昆仑山、南部唐古拉山）等。依托得天独厚的自然风光发展旅游业，青海政府尽快增加基础交通建设，自然风景胜地、自然保护区管理制度等，使得旅游业与主体功能区规划、生态环境保护规划相衔接，使得旅游开发和旅游产业与生态保护相结合，减少旅游业对自然地貌和生态系统的破坏。在第三产业的带动下，会使得区域特色农牧产品、手工艺品的需求增加，人流量增加，在这样的良性循环下，更高的预期收益会吸引更多的农牧民从事第三产业，从而带动该地区充分就业。青海省还要注意旅游品牌的打造，因地制宜，打造具有高原特色的生态观光休闲、户外极限运动、生态体验等旅游项目，吸引全国乃至世界人民来青旅游，带动青海经济，提升青海知名度，从而促进生态与经济的协调发展。

（四）打造青海生态农牧业经济体系

打造高原生态农牧业是青海省在面对生态保护和经济发展矛盾下做出的正确选择，通过政府引导、农牧民参与的模式，将生产力和生产关系理顺，使得草原生态保护、经济发展和改善民生三者得以有机融合。以生态保护优先倒逼传统粗放式农牧业转型升级，促使农牧业产业优化，践行生态农牧业的发展新模式。利用生态系统原理，强调生态系统营养物质多级利用、循环利用，关注优化资源配置，建立优良饲草基地，即解决农牧业饲料问题，又防止生态被破坏。加快构建现代农牧业体系，让科技结合当地农牧业，提高农牧业发展质量。加强生态农牧业合作社质量，政府利用“互联网+生态农牧业”的方式，支持合作社开展农社对接，打造合作社电子商务，使得当地与外部信息交融畅通，将农牧民的产品销售出去，从而增加农牧民的收入。政府要对网点进行监督管理，着力打造“青海品牌”，利用与农业部共建“绿色有机农畜产品示范省”的机遇，培育藏牛羊、淡水鱼、青稞和冬虫夏草产品特色优势，推进无公害、有机绿色产品和商标注册，建立健全的高原农畜产品体系，依托青海多民族融合的文化底蕴，关注品牌建设。提升产品文化附加值，从而推动青海农牧业由量向质的转变。

（五）保经济稳增长，打造重点领域

让经济稳定增长，从高速发展转变为高质量发展，是我国改变生产结构的重要方式，利用青海省自身的天然优势和各种资源打造重点领域，是实现青海高质量发展的基础和前提。首先要扩大财政支出大力发展基础设施，增加公共投资，借助“十四五”规划、黄河经济带、三江源国家生态公园、兰西城市群发展、十大生态产业发展、能源产业发展等国家级项目，引进5G 基建、高铁交通、新能源、大数据中心等新型基础设施建设投资，让新基建带来新需求，用投资结构的优化来促使产业结构的优化和企业的转型升级。其次，推动产业整体高质量发展，摆脱路径依赖，促进产业基础高级化、企业管理现代化和产业链智能化，着力打造飞天经济、有色冶金、煤炭建材、重金属提炼、生物医药等重点领域，大力推进“三化”改造、节能减排项目，重点实施十大生态产业带动工程，建设青海省三江源地区绿色生态产业示范区，把生态优势转变为产业优势，带动当地经济发展。最后，构建与现代产业体系相匹配的高质量要素供给体系，努力营造良好的营商环境，吸引和鼓励企业进入青海投资，给予一定的税收优惠、低息贷款和政府的专项资金扶持，加强政府、银行、企业、劳动力以及产销、产学对接，做好各要素之间的协调；加强政府的帮扶力度；增强金融服务实体的经济能力，提升政策效应突出激励创新，增强青海省市场主体的创新动力和发展活力。◆