清代内蒙古实施厅府州县建置的三重因素探析

【关键词】清代  内蒙古     厅县制    建置

清代内蒙古逐步形成了“蒙旗”与“厅县”二元并行的管理机制。那么，蒙地厅县制为什么开始于雍正元年，它和内地流民有多少关系，除移民外还有无其他因素？为什么行政改制首先从归化城土默特、察哈尔八旗、卓索圖盟开始，而伊克昭、呼伦贝尔位于最后？为什么清光绪七年以后，内蒙古的行政建制进入剧烈变动期，其深层次原因何在？上述问题正是笔者撰写本文的缘由所在。

一、收聚流民：清代内蒙古实施厅县制的初始因素

清初，由于战乱、灾荒和满洲贵族“圈地”的影响，出现内地移民频繁迁入内蒙的问题。如康熙五十一年（1712）就有“山东民人往来口外垦地者，多至十万余”的记载。雍正继位后，自然灾害加剧，清廷被迫施行“借地养民”，使得蒙地移民暴增。清廷需要解决移民入蒙后产生的各类问题，于是将原本设在内地管理旗民事务的地方行政机构——理事厅——移植到内蒙古地区。卓索图盟是蒙地最早设立理事厅的区域之一，原因就在于其距离京城最近，所以山东、山西流民在此耕垦最早，于是雍正元年（1723），设热河、八沟理事厅，管理卓、昭二盟蒙汉事务。乾隆统治时期，蒙地流民有增无减。王玉海统计乾隆四十七年卓索图、昭乌达一带，发现仅喀喇沁、 敖汉、翁牛特、 巴林、土默特、 奈曼旗就移入汉民74761户，337199人。而乾隆三十八年所修《塔子沟纪略》对村庄的记载和作者的自注，也从侧面印证当时的卓索图、昭乌达已经出现了大量的汉民聚集和生活区。于是，四旗、塔子沟、哈喇河屯、乌兰哈达、三座塔等理事通判厅的先后建立，就是顺利成章的事情。之后，八沟厅改为平泉州，塔子沟厅改为建昌县，更反映出该地区接近或已经转变成为农业区，可以完全套用内地建置了。

二、限制蒙古：清代内蒙古推广厅县制的重要因素

自努尔哈赤开始，就采用”众建以分其势“的政策， 逐步分化和打击蒙古逐步，从而严重削弱了作为整体的蒙古民族。康熙末年，移民的迁入已无法控制，而蒙驻民和移民之间并没有产生令清廷忧虑的深度融合迹象。于是，从雍正帝开始，以汉民的涌入和农垦区的不断扩大为契机，中央政府在蒙地建构厅、府、州、县系统，在进一步限制和削弱蒙古诸部之余，获取更多的可控劳力和赋税收入。伪满地籍整理局编《锦热蒙地调查报告》下卷所收喀喇沁中旗《乾隆十三年土地清册》，记载了由于大片牧场开垦为农田，蒙古牧民无处放牧，改营农耕，转化为编户农民的过程。土地的归属权也逐步从札萨克旗主向中央政府转移。如洮南府、大赉厅、肇州厅、安达厅、法库厅等直隶厅（府），就是分割哲里木盟诸札萨克旗地而成。更能够反映清廷目的的是蒙地官员的选任。清代内蒙古地区府包括协理通判在内的行政长官共751人。其中满族440人，占58.6%;汉族292，占38.9%;蒙古族19人，占比仅2.5%，知府、知州、知县的选授则根本没有把蒙古人考虑在内，所谓在“满洲、蒙古”选任不过口号而已。所以，蒙地设置厅府州县以后，札萨克旗主的手中掌握土地和人丁都在变少，在地方权力体系中的地位也日趋边缘化，力量持续萎缩已成必然。

三、边疆危机：清代内蒙古普及厅县制的关键因素

道光二十年（1840）以后，清朝进入衰亡期。南京条约及其后的无数不平等条约，使清政府陷入空前的财政和边疆危机，蒙古王公也明显表现出谋求独立的野心。为强化对蒙地的管控，清政府从光绪七年到十年的三年时间里，将口北三厅，东部的长春、伯都讷厅，西部归化城、清水河、托克托、和林格尔、萨拉齐、宁远、丰镇诸厅，由理事厅改为直隶的抚民厅，以强化对内蒙古区域的控制。《辛丑条约》后，岑春煊上奏详述全面垦荒蒙地的益处，迎合了清廷解决财政危机的需要，光绪二十八年，清政府批准岑春煊的奏请， 派贻谷到蒙西督办恳务，东北三省的蒙旗也随之招民放垦。与全面放垦蒙地紧密相联的，是新设系列府厅州县行政举措。自光绪二十八年至宣统二年九年时间内，共设置3府、2州、13厅、13县，共31个地方行政单位，这些州县基本都设在新丈放垦地，接近清末内蒙古行政建置总数的六成。清廷指示地方官员丈放蒙地、招徕民人，推动了内蒙古人口和财赋的迅速增长，中央和地方的财政压力得到一定缓解。另外，普遍增设的地方行政机构，进一步削弱了蒙古王公管理蒙旗人民和支配盟旗土地的权力，强化了清朝对内蒙古地区的直接统治，对稳固边疆秩序和抵制外族侵略方面也具有积极意义。

结语

综上所述， 府州厅县制度在清代内蒙古的设置， 是多重因素共同作用的产物。最初迫使清廷将内地行政建置（ 府厅州县系统） 移植到内蒙古地区，是要解决内地移民开始流亡塞北，蒙汉杂居情况出现的问题，所以这一时期的行政单位主要设置在流民较多的直隶及附近的山西区域。雍正帝以后，内地行政建置的铺设开始兼具削弱蒙古部族的作用，清廷根据“众建以分其势”指导思想，在东部的卓索图、昭乌达，中西部的察哈尔、归化城土默特区域广建厅、县，蚕食蒙地和蒙民。到了清末，行政单位的设置又与“边疆危机”联系在一起，哲里木乃至最东北的呼伦贝尔和最西部的伊克昭盟都有新设之府州厅县，地方行政单位的设置已经带有行政机构改革的意味。另外，在这些清代内蒙古行政单位设置的过程中，府州厅县区域的分合裁并，行政官员的选任升迁，实际上也反映了演变的进程和背后的实质。如果我们能够理解和认知这一演变的实际内容和内在规律，则可以更加清晰、准确地解析出清朝及近代内蒙古地区经济政治的变化及相互间的影响。

参考文献

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[6]王玉海.发展与变革：清代内蒙古东部由牧向农的转型[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社， 2000.

作者简介：梁伟岸，男（1978— ），蒙古族，内蒙古赤峰市人，呼伦贝尔学院马克思主义分院副教授，内蒙古师范大学历史学硕士，主要研究方向为马克思主义中国化研究。

基金：基金：呼伦贝尔学院课题：清代内蒙古文官制度研究（2018JYYB14）;