我国新材料产业政策体系的特征、问题及建议

李丹

1 新材料产业政策体系的内涵

根据《新材料产业“十二五”发展规划》《新材料产业发展指南》《战略性新兴产业分类（2018）》等定义，新材料产业是指由新材料产品及其延伸产品所形成的产业，涉及先进钢铁材料、先进有色金属新材料、先进石化化工新材料、先进无机非金属材料、高性能纤维及制品和复合材料、前沿新材料及新材料相关服务等领域。新材料产业政策是指针对新材料这一特定行业发展而制定的政策总和，属于狭义的产业政策。我国新材料产业政策体系是以新材料产业政策为核心，以战略政策为纲领，以创新政策、资金政策、区域政策和环境营造政策为支撑，通过法律法规、财税金融、体制机制、科技人才等多方面政策工具共同作用，促进产业链、创新链、资金链有机融合，形成规制保障、产业引导、市场扶持等多层次的政策体系，共同推进新材料产业的发展（见表1）。

2 我国新材料产业政策体系的发展

2.1 我国新材料产业政策体系初步形成并不断完善

我国新材料产业政策经历了从无到有，从一般的战略性新兴产业通用政策，到出台针对性的专项政策措施并逐渐体系化的过程。2010年10月，国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》将新材料产业作为战略性新兴产业的重要内容之一。“十二五”期间，工业和信息化部编制出台了《新材料产业“十二五”发展规划》。2015年4月，国务院发布《中国制造2025》，将新材料列为10大重点领域之一，并编制了相应的技术路线图。“十三五”期间，成立了国家新材料产业发展领导小组和国家新材料产业发展专家咨询委员会。在国家新材料产业发展领导小组的统一领导下，通过“折子工程”，以“总盘子加专项”的方式，加强各部门新材料相关规划、计划、项目、资金统筹协调，实现“一本蓝图、分工合作、协同推进”。陆续出台了新材料产业发展指南、重点平台建设、重点新材料首批次应用保险补偿机制、新材料标准领航行动计划、新材料技术成熟度等级划分及定义、战略性新兴产业分类（2018）（新材料统计）等政策措施。山东、湖南、深圳、宁波等省市也出台了地方新材料政策。我国新材料产业政策体系初步形成，并不断完善。

2.2 我国新材料产业政策体系的梳理

据不完全统计，从2010年10月18日至2019年4月1日，国家及各部委（不包括各省市颁布的地方法规）共出台与新材料相关的政策318件，分为决定、令、公报等10类，各类的政策数量见表2。

从时间上来看，我国新材料政策“十二五”期间共出台186件，“十三五”期间共出台132件。出台政策较为集中的是2012年、2016年、2017年，出台政策数分别达到62件、53件、53件。2012年、2016年都是“十二五”“十三五”政策集中发布年份，2016年成立了国家新材料产业发展领导小组，加大了对新材料产业的支持，2017年、2018年出台的政策较多（见图1）。

从政策类别来看，2010-2019年，新材料领域战略政策共27件、产业政策94件、创新政策82件、资金政策36件、区域政策22件、环境营造政策118件（见图2）。其中，环境营造政策中，行业管理政策58件、公平贸易政策22件、知识产权保护政策18件、人才政策12件、军民融合政策3件。

3 我国新材料产业政策体系存在的问题

3.1 政策间的协调性不足

2016年成立由23个部门组成的国家新材料产业发展领导小组之后，建立了以新材料产业“折子工程”为抓手的统筹协调工作机制，此后出台的相关政策协调性增强。2018年之后，领导小组的统筹协调工作机制未能持续推进下去，协调性没能起到应有的作用。一是创新与产业政策不协调。科技部政策支持了很多科技成果，但和产业部门的需求对接不够，没有解决“最后一公里”的问题。二是不同部门政策对新材料的界定不一致。国家层面一直没有实现对新材料产品界定标准的统一，各部门均制定了各自的产品目录。为解决这一问题，2018年，国家统计局发布了《战略性新兴产业分类（2018）》，对新材料产业做了统一界定，提出新材料产业产品和服务统计指导目录，但这一目录尚未进一步推广应用。三是中央与地方政策不协调。工业和信息化部作为新材料产业的主管部门，2014年以前，产业政策多为单部门制定；2014年后，政策制定参与机构增多。由于部门职能分割、政策文件太多，加之新材料产业门类多、链条长、工艺复杂、专业知识要求很高，地方政府和企业面对繁多的政策和不同的主管部门，需要花费更多精力和成本才能摸清国家对于新材料等领域的支持方向，增加了政策落地和执行的难度。

3.2 产业政策精准度不高

一是选择性产业政策体系难以与国际接轨。“十二五”期间，为培育和发展战略性新兴产业，我国逐步形成了完备的选择性产业政策体系。新材料领域表现为对特定技术路线、特定产品与特定企业的选择性扶持（或限制）方面。二是缺乏针对大中小企业生态系统政策。我国现行产业政策均提出“充分利用规模经济，打造具有國际竞争力的大型企业集团”、“提高市场集中度，避免无序竞争”。但对于培育具有国际竞争力的跨国大型新材料企业的激励措施不足。此外，对中小新材料企业在研发、融资等方面的扶持力度不够。三是缺乏对核心专用装备生产的支持。专用装备是实现高性能新材料稳定生产的关键，这些专用装备我国只能依靠自主创新，投入大、周期长，需要政策的大力扶持，但目前的专项资金、扶持政策很少涉及这一领域。

3.3 创新政策支持力度不够

一是国家对新材料领域的科技投入少，且缺乏长期稳定的支持。新材料产业投资周期长、风险高，从研发、产业化到应用一般需要10～15年甚至更长。目前，我国对新材料领域的科技投入，与发达国家相比资金量较小、且支持不够稳定。二是新材料企业产业化技术投入不足。目前我国新材料企业生产新材料产品多以学习模仿为主，重在解决国产化问题，在产业化生产技术方面的投入，所占的比重不高。以我国硬质合金领域为例，其技术研发费用占销售收入的比重不足3%，较高新技术型企业5%的比例低两个百分点。三是新材料技术成熟度标准尚未得到有效利用。2019年提出新材料技术成熟度等级划分及定义国家标准，后续的配套政策尚未出台。四是科技成果转化率低的问题亟待解决。我国新材料的科技成果转化和产业化水平亟待提高。我国在新材料原创技术水平较高，但科研院所掌握的相关技术难以转化成产品。在成果转化中对科研人员激励不足，是导致产学研难以有效结合的重要原因之一。

3.4 资金政策与产业发展特征不匹配

一是财政资金支持阶段与产业发展特征不匹配。从技术成熟度的角度来看，在4～7级产用衔接阶段，需充分发挥政府、大学、科研机构、企业和风投的合力作用，推动研究成果跨越“死亡之谷”。目前，我国支持这一阶段的财政资金为空白，阶段更多的是基础研发的科技投入和技术成熟度较高的产品，重点支持新材料关键技术开发和产业化应用。二是政府性引导基金发展不成熟。我国政府正鼓励、支持社会资本参与新材料产业发展，新材料领域投资规模大幅增长。但社会资本的投资类型较为单一，目前仍以股权和风险投资为主，合计占比超过75%，且更为关注处于新材料产业成熟期的项目，对更需要支持的4～7级项目投资较少。三是中小新材料企业融资难问题依然存在。我国小额贷款和政府担保贷款机制执行效果不佳，风险投资机制尚不成熟，政策支撑主要通过对商业银行出具指导意见、完善创业板和建设新三板等间接方式来促进中小型企业发展。

3.5 区域政策特色不突出

一是与国家新出台重点区域战略协调性不足。目前，对新材料总体产业布局政策尚未与雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区、海南自贸港等新出台的国家重要区域政策相匹配。二是重点区域和重点集聚区的支持政策弱。缺乏打造世界级产业集群的相关政策。2019年的政府工作报告中提出培育新材料产业集群。现有政策也没有进一步就发展和培育世界级产业集群出台政策，产业集群的培育也没有突破材料和上下游结合的问题。地方在发展新材料产业发展集聚区过程中，也面临着跨区域协调整合的难题。三是地方新材料产业园区发展面临趋同，缺乏竞争力，此外规划存在趋同现象，跟风发展严重。

3.6 环境营造类政策欠缺

一是对新材料跨学科复合型人才培养力度不足。针对目前新材料产业化应用推广难的问题，更主要的是缺乏既懂技术又懂产业化、市场化管理的复合型人才。对国际人才吸引力度不够。二是知识产權保护政策欠缺。国家目前尚未出台专门针对新材料领域的知识产权保护政策，只在2012年针对战略性新兴产业出台了《关于加强战略性新兴产业知识产权工作若干意见》，后续并未进一步出台相关配套措施。新材料标准工作亟待有序推进。三是中美贸易争端以来，对新材料进出口政策应对不足。我国新材料企业尚不能有效运用贸易救济、反垄断等方式应对贸易摩擦。新材料同类产品进出口优惠政策，也并未根据首批次应用保险目录进行实时调整。四是缺乏专门针对新材料领域的军民融合政策。现有政策中真正针对新材料领域军民融合存在的市场无序性竞争、基础关键材料供需对接不畅、标准体系不兼容、材料和核心制造装备受限等问题，尚未出台有效措施。在军用需求引领前沿新材料研发创新的方面，尚未有效推进。

4 完善新材料产业政策体系的建议

4.1 强化高级别统筹协调机制

强化国家制造强国领导小组对新材料产业发展的统筹协调作用，加强对培育和发展新材料产业工作的宏观指导，监督相关重大政策措施的落实，研究协调产业发展中的重大问题。强化工信、发改、科技等各部门在新材料规划、政策、重大问题的统筹协调，加强专项资金和重大项目的衔接，形成跨部门的工作合力。

4.2 强化政策衔接，完善现有框架

依托国家重点研发计划、工业强基、制造业竞争力提升等现有资金渠道加强财政资金支持。严格落实已有税收优惠政策。加快创新中心和应用示范平台建设，加强对中试的支持，提升平台市场化运营和服务水平。争取启动新材料重大专项。在投融资、集聚区、中小企业发展、产品质量控制、检测评价特别是应用评价、标准制定和应用、统计后续分析等方面出台针对性强的政策措施。新材料专用装备争取纳入重大装备支持。聚焦“卡脖子”领域，制定新材料突破发展的时间表和路线图。在知识产权保护、军民融合、进出口、容错和激励等方面实现实质性突破。

4.3 培育引导形成大中小企业密切合作的企业生态系统

鼓励大企业联合科研机构建设新材料协同创新公共服务平台，向中小型材料企业提供服务，降低中小企业创新成本，支持大企业带动中小企业共同建设制造业创新中心，充分发挥大企业的引领支撑作用。推动中小企业“专精特新”发展，培育新材料领域的“小巨人”企业和制造业单项冠军企业，鼓励中小企业以专业化分工、服务外包、订单生产等方式与大企业建立稳定的合作关系。

4.4 加强地方与中央政策衔接

支持重点地区打造特色新材料产业链。支持地方建设区域制造业创新中心、区域检测评价中心、公共服务平台，条件达标时升级为国家中心。推动地方与国家基金合作，设立专门针对新材料的股权投资基金、创业投资基金、国际化基金等。针对社会上“谈化色变”、化工新材料项目落地难等情况，引导地方设立新材料园中园。

10.19599/j.issn.1008-892x.2021.01.002