大学治理方法论取向：结构主义、制度主义与行动主义

张 衡

(浙江师范大学 教师教育学院， 浙江 金华 321004)

随着教育治理现代化的逐步深入，大学治理如何变革创新回应时代诉求已经刻不容缓。在“管评办”分离、“放管服”改革启动之前，大学治理主要与现代大学制度建设、“去行政化”等改革相伴，这体现在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、2011年《高等学校章程制定暂行办法》、2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等对“完善学校内部治理结构”的强调上。更具体地表征在《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等文件规定中。新时期，高校治理变革进一步与“双一流”建设结合被提升到全新高度。

治理效力提升、善治是大学治理变革的最终落脚点。推进治理结构创新、章程制度体系完善，反映了不同的变革取向。问题在于：结构化变革建议在现实中具有多大的可能空间？治理结构与治理效力是否存在线性对应关系？完善大学制度体系建设，但相关制度规范形式化、虚化等效果不彰问题又说明了什么？相关变革思路背后体现出不同的方法论取向，涉及结构主义、制度主义等，之间有着何种逻辑关系？上述皆是悬而未解的重大命题，有待深入探究。唯其如此，大学治理变革方能更好地向前迈进。

一、结构凝视：高校治理结构的负载及可能

新时期，完善大学内部治理，提升治理效力，不仅是回应国家与社会关系重构、现代大学制度建设等对大学治理变革的调整诉求，更被寄予服务于“双一流”建设、高教强国战略等期望。完善途径之一，便是变革大学治理结构，背后指导思想则体现出结构主义方法的特点。

(一)结构主义治理的理论意涵及实践表现

结构主义取向的治理研究，关注重心在大学治理结构的重塑方面。核心逻辑假设不同结构安排会产生不同现实功能。相应，特定的功能期待——大学善治、办学绩效提升，也呼唤着大学在治理架构上予以妥善安排。分析层次上，包括大学外部治理结构和大学内部治理结构。其中，外部治理结构，主要是协调好大学与政府、社会的关系。内部治理结构，从横向权力结构看，涉及党政权力、学术权力、民主权力等的平衡；从纵向权力结构看，涉及校、院两级关系的处理等。

结构主义改革，在治理变革实践上有以下体现。外部治理结构，府校关系方面主要是减弱政府对大学的管制，赋予高校更多办学自主权。通过以上改革，扭转现实中的“强政府、弱大学”结构格局。具体包括：政府推行“管评办”分离、“放管服”改革，公布责任清单、权力清单、负面清单，撤销相关教育行政审批权项，高校完善章程建设，凭借“大学宪章”依法自主办学等。大学与社会关系方面，改革举措包括推动成立董事会、理事会等机构，从结构上回应大学“多元共治”对治理主体的“多元”要求，以此对之前社会力量治理参与缺失问题进行纠偏。

内部治理结构，改革总体旨在重塑大学内部权力关系，以形成一种相对均衡协调的权力结构，改变为人诟病的“大学行政化”问题。在“横向结构”方面，包括完善党委领导下的校长负责制、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大学等制度规程建设，以实现党政权力、学术权力、民主权力等的均衡协调。“纵向结构”方面，更多以学界倡导及个别学校试点探索为主。如结合高校学术组织“底层沉重”的特点，基于大学治理变革阻力困境的研判，建议从完善“学院治理”做起，以“自下而上”路径，推进治理变革创新从学院层级扩散至学校层级。在高校实践探索上，上海交通大学的“院为实体”改革堪称典型代表。

(二)在现实与想象之间：结构主义治理的负载及可能

在静态权力结构上，凸显学术权力、师生权利、社会力量，是对传统党政一元主导治理架构的纠偏，除体现治理体系重构的开放性外，也回应了学术权力弱化/虚化、社会力量参与不足、个体权利保障不够等现实弊病。上述变革思路及实践，毋庸置疑是值得特别肯定的。但结构化的变革思路，也犹如一把“认知之锁”，“框定”着人们对于治理变革的认知思路，使改革被“隐蔽的力量”左右，难以走出“路径依赖”，同时也失去了寻找新方向的可能。

1.自我与他者：中西大学差异及治理变革方向

对于中国高校治理结构变革方向的选择，或多或少是通过作为对象化的“他者”——西方现代大学制度，以他者之镜方式来完成“自我”认同与想象的。毋庸置疑，“以人为镜，可以明得失”。但问题在于认知、学习的方式。当自我表述的方式主要是通过对方框架来获得，这种认识、发现、寻求自我的方式，客观上就构成一种悖论——“以他人代替自我”，从而也就难以真正建立起自身主体性。(1)于治中.“重新认识中国”的悖论[EB/OL]. http://www.sohu.com/a/215443390_232950, 2018-01-08/2018-07-23.当将西方大学制度视为现代，将本国大学制度等同于传统，或者将西方传统视为标准、参照，需对接的“轨”，而自身传统则被认为是需要矫正的偏差。那么，多少已经陷入一种“自我东方化”，同时忽略了西方制度所镶嵌的政治、历史、文化背景。如美国大学治理结构，正是美国宪法体制的写照，高等教育结构复制了美国政治联邦主义的多元治理结构(2)Robert M.Rosenzweig, “University Governance: Why It Matters and What to Do About It,” National Cross Talk 6,no.1(Winter 1998): 11.，政府(干预)、大学(自治)及中介组织(监督)间形成了一种权力制衡机制。大学作为遗传与环境的产物，对于中国大学治理结构，相应就必须考虑“不同的历史造就不同的制度”，治理变革的政府主导特征，第三方机构的发育状况等国情背景。正如相关论者所言，“现代大学制度”这一中国化概念，它不完全是“现代”的，一定程度上也是“历史”的。(3)周川.“现代大学制度”及其改革路径问题[J].江苏高教,2014,(6):22-26.

事实上，在政府、高校与社会间的关系重构、边界调整的新时期，大学治理架构同样承载着“扎根中国大地办大学”、体现“中国特色”等现实诉求。一个需要追问的前提性命题不同程度被回避了，即变革方向是从集权(A)到分权(B)，还是两者的交融(A+B)，或者说只是调整(从A 到A′)？例如，黄宗智用“改革的国家体制”来表示它既是一个分权的体制，也仍然是一个中央集权的体制，是两者微妙结合的体制。(4)黄宗智.跨越左右分歧：从实践历史来探寻改革[J].开放时代,2009,(12):78-88.景跃进用“集权体制下的权力制约”(不同于“分权制衡”)，突出对民主集中制原则的尊重，并将功能限定在“权力运行”(相对于“权力结构”)维度，同时不做转型前景设定，认为集权体制版本升级的可能要远大于体制转型的概率。(5)景跃进.中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辩析[J].经济社会体制比较,2017,(4):34-35.

由此而观，尝试以“分权制衡”思路，围绕动态权力运行——决策权、执行权、监督权等做文章，多少就需考虑阶段现实背景下可行性的问题。结合对国内一流建设高校书记、校长的调研访谈，即便《高等学校学术委员会规程》赋予了学术委员会在学术事务方面的最高决策权，但在实际运行中，多数高校仍只是将其视为咨询、审议机构，而非决策机构。换言之，决策权方面的“分权制衡”远非口号倡导那么简单易行。

概言之，对于大学治理变革，就应力争避免用非此即彼、二元对立的意识形态来加以理解。如若仅仅局限于应然设想，最终只可能脱离中国实际，成为一种不被理会的“自说自话”，除未能点出真正的问题外，也丧失了提出具体可行方案的可能。如回避社会力量薄弱、高校自治水平及自律意识薄弱的现实，过分超前地追求“分权”，最终沦为一种脱离实际条件的错位改革。

当然，强调历史遗序、时空背景等国情特色，也应避免掉入自身特殊性的陷阱。特殊性不应只是作为目的来强调，最终还应跳出地方本位，上升为普遍性，为“人类命运共同体”提供大学治理的“中国知识”。

2.大学有效治理：治理结构与治理绩效

治理结构的重要性屡被强调，背后是“结构功能主义”的隐含假定，即不同治理结构安排会产生迥异治理成效。问题在于：这究竟是一种美好期待，还是两者确实存在着线性关系? 研究表明，现实远比想象来得复杂。如卡普兰于2001年对美国1321所高校的研究表明，院校决策与权力分配仅有中度相关，治理结构安排与决策执行并无多大关联。并由此推论，对大学治理结构的关注可能是种错位、一种高估。(6)Gabriel E. Kaplan, “Do Governance Structures Matter？” New Directions for Higher Education 2004,no.127(2004):23-34.蒂尔尼2003年通过对美国750多所高校的调研也发现：作为“松散联合”组织的大学，有效治理并不全然由结构决定，而更多与对大学机构和教师核心价值的理解有关。(7)William G.Tierney and James T. Minor, “A Cultural Perspective on Communication and Governance,” New Directions for Higher Education 2004,no.127(2004):85-94.例如，即便设立了教授评议会，其作用发挥远没有想象中那么乐观。伯恩鲍姆更是直接指出，尽管大学确立了结构，设定了目标、原则，但却不能决定学校是否能真正良性运行。(8)罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式——大学组织与领导的控制系统[M].别敦荣译.青岛:中国海洋大学出版社,2003.72.

此外，治理结构难以解释的是何以相似的治理结构会导致不同的治理绩效。例如，周作宇从美国大学校长“被辞职”事件切入，考察了美国大学中的治理危机。弗吉尼亚大学和波士顿大学的校长都遭遇不信任投票，但两者留任的因素却大相径庭。一个是校董会反对、师生支持，另一个是教师反对、校董会支持。相似的治理结构，何以生发出不同的组织危机？事件的平息，背后发挥关键作用的还是大学领导力、沟通、信任等非结构性因素。(9)周作宇.大学卓越领导:认识分歧、治理模式与组织信任[J].北京师范大学学报(社会科学版),2016,(1):5-16.

回到处于治理变革阶段的中国高校，需补充强调的是，在“权力下放”与“自治能力”不够、“自律意识”不强并存的情况下，多元共治的分权结构，甚或可能导致高校治理失灵，如产生本位主义、短期行为等治理风险。事实上，有研究者已经指出，国外大学治理显现出“从回应民主诉求到提高绩效”的范式演化(10)朱家德.从回应民主诉求到提高绩效:西方大学治理范式的发展演变[J].中国高教研究,2013,(3):62-66.，强调国内大学在注重“形式有效”的同时，更要兼顾“实质有效”。(11)朱家德.我国大学治理有效性的历史考察[J].中国高教研究,2014,(7):25-31.

综上可知，“结构主义”的研究思路可能存在着无法回避的重大缺陷。此外，它还面临如何走出“结构决定论”的悲观。如大学治理结构是否仅仅只是国家宏观治理架构的被动“反映”，抑或肩负着“塑造”的可能？如何回应行动的可能、历史的偶然性等。

二、制度迷思：制度主义治理的现实境遇与逻辑困境

“结构主义”视角之外，“制度主义”可谓是另一种指导高校治理实践的重要思想观念。治理结构安排，最终必须通过特定的制度规范体现和固化。治理实践运行、治理秩序达成，也需依照一定的运行规则来实现。故而，“制度主义”治理，也可称之为与“结构主义”治理取向相伴而生的变革思路。

(一)制度主义治理的理论意涵及实践表现

制度主义，体现了对结构主义弊病的反思，扬弃了结构主义决定论的思想，某种程度肯定了人的主观能动性。(12)柳亦博, 玛尔哈巴·肖开提.论行动主义治理——一种新的集体行动进路[J].中国行政管理,2018,(1):81-91.在此种范式下，治理不仅包括主体问题(“谁在治理”)，更包括规范问题(“如何治理”)，甚至有研究者直接指出仅围绕“谁在治理”来推理演绎治理成效没有多大现实意义，强调大学治理应从对治理主体的关注转向治理规则。(13)李立国.大学治理:治理主体向治理规则的转向[J].江苏高教,2016,(1):8-12.换句话说，仅仅关注治理主体只是停留于“表层”结构，有待进一步回应的是治理中的“深层”命题——治理运行究竟是如何展开的？概言之，制度主义治理，通过强调规范建构来规约组织运行方式，以期提供一种稳定的治理运行秩序。它背后的隐含假设是，治理绩效取决于制度供给及实践。

结合制度供给，可发现制度主义治理取向变革的具体思路。于政府而言，是实施“管评办”分离、“放管服”改革，公布权责清单，撤销相关教育审批权项；对高校来说，是纠正大学长期以来“无章运行”的积弊，推动章程建设，使高校自主办学有现实依凭。除学校章程外，还涉及“章程制度体系”建设，包括完善《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《学校教职工代表大会规定》《高校学生代表大会工作规则》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》等文件。

从最理想的情况看，制度主义治理的高级形态实际就是“无为而治”。在系统、科学、规范的制度框架下，组织可自动运行，大学“善治”可期。然而，回到经验现实，人们可能会发现这远非事实。

(二)制度主义治理的现实境遇与逻辑困境

总的来说，通过相关制度建设，大学在治理结构优化、制度规范建设等方面取得了一些成效。但也不难发现被寄予厚望的相关制度规范，在现实中却不同程度出现了建设形式化、运行虚化、效力不彰等问题。例如，大学章程不同程度存在“千篇一律”，最终被束之高阁，沦为“一纸空文”的现象。相似的问题，也发生在理事会、学术委员会身上。该如何认识被寄予厚望的制度规范与尴尬现实之间的悖论？

原因剖析上有不同解释维度。或聚焦于章程建设，从文本质量角度，探讨制定主体(政府或高校)、审核主体(教育主管部门或立法机关)、效力位阶、制定过程——是否经过充分协商(校内、外)等；或围绕章程执行，分析运行过程中的变通替代、选择执行、象征执行、附加执行等；或从历史、文化心理维度剖析，涉及无章运行的历史惯性或权力惯性(14)李威，熊庆年.大学章程实施中的权力惯性[J].复旦教育论坛,2016,(6):75-80.，揣测此次章程建设只是为应对“合法性”，“赶工期”结束“违规办学”，而非为大学实际运行考虑等；或从外部治理切入，认为在政府与高校关系未能捋顺的情况下，大学章程难有作为，不能规避政府“文件办学”对高校办学自主权的侵蚀等。上述分析皆不乏启示意义，但主要侧重制度缺陷、制度运行环境等“技术层面”内容。一个被忽视的问题是，制度主义治理模式本身是否就存在着适切性、限度的问题？某种程度上来说，现实中的困境是否与此模式固有的逻辑弊病相关联？

海拉尔盆地某水平井自斜深2 550m进入水平段，水平段全长为500m，全井综合解释411m／24层，含油井段占水平段的82.2%。根据现场地质录井资料，两次提出有可能钻遇非储层或钻出油气层的提示，并建议调整相应的钻井轨迹。

事实上，制度主义治理隐含着一个假定，即通过制度规范建设可以创设出良好的治理运行秩序，只要规范被忠实遵守，就可实现善治。此种治理方式，实际上是采用了一种规划方法，预设了一种理想和静态的存在，通过建章立制来创设，强制执行来维护。(15)张乾友.朝向实验主义的治理——社会治理演进的公共行政意蕴[J].中国行政管理,2016,(8):86-91.换句话说，在低度复杂性、确定性条件下，制度的作用无疑是明显、有益的。但如若换到高度复杂性、不确定性条件下，制度主义治理的弊病也就显露无疑了。因为其所提供的治理方案，实际是以拒绝复杂性与不确定性为前提的。

此处试举一例颇具代表性回应以为佐证。在对国内某一流建设高校校长的访谈中，校长提及：“我们正处在一个调整的过程中，过程没完成的话，章程是没法用的。如果按照章程来的话，很多东西都束缚了。要做章程，那学校就得定型。章程就像宪法一样，不能经常改，否则就没权威。在发展阶段，尤其是国家快速发展的时候，政策的调整改革很多。这就是大学发展与章程制定的矛盾。与西方大学详尽的章程相比，我们的大学还没发展到这一阶段，章程在这里的作用不是细节的，大学章程不能具体，要细节的话就没法发展”(16)来自一流建设高校书记、校长质性访谈材料。。上述回应，既指出了中外大学治理背后的重大时空背景差异(变革期与稳定期)，同时不经意间从侧面回答了制度主义治理的适切性、限度问题。

弊病方面，规范设计中的“理性自负”，规范自身的品质、不同规范间的矛盾、非正式制度的挤压等，都会带来制度功能障碍。(17)陈国权，陈洁琼.名实分离：双重约束下的地方政府行为策略[J].政治学研究,2017,(4):71-83.变动不居的现实与相对静止不变的规范间的矛盾，往往导致执行困境——越忠实地执行，越背离规范创制的初衷，成为“符合规则的噩运”。

概括而言，制度主义治理远非想象中那么完美，甚至可能成为“乌托邦”。特别是在转型期，新旧体制并存，各方面尚不明朗的情况下，其作用发挥面临困境。就善治而言，关键在于能否产生高效的治理行动，而非规范输出的数量。(18)柳亦博.国家治理的阶段性演化：一个贯通的政治学模型[J].中国人民大学学报,2018,(2):132-142.这背后更涉及治理“合法性”与“有效性”的张力、建构逻辑与演化逻辑的平衡等。此外，它还面临无法解释的关键问题——制度相似的大学，何以会表现出迥异的治理水平？

三、行动可能：策略空间与秩序创制

对于结构主义治理所暗含的“结构决定论”，以及制度主义治理在建构稳定秩序中出现的问题，是只能悲观地“束手就擒”，还是另有出路？行动主义治理，突出强调行动者的能动性、创造性，为走出结构约制、制度宰制的重重包围提供了可能。

(一)行动主义治理的理论意涵

对于行动的可能性，相关研究从不同侧面给出了回答。安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)的结构化理论，认为虽然结构会对行动有制约，但同时也是行动的前提、中介，行动者绝非只是社会的编码，行动既维持又改变着结构。(19)安东尼·吉登斯.社会的构成——结构化理论大纲[M].李康，李猛译.上海:三联书店,1998.此外，马克·格兰诺维特(Mark Granovetter)所批判的“过度社会化”(20)Mark Granovetter,“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness，”The American Journal of Sociology 91,no.3(1985): 481-501.倾向，彼得·埃文斯(Peter Evans)所提出的“嵌入性自主”(embedded autonomy)(21)Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation(Princeton: New Jersey Princeton University Press, 1995), 39-42.概念，同样突破了行动与结构的简单二元对立，有力地回应了“结构决定论”的悲观。

对“结构决定论”和“制度决定论”的解构，相应也为“行动主义治理”提供了支撑论证。近年来，实验主义治理的兴起，有效回应了这一命题。它承认现实的复杂性与不确定性，认为只能在解决问题的过程中来实现良好治理。该种治理模式，不认为存在事先就确定的精准目标和手段，否定“行动是制度的产物”(制度主义的观念)，多采用实验的方法来获取反馈。强调“做中学”，渐进调适和灵活权变，从而打破了制度之于行动的先在性。(26)柳亦博，玛尔哈巴·肖开提.论行动主义治理——一种新的集体行动进路[J].中国行政管理,2018,(1):81-91.区别于结构主义、制度主义的“自上而下”的建构逻辑，它采用的是“自下而上”的演化逻辑，实现了从计划秩序到自生秩序的转化。更契合“协商治理”的精神意涵——“多元参与”和“博弈互动”，可谓是对传统精英决定、制度预设等过浓理想主义色彩的超越。因为并不追求绝对清晰、准确，也就避免了庞大治理成本甚至理性自负。当然，实验主义治理并非毫无缺点，它也面临实验滥用(缺乏责任指向)(27)张乾友.朝向实验主义的治理——社会治理演进的公共行政意蕴[J].中国行政管理,2016,(8):86-91.、治理创新如何制度化等系列现实问题。

(二)行动可能：策略空间与秩序创制

对行动主义治理的理论阐释，多少表明大学治理变革还有新的道路选择。在此种治理取向下，特定的结构制度安排，除暗含约制外，同时蕴含着变革空间。新的治理秩序达成——治理结构变革、制度规范创制，也正是高校治理行动者在具体“问题求解”的实践探索中逐步实现的。那么，在治理实践层面，高校在面临结构约制、制度宰制情况下，何以突围？

1.行动可能：策略空间与秩序创制

行动主义治理的奥秘在于，在“合法性”与“有效性”之间，其并不拘泥于绝对主义，相应就省掉了负担过重的问题，可在最为紧要的事务上投入精力。从而，可以完成对结构或制度至上主义的扬弃，超越“合法性”追求之困——如制度滞后于现实、效力不佳等。

行动主义治理，最主要的手段即是“变通”。这一非正式制度安排，客观上说有其存在的逻辑必然性。外部环境方面，治理转型变革期，改革往往具有渐进性、反复性，非正式制度安排所具有的灵活性，可以与外部环境保持动态适应。就变通产生机制而言，它是一统化制度安排与差异性治理间矛盾的润滑剂，是单一制框架下，对僵化规定“制度之恶”的超越。通过分离组织正式规范与实际运作方式(操作层面)来提升组织治理绩效。既满足了“有效性”，同时兼顾了“合法性”维度方面的制度稳定需要，通过名实分离，实现了形式合规与实质合理的统一。(28)陈国权，陈洁琼.名实分离：双重约束下的地方政府行为策略[J].政治学研究,2017,(4):71-83.菲利普·塞尔兹尼克(Philip Selznick)进一步指出，组织结构制度安排与组织实际运作的分离，客观上还会导致非正式规则对正式目标的修正，导致非正式行为的外形化。(29)Philip Selznick, “Foundations of the Theory of Organization，”American Sociological Review 13,no.1(1948) :25-35.换言之，模糊性并不是完全有害的，而是可以加以利用(30)韩志明.在模糊与清晰之间——国家治理的信息逻辑[J].中国行政管理,2017, (3):25-30.，能为治理创新预留“策略空间”(31)林小英.中国教育政策过程中的策略空间:一个对政策变迁的解释框架[J].北京大学教育评论,2006, (4):130-148.，“有意图行动的意外后果”很有可能在新的水平上完成治理秩序的创制。这同时表明，行动主义治理并不拒斥制度。不过，行动与制度也绝非简单从属关系。

2.行动智慧：高校行动主义治理实践探索

行动主义治理并非一种全新的倡导，而是客观存在于高校具体办学实践过程中。通过相关具体案例分析，可以增进对行动主义治理运用方式，特别是机会空间利用、治理新秩序创制的形象理解。

党政协调问题，是高校长期以来客观存在的棘手难题。在新时期加强党的全面领导的时代背景下，如何完善党委领导下的校长负责制颇为关键。通过对部分一流建设高校书记、校长的访谈调研，发现不同高校有不同认识或探索实践，参见表1。

不难发现，高校间并无统一定式。如在“书记、校长关系处理”方面，或强调制度建设的重要性，或强调组织部门选人、搭配班子的重要性。工作关系上，或强调事业发展责任心的重要性，或强调分工负责、求同存异，或强调执行与协同的并存。“党政会议的议事规则”方面，或强调平时沟通，形成默契等非正式制度下人际交流的重要性，或强调“会前准备”工作中的共识达成。对于党委会、校长办公会/校务会的开法，有的学校是书记、校长互不参加(或有选择性地参加)由对方所主持的会议，有的则是要求必须参加，或者是规定必须互相签字才能上会，否则不开会。不参加，是“不想一个层面的事情”，以避免分歧、争执。但有的也设置了“签字上会”环节，从制度层面上确保了书记、校长能够事先了解、沟通、达成共识，规避议题重叠、个人矛盾。此外，强调开会效率，削减重复开会，同时利于避免权力纷争。书记、校长在最后发言的规定，也体现了“罗伯特议事规则”精神，确保了决策民主。

上述实践操作跳出了党政分工的传统思路。涉及人员之间非正式交流下的沟通、信任、合作，组织内人际关系对组织行为的影响。特别是上会的前置环节设计，可谓非常巧妙。再如，针对高校职务科技成果转化率不足问题，西南交通大学开展了探索试点。通过将职务科技成果“纯粹国有制”变为“国家和个人混合所有制”，“先转化后确权”变为“先确权后转化”，“奖励性利益”变为“可转化权利”，有效改变了研究人员(拿不走股权)、高校(干不成科技成果转化)、政府(得不到科技型企业)“三输”局面。(32)王顺洪.科技领域“小岗村”试验，就在这所“双一流”高校！[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/87WvUliqsC7iy4LO4GwBxQ, 2018-09-07/2018-11-02.“职务科技成果混合所有制”试点探索，以非正式制度的方式，发挥了“米提斯援救”(33)詹姆斯·C.斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].王晓毅译.北京：社会科学文献出版社,2011.407.451.功效，获得了科技领域“小岗村试验”美誉。

这些一线智慧也表明，在面临结构约制、制度宰制的情况下，行动似乎找到了出路。当然，行动主义治理的意义远不止此，它还有为新天地开辟可能的价值意义。如“职务科技成果混合所有制”试点探索，面临着与既存法律——《专利法》《促进科技成果转化法》《事业单位国有资产管理办法》的冲突困境。相应地，这也提出了进一步优化科技成果转化法律政策的现实诉求。2020年5月，国家发改委、科教部、教育部等九部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，开始探索相应机制模式，无疑说明前期的改革发挥了撬动效应。

在面临诸多掣肘限制的情况下，高校没有选择“坐以待毙”，而是通过诸多“变通”手段灵活处理。一定程度上，这既反映了制度规范“滞后于现实”的弊病，同时也使行动与规则的“同构互生”关系得到了很好诠释。

概括而言，结构主义、制度主义、行动主义为高校治理创新提供了不同维度的观察视角。不同治理取向各有利弊，并非简单替代关系。如果说结构主义治理、制度主义治理侧重新秩序的构建，而行动主义治理则体现了对新秩序的反思性重构。变革路径上，前两者侧重“治理体系”，后者则偏重“治理能力”，通过在实践中提高“治理能力”服务于“治理体系”的完善。这对政府与高校、学校与学院在“放权”“授权”与“承接意愿”“治理能力”的关系处理不无启示意义。同时，不同治理取向的审视，也为深入理解高校治理创新打开了窗口。