去科层化悖论：疫情下英国高等教育治理的逻辑与困局

刘业青 林 杰

(北京师范大学 国际与比较教育研究院，北京 100875)

全球性新冠疫情的大爆发对高等教育造成严重冲击。为应对危机，学界关于各国政府与高校在短期危机与风险管理方面的研究成果层出不穷。然而，疫情对高等教育造成的长远影响尚未被充分回应，更有待研判。在英国，疫情导致国际生源流失、学校关闭、停课停学等一系列现象，许多大学陷入财政与办学困境。通过出台高校破产与重组、校园安全卫生审查、后勤保障服务拨款、扶持在线教育等政策，英国政府已基本解决突发的短期危机。

令人关注的是，英国同样重视疫情招致的长期后果。自20世纪80年代新公共管理改革以来，英国高等教育的资助模式剧烈变革，政府的公共资金持续下降，提高管理效能被抬升为大学治理的首要目标，财务审计也成为政府部门的监管要项。财务问题在英国大学的生存发展中由来已久，百年不遇的新冠疫情构成外部环境的重大变动，进一步加剧英国大学的资金短缺，“疫情已经使大学的财务状况失去了平衡”(1)PA Consulting, “Universities Should Prepare Now to Take Advantage of Government Coronavirus Aid,”https://www.timeshighereducation.com/hub/pa-consulting/p/universities-should-prepare-now-take-advantage-government-coronavirus-aid#survey-answer.。在此背景下，治理效率成为多方高等教育治理主体关注的焦点。财务危机迫使英国大学精简机构、裁撤冗员，提高资金利用率，减少研究与创新为社会服务的关节。2020年9月英国政府出台《减轻高等教育的科层化负担》(2)GOV.UK, “Reducing Bureaucratic Burden: Higher Education,” https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education/reducing-bureaucratic-burdens-on-research-innovation-and-higher-education.作为帮助大学化解危机的长期政策，致使科层化这一困扰高等教育治理的沉疴宿疾暴露无遗。进一步研究发现，新公共管理改革以来，英国大学去科层化的倡议与实践接续不断，但长期来看，高等教育治理实践却趋向科层化发展，出现“去科层化的悖论”，矛盾背后映射出英国大学组织对内外部生存环境的变革与适应，碰撞与妥协。

疫情之下的英国高等教育财务与治理改革，为化解科层化痼疾提供了历史契机，同时也为研究大学组织变革提供了难得的样本。因此，本文基于开放系统理论的视角，结合英国高等教育的历史经验与组织案例，探究疫情背景下英国高等教育治理的长期变革问题，具体包括：英国政府高等教育治理长期性政策选择背后的思路与价值；英国高等教育治理中科层化痼疾的表征与成因；破解去科层化悖论的路径。

一、新公共管理的延续：疫情下英国高等教育治理的逻辑起点

自2017年英国脱欧进程加快伊始，英国高等教育体系受到新的冲击，主要表现为面临科研人员与国际生源流失，欧盟经费资助与合作中断的外部资源困境。2020年3月新冠疫情大规模爆发的叠加效应，加剧了英国高等教育中长期存在的财务与管理困顿。为此，英国政府为高校的卫生安全、教学与科研保障、复学与就业提供一揽式的咨询指导和支持，并颁布一系列政策稳定和解决大学发展危机，昭示出化危机为契机的决心。联邦教育部出台的政策主要有：为应对财务困难，服务于大学破产与重组颁布的《高等教育体制改革》(3)《高等教育体制改革》基于对大学在2020年至2021年面临的财务不确定性风险，政府宣布高等教育重组制度，以帮助破产的院校有序退出市场，和支持部分满足条件的濒临破产风险的高校生存。、解决科层化对经济与创新发展阻碍的《减轻高等教育的科层化负担》、审查高校财务与生存竞争力的《院校监督：支持和干预》，(4)《院校监督：支持与干预》阐述了政府(教育部)将如何与院校合作，在早期阶段识别任何可能妨碍大学成功的财务和质量问题，监测、支持并在必要时干预。等等。这些政策昭示出疫情下的英国高等教育治理侧重大学的财务方面，核心目的是帮助高校渡过财务难关和促进社会经济的复苏与发展。

显而易见，新冠疫情造成的财政经费紧缩是对英国高等教育最沉重的打击，这一严峻形势将在一定时间内持续。因此，英国政府在许多政策实践中重申对信息透明度、财务审计、监督与问责的要求，旨在推动大学提升管理效率，降低成本。同时，英国政府强调大学作为公共机构的社会责任，加快创新与研究以推动疫情之下公共危机的化解。《减轻高等教育的科层化负担》是汇聚这些主张的代表性政策，提出英国高等教育治理中的关键问题和应对策略。决策者们发现，近几十年来高等教育组织的科层化膨胀尤为明显，以至太多行政活动干扰了核心的研究和教学计划。因此，英国教育部联合学生办公室(Office for Students)、英国研究与创新部(UK Research and Innovation)以及国家健康研究所(National Institute for Health Research)等重要政府机构宣布减轻科层化负担，帮助大学专注于真正的重要事项——提供经济和社会复苏发展所需的高质量教学与研究。政策应对的核心问题是：如何破解阻碍甚至扼杀大学研究与创新的科层化负担？(5)GOV.UK, “Reducing Bureaucratic Burden: Higher Education,”https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education.

科层化负担，是疫情之下英国高等教育治理暴露出的沉疴宿疾，广泛潜埋于大学治理体系中。一方面，可从各类学者与大学组织成员对科层化负担由来已久的不满中确知这一现实。21世纪初的一项实证调查表明，英国高等教育体系高度管理主义与科层化，政府的信任和判断力下降，学者们面临更高的工作量、更长的工作时间以及更大的内外部问责压力。该研究同时指出，去科层化的权力下放一直在进行，但大学组织规模与灵活性却未得到相应缩减和提升。(6)Shattock Michael, Knowledge, Higher Education, and the New Managerialism: the Changing Management of UK Universities(Oxford:Oxford University Press, 2007), 35-37.本·马丁(Ben R.Martin)等人的研究也发现，受制于过多的法规压力与期望，多数英国大学制定各式书面规章应对这些事宜，甚至为细枝末节的问题设计华丽的解决方案，以声称取得了最佳实践结果，事实上却伴随更繁琐的形式化与科层化。(7)Ben R.Martin, “What's Happening to Our Universities?”Prometheus 34,no.1(2016): 11-12.牛津大学的格雷厄姆·洛克(Grahame Lock)在受访中表示，“超级科层化(Hyper-bureaucracy)”已在英国高等教育中占据一席之地，以一个比喻描述这个过程：管理者意欲评估餐厅的饭菜质量，但是他们缺失品味感，所以努力评估一些可量化的细节，例如汤要花多少分钟才能到达餐桌，服务员用了多少字解释，等等，陷入增加信息量收集的任务中。由此，组织也需要越来越多的管理者。(8)Tariq Tahir, “The Irresistible Rise of Academic Bureaucracy,” University Administration, March 29, 2010, https://www.theguardian.com/education/2010/mar/30/academic-bureaucracy-rise-managers-higher-education.梅兰妮·麦克唐纳(Melanie McDonagh)进一步提出，英国学术水平的下降和科层化负担膨胀之间存在明显联系。(9)Melanie McDonagh, “Degrees of Bureaucracy,”The Spectator, June 6, 2015, https://www.spectator.co.uk/article/degrees-of-bureaucracy.

另一方面，能够从去科层化和提高资金利用率的理念被反复提及，英国高等教育去科层化改革的此起彼伏中得到验证。例如2003年英国高等教育白皮书《高等教育的未来》中附加条款的申明；2010年《精简科层机构的年度报告》(10)GOV.UK, “Bureaucracy Reduction Group: Report For August 2009-July 2010,” https://www.gov.uk/government/publications/bureaucracy-reduction-group-report-for-august-2009-july-2010.；将质量保障责任从中央代理机构返还于高等教育机构的改革(11)崔艳丽.20世纪80年代以来英国高等教育治理研究[D].南京：南京师范大学教育科学学院, 2014.；2018高等教育资助委员会(Higher Education Funding Council)的质量评估模式修订(12)Higher Education Funding Council For England, “Revised Operating Model for Quality Assessment,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20180405115206/http://www.hefce.ac.uk/pubs/year/2016/201603/.；2020年9月新颁布的《减轻高等教育的科层化负担》等政策与改革，都致力于解决科层化负担。其中，《减轻高等教育的科层化负担》这一新政指出英国高等教育面临机构臃肿、管理程序交叠、教职员工任务繁重，以至管理成本高昂阻碍研究与创新的窘境，旨在通过精简机构、程序、评估等手段改革，破除科层化捆缚下的低效陷阱。总之，此类关于去科层化的研究、报道与政策改革在英国高等教育发展历程中不胜枚举，揭示出科层化负担是深植于高等教育治理的沉疴痼疾。

疫情背景下，英国政府更加注重大学的运作效率、市场竞争能力、公共问题与公民需求、增强对大学财务的监督与问责等，种种治理特征表明，英国选择延续新公共管理路线以破除阻碍高等教育发展的沉疴宿疾。选择这样的治理思路，可追溯至最初采用新公共管理模式的历史基因。20世纪80年代，英国传统的公共行政模式难以适应新时代经济社会发展需求，暴露出无力应付机构膨胀、行政低效、财政支出加剧及公共服务供给能力薄弱的问题，趋向政府失灵。为改变这一局面，撒切尔政府率先推动新公共管理改革，将市场运作的竞争、效率逻辑引入公共部门，高等教育的治理模式也相应产生剧变。外部治理一侧，资源与竞争优势逐渐成为大学治理的首要目标，生源与声誉、监督与问责成为优先事项，由市场和政府控制的高等教育拨款体制确立，外部治理的干预力量显著强化。内部治理一侧，裁撤管理机构与人员、合并院系降低内部管理分散度、逐渐下放财政预算和管理权到学院。更突出的是，重构理事会与评议会的职能，扩大校外人员在理事会中的占比，大学内部行政权力增强与管理专业化程度提升。(13)谭鹏.制度的力量：20世纪90年代英国高等教育变革分析[D].曲阜：曲阜师范大学教育学院,2019.通过一系列改革，一种新的高等教育治理样态逐渐生成，即大学转为向外负责(政府和市场中的利益相关者)、自主权受限的程序性自治模式。

新公共管理推动大学组织结构整合、财务信息的透明、人员流动的变革，绩效评估也表明教学与科研质量、经费管理效能及人员灵活性方面的提升。然而，新公共管理实施至今，质疑其效果的声音数见不鲜，如绩效改善的结果是否真实；专注短期效益，多大程度上实现最终政策目标并不确定(14)Tony Cutler, “A Necessary Complexity: History And Public-Management Reform,”History&Policy, December 17, 2007, http://www.historyandpolicy.org/policy-papers/papers/a-necessary-complexity-history-and-public-management-reform.；各级管理层沟通不畅，新的组织结构功能仍有重叠；真正的决策权未下放到学院一级；新的财务、管理与评估制度程序繁冗复杂，运营成本并未降低……(15)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.但总体而言，新公共管理改革在克服传统公共组织的X-无效率(16)X-无效率(X-Inefficiency)是哈佛大学教授哈维·莱本斯坦(Harvey Leibenstein)提出的反映组织内部效率的概念。由于外部市场竞争压力小、内部层次关系复杂、机构庞大等原因，导致成本最小化且利润最大化的组织经营目标难以实现，出现怠工等组织内部资源利用效率低下的现象。、改善财务管理、增强组织灵活性方面的优势毋庸置疑，推动大学适应富于变化的环境与经济社会发展需求，这也是疫情之下英国延续新公共管理的逻辑起点。

二、科层化：新公共管理改革的“悖论”

然而，疫情背景下，英国政府沿用的新公共管理模式能够在一定程度上化解危机，却不能彻底破除高等教育治理中的科层化宿疾。20世纪80年代以来科层化负担的迅速膨胀，去科层化改革的三番四复，都恰恰说明新公共管理思路未能根治科层化病症。英国高等教育治理在科层化发展中演进，体现于内外部治理两个层面。

(一)外部治理的科层化发展

在《教育改革法(1988)》和《继续与高等教育法(1992)》的指导下，英国大学的外部治理模式发生转变，高等教育趋向于统一管理框架，受国家基本法规与治理精神的引领，大学免受外界监管的自治时代划上句点。尽管英国存在多元的大学类型，涵盖古典大学、红砖大学、平板玻璃大学，等等。但改革催生出的共性后果是，大学被要求承担相应社会义务与责任，接受政府、市场及利益相关者在内的外界制约，外部治理层面趋向科层化，主要表征为外部治理主体增多、政府权力的加强、规制与问责负担的膨胀。

首先，由于政府对大学信任关系的改变，调整面向大学的资助模式，建立新的规制并引入第三方，通过监督、绩效评估与问责干预大学治理，第三方组织逐渐成为外部治理的主体和权力实施载体。数十年间，第三方组织与外部利益相关者在数量与类型上持续扩张，已高达9类30余个利益相关组织与个体构成(17)9类30余个利益相关方分别是政府委托机构(英国财政部、教育与就业部、公共账目委员会、科学与技术办公厅等)、基金组织(学生工作办公室、研究与创新署、地方教育当局、欧盟、科研委员会、慈善组织等)、其他中介组织(教育标准局、国家审计署、高等教育统计署、质量保证署、英国大学联盟等)、专业组织(英国心理学会、医师公会、律师公会、学习与技能委员会、高等教育学会等)、赞助机构(继续教育基金委员会、大学副校长委员会、师资培训署等)、学生家长相关组织、企业与雇主、教师相关组织(大学教师协会等)、工商业界(英国工业联合会、地区经济发展署、地方当局等)。，形成集公共问责机制、质量保障机制、绩效管理机制为一体的庞大多元监控体制。(18)高耀丽.英国高等教育管理机制改革研究—新公共管理的视角[D].上海：华东师范大学教育科学学院,2006.(见图1)

其次，以学生工作办公室为代表的第三方组织角色已从政府与大学之间的缓冲器转变为执行代理人，主要向政府负责。英国高等教育制度建立在准市场的基础上，大学通过满足政府要求和向消费者出售服务获取资金生存，受到政府财政与法规的直接调控，以及政府委托的第三方机构定期评估，与政府部门之间的权力距离缩小(19)Stephen Court, “Government Getting Closer: Higher Education and Devolution in the UK,”Higher Education Quarterly 58,no.2-3(2004): 174.，丧失实质自治走向程序性自治。高等教育外部治理中，政府权力显著增强，政府与第三方组织、大学间明确的领导层次关系生成(图1实线箭头表示领导关系)。相比1992年前的大学，1992年后的新大学更直接受制于地方教育当局和其他外部资助者。

再次，伴随承担监督与评估责任的第三方组织壮大，更全面、交叠、复杂的问责事项接踵而至。调查表明，掌握监督与问责权力的利益相关者数量是造成沉重负担的最常见原因。且每个外部机构通常有其特定的问责要求，不同机构的文化与利益差异是进一步的负担来源。(20)Higher Education Funding Council For England, “Positive Accountability: Review of the Costs, Benefits And Burdens of Accountability in English Higher Education,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20170110101439/http://www.hefce.ac.uk/data/Year/2009/Positive,accountability/Title,93237,en.html.不止于此，20世纪90年代已初步形成由外部第三方与大学内部组织构成的双重评估体系，二者的评估内容也存在交叉和矛盾，审查重复与冲突时有发生。(21)谭鹏.制度的力量：20世纪90年代英国高等教育变革分析[D].曲阜：曲阜师范大学教育学院, 2019.一位教育系主任在受访中表示，过去五年内他所在的系接受了25次评估记录，为迎接每次评估准备的材料耗费了太多心力。(22)Michael Shattock, “The Change from Private to Public Governance of British Higher Education: Its Consequences for Higher Education Policy Making 1980-2006,”Higher Education Quarterly 62,no.3(2010): 190-191.

总之，外部治理的结构与关系更为复杂，英国政府巧妙设计出一种市场化机制，采取财政激励、绩效评估等间接手段而非直接干预，但已然实现对大学内部事务的有效掌控，微观管理的趋势与权力的渗透愈演愈烈，科层化负担骤增。这或许能够回应已有研究中存在的一个潜在矛盾：一方面许多研究认为英国大学具有较高自治水平，另一方面许多实证结果却表明，身处英国大学中的教职工往往感到不自主。基于福柯的观点，重要的问题不在于权力根源，而在于权力网络蔓延的枝梢，权力在微观层面的运作中具有生产性。(23)姚大志.什么是系谱学—福柯政治哲学探析[J].学术月刊，2017，49(07)：19.某种程度上，捆缚英国高等教育活力的，正是政府权力的微观运行。

(二)内部治理的科层化发展

参考马克斯·韦伯(Max Weber)对科层制核心特征(24)基于“理想类型”，韦伯提出的科层制组织特征是大规模组织、劳动分工、权力等级化、基于专业能力的职业定向、规章制度、非人格化。的提炼，英国高等教育内部治理的科层化发展主要体现在四个方面：组织规模膨胀、等级权力与专业化、繁文缛节、非人性化。第一，组织规模膨胀。2016年英国一篇针对科层化程度的报道中指出，牛津大学的主管人员几乎是15年前的3倍，但其他学术、教学人员没有类似的增加。并认为这不只是牛津现象，能反映整个英国大学管理人员的扩张趋势。(25)Melanie McDonagh, “Degrees of Bureaucracy,” The Spectator, June 6, 2015, https://www.spectator.co.uk/article/degrees-of-bureaucracy.一些学者的研究也验证了这一点，自1980年以来，英国大学设立了大量直接或间接的有关衡量和保障绩效的新职位(26)Max Travers, The New Bureaucracy: Quality Assurance and Its Critics(Bristol: Policy Press, 2007), 95.(质量、财务、筹款、营销等等)，大学的每一项新举措，似乎都需要更多这样的管理人员，而他们一旦就任，就会提出更多的科层程序或增加先有程序的复杂性证明自己的存在价值，陷入扩张的循环。(27)Ben R.Martin, “What's Happening to Our Universities?”Prometheus 34,no.1(2016): 19-20.2013-2014年度的一项高等教育统计数据表明，英国绝大部分院校的非学术人员占比超过50%，其中27个机构甚至比60%更多。(28)Rob Watts, Public Universities, Managerialism and the Value of Higher Education(London, Palgrave Macmillan, 2017), 185.前牛津系主任特里·伊格尔顿(Terry Eagleton)谈及管理机构日益庞大的现实时，补充道，还存在很多的学术人员转为管理人员。(29)Terry Eagleton,“The Slow Death of the University,”The Chronicle of Higher Education, April 6, 2015, https://www.chronicle.com/article/the-slow-death-of-the-university/.渐渐地，大学主要被各级管理人员控制，他们制定规则，为学术生活设置愈多的优先事项。(30)Benjamin Ginsberg, The Fall of the Faculty: The Rise of the All-administrative University And Why It Matters(Oxford: Oxford University Press, 2011),1.

第二， 等级权力与专业化，可以通过大学案例(31)基于古典大学与新大学这一常见的英国大学分类，本文案例大学分别选择代表古典大学、精英大学的牛津大学和代表新大学、普通大学的兰开斯特大学。予以阐释。对于享有悠久自治传统的古典大学，新公共管理改革影响有限，例如牛津大学仍然保留较大程度的自治权力。然而，据图2可见，改革也推动了牛津大学传统的行政管理方式的转变。纵向上，引入自上而下的管理模式，尽管大学议会(Congregation)占据高位，但实质上已成为象征性代表，同样，学术评议会也退居为参与性主体。与此相应的是，理事会、副校长权力地位提升，尽管整体结构似乎愈加多样化，但实际决策权交于副校长把持，正式权力结构逐渐清晰化。并且，通过院系合并精简组织结构，产生学部一级进行集中管理。横向上，组织结构拓展与扩张，增加审计、监管委员会或办公室等机构，过去由学术人员轮流完成的大部分行政工作被专业委员会接管，牛津大学受到理事会管理的各式委员会多达80余个(32)University of Oxford, “Overview of the Current Governance Structure,” https://governance.admin.ox.ac.uk/files/universitycommitteeswd126-108pdf.

在新公共管理改革时期，相比古典大学，新大学的组织结构变化更为显著。兰开斯特大学是创立于19世纪60年代的一所较早的新大学，在新大学尤其是平板玻璃大学(33)平板玻璃大学来源于其建筑风格，指英国在19世纪60年代后，依据《罗宾斯报告》成立的大学,反映其现代化的建筑设计，往往含有的玻璃钢或混凝土框架。中具有代表性，它自1992年前至今的组织结构变化，直观体现出理事会权力地位的抬升和传统学院制向副校长制的转向。(见图3)改革的结果是，等级愈分明，权力愈集中。行政与学术分而治之的传统两院制模式已被副校长领导的理事会作为最终决策机构取代。研究发现，即使是高层决策中，相比副校长的咨询委员会，评议会与理事会也沦为影子结构。(34)Sowaribi Tolofari, “New Public Management and Education,”Policy Futures in Education 3,no.1(2005): 84-85.虽然新公共管理主张权力下放，但许多受访者感受到传统的、强有力的管理与效率逻辑占据主导地位，而非真正市场化环境中的权力下放与自我管理。(35)Alberto Amaral et al.,The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 167-168, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.原因是，管理需求与权力下放间存在内在紧张关系，下级部门被一系列关于预算使用的矛盾目标限制，(36)Ibid.,155.权力下放至学院的根本目的是强化招生与科学研究方面的财政预算准确性，至于关键的招生名额与预算分配权力仍然把持在理事会手中。因此，此种意义上的放权也被视为高层管理控制权的加强。(37)Simon Marginson and Mark Considine, The Enterprise University: Power, Governance and Reinvention in Australia(Oakleigh Victoria: Cambridge University Press, 2000), 9.

据图3，大学内部衍生出各式管理团队是另一直观表现。市场化的运作逻辑下，大学面临更多不确定性，为获取和最大化利用资源，组织结构与活动向着多元化、专业化发展。典型的是副校长领导的各类管理团队，伴随大学规模与功能的延展，副校长决策依托更具效率的专业化团队，管理组织内部不再以学术人员为主，转向以公开透明方式招聘外部专业人才(38)Michael Shattock, Managing Good Governance in Higher Education(Berkshire: Open University Press, 2006), 20.，导致行政权力增强、学术权力式微。

第三，繁文缛节累增，行政化倾向凸显。无孔不入的管理程序、纷至沓来的表格与报告、开不完的会议等科层化负担积羽沉舟，成为英国大学困扰的共性问题，也是教职员们抱怨的火力中心。他们谈论更高的工作量、更长的工作时间、更多的会议、更多的内外部监测与数据收集。(39)Jashim Uddin Ahmed et al.,“Managing Strategies for Higher Education Institutions in the UK: An Overview,” Higher Education for the Future 2,no.1(March 2015): 34.一位受访者质疑道：“以开设新课的制度化流程为例，许多表格，截止日期，提案，委员会审查……这个繁琐的流程目的是实现什么，是否提高了教育质量？这不就是微观管理吗？似乎没有形成一种机制，使任何人变得更好，相反消耗大家的时间。损失还不止于此，学者们还必须出版和教授更可能多的东西，于是削减了更多公益讲座、社区服务、学生辅导、研讨会，等等。”(40)Eugenie Dugoua, “A Justified Rant About Bureaucracy in UK Academia,” Contemporary Issues in Teaching and Learning, April 29,2019, https://lsepgcertcitl.wordpress.com/2019/04/29/a-justified-rant-about-bureaucracy-in-uk-academia/.

第四，非人格化侵蚀。尽管许多人表示，质量保障是大学发展的必然选择，但新的管理任务占用了大量时间，程序和形式的非人性化使人产生沮丧和焦虑，这种结构性变化是对学者专业精神的窒息(41)Max Travers, The New Bureaucracy: Quality Assurance and Its Critics(Bristol: Policy Press, 2007), Preface.，这一隐性后果往往不被重视。

总体而言，尽管古典大学受到政府和地方教育当局的干预偏弱，许多自治权力得以保留，但无论古典大学或新大学，精英大学或普通大学，其组织结构变迁都呈现出一定的共性，趋向管理权力的集中化、制度行政化、管理人员专业化(42)谭鹏.制度的力量：20世纪90年代英国高等教育变革分析[D].曲阜：曲阜师范大学教育学院, 2019 .。尤其在新大学中，学术委员会被明确定义为顾问和下属，高层管理者是强大的学术的领导者，兴趣重心向商业和市场化活动倾斜。(43)Alberto Amaral et al., The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 203-204, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.并且某种程度上，与新公共管理改革的期望相反，大学反而倾向于发展多层结构的“帝国大厦”以加强管理(44)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.。

最后，古典大学和新大学都同化为一种外部指导和控制的共同模式，但内部治理却没有以同样的方式趋同。因此，尽管内部治理的科层化现象更为突出，但导致科层化发展的根源在外部治理一侧。研究证据表明，英国大学的内部治理变革较大程度上取决于外部条件，高等教育政策受经济、社会、金融等因素的影响作用越来越大，从而成为国家公共政策的一个组成部分。(45)Michael Shattock, “University Governance in Flux. The Impact of External and Internal Pressures On the Distribution of Authority Within British Universities: A Synoptic View,” Higher Education Quarterly 71, no.4(July 2017): 384.作为资源依附型组织的大学，依赖政府和市场的资金投入才能生存发展。新公共管理改革转变了对大学的拨款体制，将大学置于市场竞争和政府远程遥控(46)远程遥控，指英国政府采取并不直接干预的手段，而是通过代理机构(第三方)和市场，实质上以一种间接、分散的方式掌控高等教育。的逻辑下，通过外部利益相关者们监督、评估与问责，决定关乎大学发展的经费供给与分配……种种外部变革直接导致大学内部治理结构与逻辑的相应转变，一系列制度性变革应运而生，例如决策权力的集中、管理人员的专业化、绩效指标作为优先事项等。在政府的行政指导下，科层制形态愈发凸显，重心从知识研究与创新转向适应“客户”与社会发展需要。多数英国大学在名义上自治，却没有行动自由，实际情况是外部控制更强。最终，大学从拥有实质自治权的私立机构趋于程序自治的公共机构。因此，诸多内部治理中科层化问题的复现，多源自对外部治理环境的适应性变迁。

(三)科层化病症与意外后果

英国高等教育初衷是通过新公共管理改革提高管理效率，但在实际实施过程中，科层化问题并未解决，却持续表现出许多负功能。罗伯特·默顿认为科层制过于遵守规则实质上有损效率，易倒向僵化的形式主义，导致程序重于目标，丧失对全局的把握。更重要的是，科层制要求机械遵照一系列规章办事，在工具理性驱使下，组织成员对外在规则亦步亦趋，创造性与能动性被束缚，可能错失解决问题的最佳时机。(47)林杰.美国院校组织理论中的科层制模型——以斯特鲁普的理论为原型[J].北京大学教育评论，2009，(2)：154.对于大学而言，侵蚀其自主与创新精神的科层制的负功能不只体现于对规则的依循，还体现在问责负担方面。增加的外部利益相关者与问责事项，差异化的利益要求与问责程序，交叠的问责内容，变动的问责清单……生产了许多有形和无形的成本，教职员工的时间和精力被剥削，对此感到无奈与倦怠，丧失变革与创新动力。一些高级管理人员表示，总体问责制度产生的一个意料之外的影响是在更广泛层面上抑制创新。(48)Higher Education Funding Council for England and PA Consulting Group, “Positive Accountability: Review of the Costs, Benefits And Burdens of Accountability in English Higher Education,” https://researchportal.bath.ac.uk/en/publications/positive-accountability-review-of-the-costs-benefits-and-burdens-.这正是疫情下英国政府着力减轻科层化负担的关键原因，英国政府希冀藉此释放大学的治理效能、研究与创新能力，以破解疫情带来的危机，促进大学恢复与经济复苏。

其次，相较于新公共管理改革前的科层化弊端，改革后的科层化发展不仅造成效率与创新的阻滞，也呈现出新的复杂性，一个重要后果是权力结构的变迁：学术权力的边缘化。改革前的英国大学也具有一定的科层组织结构，但决策过程实质是民主的，学术评议会执掌核心学术事务的决策权。这一境况随后发生转变，学术力量与自治文化褪色，权力偏向行政管理一侧，科层权威进入决策场域。由此，科层与民主的冲突，这一科层体制下长期存在的基本问题凸显出来，具体表现为：不公平的单向问责，学术群体的失声，民主治理氛围的失落。不公正的单向问责指问责链集中指向学术人员，而忽视对高级管理层的监控，如一位教师受访者所言：“我们要对学生负责、对管理层负责、对许多评估负责，那么我们为什么不能像学生评价我们一样评价高层管理者呢？”(49)Mark Erickson, et al., “The UK Higher Education Senior Management Survey: A Statactivist Response to Managerialist Governance,” Studies in Higher Education, (January 2020): 18, https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03075079.2020.1712693.学术群体的失声表现为，学术人员反映他们对机构的实际运作一无所知，不满于高层管理者为了地位和野心勃勃的追求。大学教师与高层管理者间的分歧不断扩大，权力集中于高层管理者手中，学者的发声和参与不被重视，不稳定的聘用合同制，也助长了学术群体的主动沉默。(50)Ibid.,20-26.

综上可知，新公共管理不仅没有克服英国高等教育治理中的科层化宿疾，相反，曲折地朝向科层化负功能演进，呈现“去科层化的悖论”，即新公共管理改革的初衷是将市场运作原则引入公共部门，依托精简机构等去科层化手段提升治理效率，然而长期实践的演进表明，大学组织反而愈发科层化。新公共管理改革去科层化的过程中伴生着科层化，产生实然悖离应然，科层负担不减反增的“意外后果”，而这或许是现代大学治理中存在的共性问题。

三、去科层化悖论：成因与发现

新公共管理改革以来英国高等教育治理中的去科层化从未停止，但科层化问题时常反复，难以根绝，如何解释这一去科层化悖论？换言之，为什么新公共管理改革旨在去除科层积弊，但实质上却在加剧科层化负担？究其原因，可从新公共管理改革的落实不当，科层制在更广泛环境中的适应力两个向度予以阐释。

(一)新公共管理的落实不当

一方面是落实失位，即引入高等教育中的市场机制是不完整的。杜鹃(Juan Du)的实证研究发现，大学的规模与类型影响改革方式与成效，新公共管理的要素未被许多大学全部采纳，导致改革结果与新公共管理的理论模式大相径庭。(51)Du Juan, “Tale of Two Countries: New Public Management Reforms in Universities in the UK and China,”Edinburgh Research Archive, November 27,2007, https://era.ed.ac.uk/handle/1842/12245.因此去科层化效果不如预期。那么，在不同大学存在执行特殊性的基础上，是否存在哪些共性因素在阻碍新公共管理改革的落实？在大学功能拓展、大众化、公共资金短缺及运营环境迅速变化(52)Michael Shattock, Entrepreneurialism in Universities and the Knowledge Economy(Bristol: Policy Press, 2009), 192.的背景下，具有复杂性的大学组织内，三个普遍存在的矛盾被激化。

一是学术逻辑与行政逻辑的冲突。伴随渐进的管理主义改革，英国大学管理专业化程度提升，中高层管理者多是具有相关背景(财务、管理、法律)的专业人士，行政与学术活动分离。在校级层面，理事会成为最高决策权力中心，副校长是执行与处理、监督学校事务的实权掌握者，学术评议会、学术人员的决策权被大大削弱。但是，英国大学历史上保有学术自治的传统文化与信念，学术权威虽退出许多正式领域和位置，但非正式领域的合法性使其具备与行政权威对抗的能力，双方在正式与非正式组织环境的冲突，以及治理主体之间不确定的紧张关系有碍于组织治理效率的提高和去科层化的推进。

二是技术性与合法性的对抗。在新公共管理的竞争生存思路下，大学面对的是追求效率最大化和绩效指标的技术环境。然而，组织同时也是制度环境的产物，技术环境和制度环境对组织的要求有时相互矛盾。制度环境要求组织要服从“合法性”机制，采用在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不考量形式和做法对组织内部运作的实效。(53)万作芳，任海宾.学校的双重角色:科层理性组织和制度化组织[J].清华大学教育研究，2011，(4)：71-72.因此，为适应制度环境的象征性组织结构与仪式活动，往往与降低成本、去科层化的目标背道而驰。

三是集权与分权的角力。大学组织是由不同院系松散耦合结成的利益集合体，随着高层管理权力的集中，漫长行政链条的问题逐渐显露，英国大学的管理人员和学生谈到了沟通不畅、高级管理层决策迟缓，与机构其他部门之间协调困难的现象。(54)Alberto Amaral et al., The Higher Education Managerial Revolution?(Heidelberg: Springer, 2003), 172, https://link.springer.com/book/10.1007/978-94-010-0072-7#about.另一项研究中，受访者们的整体印象也揭示出分权的困境：强有力的管理和效率方法占主导地位，而不是在真正市场化环境中的权力下放或自我管理。(55)Ibid.,167-168.自上而下的沟通执行表现良好，而自下而上的沟通往往受阻滞。这些反映出新公共管理倡导的权力下放并未落实。与改革前相比，重组后的分权类似新瓶装旧酒，核心权力仍被副校长及高层管理左右。

另一方面是落实偏差，是新公共管理改革以来，意外后果的关键成因所在。首先，监管体制的附加效应。现代工业社会中，独立法人与政府监管部门之间经常存在双重机构，只要存在监管机构对业务活动施加规则，独立法人组织往往会创建一个部门或机构来应对这项要求，避免违反此类法规。因此，为应对外部监督与问责，多数英国大学都衍生设立相关的财务审计、咨询、风险管理委员会，以及院系层面应对问责的团队和项目。其次，应对审计文化与问责的压力。监督与问责给大学教职工带来繁重的新任务，各式数据收集、评估与报告负担接踵而至。再次，对标准化、专业化的效率追求，常常将简单问题复杂化，设置不必要的会议与程序。例如：有一次，对于如何处理一个没有通过课程考评的学生，常规程序是模糊的。于是教学项目负责人与其他教学人员协商后，达成共识，所有人都同意让该生在某日期前重新考评。然而，当负责人向大学报告该计划时，被告知不能以这种方式决定此事。必须由教学委员会召开正式会议，由法定人数的教学与行政人员参加并记录。会议开始后，学者们惊讶地发现这是唯一的议程，多达五位大学管理人员参与，会议不似预期在几分钟结束，而是持续了一个小时，不同的管理人员思考着越来越多的程序性问题。接近尾声时，项目负责人询问如果其他学生在下学期发生类似情况，是否可以采用此次辛苦商定的程序，出乎意料，答复是教学委员会到时将重新召开会议考虑。(56)Ben R.Martin, “What’s Happening to Our Universities?”Prometheus 34,no.1(2016): 13-14.

(二)科层制在复杂环境中的适应力

首先，新公共管理改革以来，市场化逻辑转变了大学组织生存的外部环境，随着全球化与国际教育市场的开拓，资源的竞争愈发激烈，为满足生源多层次、多样化的需求，大学组织结构朝向多元化、复杂化发展，组织在大规模管理中走向科层化。与此同时，大学的企业化运作逻辑增强，学院式治理逐渐衰落，作为最早受经济因素催生，应用于大型商业组织的科层制(57)彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎等译.上海：学林出版社，2001.29-30.，对市场环境的适应力愈发凸显。更重要的是，科层制是社会中协调复杂行动的最有效组织形式，虽难以适应外部环境对灵活性和创新性的需要，但在促进执行方面无疑具有显著优越性。有学者指出，科层制的复兴可以理解为“重新管制”的需要。如果放松管制，新公共管理改革则难以有效执行，而科层制是推进其实施的制度保障。(58)简·莱恩.新公共管理[M].赵成根译.北京：中国青年出版社，2004.197-198.韦伯也指出，科层制这一组织形式能够创造稳定性与可预测性，助推高效管理和规模经济的实现。(59)Martin Reeves et al.,“The End of Bureaucracy, Again?” BCG Henderson Institute, July 27, 2020, https://www.bcg.com/publications/2020/changing-business-environment-pushing-end-to-bureaucracy.可见，科层制契合新公共管理对效率与效益的追求，在此关键目标上二者达成一致，而在实现路径的选择上分道扬镳。由此观之，新公共管理改革与科层制既矛盾又统一，它在试图破解科层化弊病的同时也需要利用科层制的优势，然而维持这一平衡绝非易事，英国高等教育治理的现实昭示着结果逐渐倒向了科层化一端。

值得注意的是，学界对科层制的讨论中存在一种声音，反对把科层制视为高度集中和无弹性的刻板印象，认为与韦伯假定的理想类型相比，科层制具有更大的韧性容纳多样、不确定因素，在动荡环境中显示出独特生命力，能为组织内外部关系的交换、组织信誉提供稳定的基础，更重要的是，组织效率与功能的持续发挥往往建筑在稳定的组织结构上(60)周雪光.组织社会学十讲[M].北京：社会科学文献出版社，2003.319.，这在某种程度上解释了科层体制为什么会日趋强

化。(61)彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制[M].马戎等译.上海：学林出版社，2001.60.朱迪思·布劳(Judith R.Blau)的定量研究结果也为此提供支持：危机时期，是科层制最不易改变的正式结构帮助组织渡过难关。(62)同上，155.

再次，早有学者提出科层制具有自我增殖性，倾向于一种反常但不可避免的内在扩张，其发展中往往表现为“问题-组织-问题-更多组织”，被彼得·布劳(Peter M. Blau)马歇尔·梅耶(Marshall W. Meyer)视为科层制的反功能怪圈(63)同上，146-147.。举例而言，若建立一个科层结构处理问题，那么该结构最终会产生其他需要通过科层手段解决的问题，在大学中表现为“设立委员会来解决委员会太多的问题”。也就是韦伯关于科层机构的观点，认为科层组织一旦创建，就会产生使自己成为不可或缺的驱动力，所以难以被替代。(64)David Graeber, The Utopia of Rules On Technology, Stupidity and the Secret Joys of Bureaucracy(New York: Melville House, 2015), 132.

由此可见，导致去科层化效果不如预期，反而持续向科层化演进的制度性成因是科层制与新公共管理体制都存在的内在设计缺陷。对于科层制而言，其正负双重功能相伴相生，运用技术理性、行为预期性、信息垄断、规则与程序提升效率，保障大学在市场竞争环境中的生存与绩效，同时，也再生产新的机构与问题，阻碍效率实现。(65)Johan P.Olsen, “The Ups and Downs of Bureaucratic Organization,”Arena Working Papers 11, no.14(2007): 25.同样，新公共管理也面临一种深刻矛盾，一方面走向纵向、集权的问责，另一方面贴近横向、灵活的市场(66)Martin Laffin, Beyond Bureaucracy? The Professions in the Contemporary Public Sector(Oxford: Routledge,1998), 179.，两难平衡中，对科层制人浮于事、僵化的原有弊病的消解并不彻底，反而带来问责负担过重、信息沟通不畅、机构人员膨胀等新问题。

综上，随着时代与经济社会的发展，英国高等教育已经逐渐习惯于为学生和利益相关者不断发展的需求所驱动，科层制不断遭受外界环境的严峻冲击与挑战。随着大学与具有不确定性的外部环境进一步链接，组织的学习与适应性、创新性、韧性被放在了更高的优先位置，因此，尽管科层制的统治地位已然不复，但科层制基于其在大型组织治理中的适应性不会被消解，而是在环境变迁的推动下，生成结构更包容、复杂的科层制样态。

(三)去科层化与科层化的共存

通过对疫情下英国延续新公共管理路线去科层化改革的历程与成因剖析，发现其高等教育治理中存在“去科层化悖论”，去科层化与科层化的矛盾现象在这一制度环境中往往并存。那么，并存的根源为何，科层化何以持续成为大学治理中共存形式的一部分？

其一，科层制并非单一的主导模式。诚如约翰·奥尔森(Johan P.Olsen)指出，几乎没有理由相信一套公共行政组织原则在功能与规范上的优越能够取代其他形式并导致趋同(67)Johan P.Olsen, “The Ups and Downs of Bureaucratic Organization,”Arena Working Papers 11,no.14(2007): 26-28.，大学是复合性质的组织形态，科层理性不会消失，新公共管理改革也不会全然失败，它们在组织中沿着不同维度共生。伯顿·克拉克(Burton Clark)认为，任何系统都是封闭性与开放性的统一，二者相互作用与转化。据此，科层制是大学组织在外部环境中维持稳定、自我保存的保守方式，而新公共管理模式是大学开放、积极应对环境的主动方式。新公共管理对高等教育治理带来的非预期后果，正是创造这种共存，大学组织在科层化与去科层化的动态调节中发展。需要指出，这种共存并不意味着和谐，往往是一方偏离另一方调节的补偿状态，疫情下英国政府决心去除高等教育治理中的科层化积弊便是例证。

其二，新公共管理的去科层化改革实质是对科层制的修正，而非否定和推翻。改革中，原有的科层制改进，同时新的治理模式逐渐制度化。研究发现，尽管新公共管理与传统公共行政的科层治理是两种政策取向，但二者混合共存于一个组织中，为使新公共管理改革制度化，需要科层化的推进。(68)Roy Liff, “Unintended Consequences of NPM Drive the ‘Bureaucracy’,”International Journal of Public Administration 37,no.8(2014): 475.这也意味着，科层制的发展过程呈现出“科层-去科层-科层”的循环路径。后一个科层的意义与前一个不同，因新公共管理的引入更加复杂，是基于对新理念与政策的制度化，转向新的科层。一项针对多国行政改革的研究表明，新公共管理原则被添加到科层制原则中。也有学者通过大量元分析得出结论，新公共管理改革的实施过程中，科层治理依然根深蒂固，但被引入横向治理特征，旨在通过合并和共同活动形成网络增强内外部之间的合作。(69)Carolyn J. Hill et al.,“Is Hierarchical Governance in Decline? Evidence from Empirical Research,”Public Administration Research and Theory 15,no.2(2005): 173.期望横向治理结构完全取代传统的纵向治理结构并不现实，尽管科层模式有诸多不完善之处，但通过推动新公共管理改革和减轻其负面影响，再现出它的价值。(70)Roy Liff, “Unintended Consequences of NPM Drive the ‘Bureaucracy’,”International Journal of Public Administration 37,no.8(2014): 476.

其三，治理模式运作中展现的并存，根源于外部环境的复杂性，是对矛盾的社会现实需求的映射。一方面，新公共管理改革本质上是在推动大学适应新的外部环境，不确定性增加、市场波动、资金竞争的新环境迫使大学治理结构去科层化，转向更灵活的新公共管理模式；另一方面，英国高等教育的规模扩张成为不容忽视的现实，科层制对于大规模组织治理的优越性不可抗拒，并且随着绩效评估与问责重要性的提升，科层制作为有效的行政执行体制，迎合外部治理(尤其是政府)干预力量增强的需要。如奥利弗·富尔顿(Oliver Fulton)所言，大规模体系的逻辑超越了传统政府管理的笨拙努力，因而新公共管理思路也常常不可持续(71)Alberto Amaral et al.,Governing Higher Education: National Perspectives on Institutional Governance(Heidelberg: Springer, 2002),195.。可见，英国高等教育发展的环境呈现出对科层制和新公共管理模式的双重需要，最终导致科层与去科层化往往并存的矛盾现象。

四、去科层化的科层：英国高等教育治理的路径

疫情背景下，英国政府与社会反复强调高等教育作为公共领域，大学作为公共机构为公共福祉服务的意义(72)克里斯·赫斯本兹等.减轻新冠肺炎疫情对英国高等教育影响的八项干预措施[J].世界教育信息，2020，(7):30.，意味着大学将进一步与社会和市场需要接轨。与此同时，以高等教育学院(73)高等教育学院(Higher Education Academy, HEA)2003年在英国高等教育拨款委员会、英国大学联盟和校长常务会议的提议下成立的一个中央机构，负责高等教育的教育教学标准，促进高等教育卓越发展。由高等教育教与学研究所、学习与教学支持网络、国家教学质量提升基金会合并而成。为前身的核心机构高等教育前沿(Advance HE)于2020年11月召开“转变治理应对新常态”(Transforming Governance For A New Normal)的主题年会，站在大学角度研讨新形势下大学组织的治理策略。多方治理主体都积极审思大学治理，旨在通过治理结构与机制变革，降低成本与提升效能，破除桎梏大学创新发展的沉疴宿疾，帮助大学在疫情考验下更有韧性地可持续生存，实现服务社会需求与保持学术自由活力的有机统一。

(一)疫情下的新政：去科层化实践

2020年9月英国教育部颁布《减轻高等教育的科层化负担》，决心将资源集中在研究和教学的必要活动上，推进英国从新冠疫情大流行中恢复。这份改革方案颇为详细，向主要问责机构提出针对性要求，主要通过两种方式减轻科层负担：一是间接削减对大学报告的要求，不必要的行政程序，学生办公室等上级机构对大学的审查任务；二是直接要求大学进行内部的自我审查，减少科层化的繁文缛节。

与长期以来英国政府的举措一致，通过精简机构与繁文缛节的方式，化解科层制僵化、负担膨胀的缺陷，这是短期内直接有效，显而易见的方式。尽管这一措施并不彻底，改革往往处于反复调整的动态过程中，但或许是当前英国高等教育治理中容纳科层制与去科层化共存共生、各施所长的最简易方式。然而，这种调节却可能忽略关键问题。雷切尔·休伊特(Rachel Hewitt)提出两个质疑，她肯定对冗余的科层化程序与问责负担的削减，但担忧不清楚将用何种方式取代，若评估和问责就此取消，那么政府可能会依赖单一的质量标准，比如毕业生工资来衡量大学的价值，而原有的评估测试至少使用了更丰富的指标与信息做判断。另一点是，许多评估即使取消，仍不能解决根本问题，即需要的问责是与大学人员关切的数据联系起来，而不仅仅是批评现有的评估指标。(74)Rachel Hewitt, “In Defence of Bureaucracy,”Higher Education Policy Institute, September 11, 2020, https://www.hepi.ac.uk/2020/09/11/in-defence-of-bureaucracy/.

因此，对于大学而言，可能还需深度整合，不仅停留于精简程序与任务。变革环境中的组织趋向高度专业化与分化，多元部门之间存在职责与工作量重复。为此，构建更有力的多部门组织结构，推动组织内各级各类部门的有效沟通与协作，是大学治理的必然选择。

(二)去科层化的澄清：科层制的分化

新公共管理的去科层化改革并没有落实到位，因此，作为治理核心主体的大学，有必要澄清阻碍去科层化改革实施中的注意事项。科层制是一个中性概念，将其视为急需清理的消极问题并不全面。有学者主张，在新公共管理发展过程中，存在市场化和社会化的科层制。前者是基于市场竞争和客户中心，形成的以生成各式绩效指标为特征的科层制，目的是获取经费。而后者是规范合同制、积累问题解决经验的社会化科层制，目的是大学教育与发展(75)Kate Nash, “Neo-liberalisation, Universities and the Values of Bureaucracy,”Sociological Review 67, no. 1(February 2018):180-184, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0038026118754780.，与其说社会化的科层制生产了委员会结构与程序，不如说它编码了一些管理者和学者应遵循的规则，有助于培养公正的精神，搁置个人偏见与兴趣，创造环境做出有利于教育的判断。(76)Ibid.,185-186.简言之，尽管表面来看，社会化科层制无疑也导致规则增多但有其必要性。例如，规则作为问题解决剩余物，是组织学习的经验成果，凭借其一致性与稳定性，助于提升后续相应问题解决的效能。(77)詹姆斯·马奇等.规则的动态演变[M].童根兴译.上海：上海人民出版社，2005.11.

也有学者将科层制区分为功能性的与功能失调的(78)Mark Murphy, “Bureaucracy and Its Limits: Accountability and Rationality in Higher Education,”British Journal of Sociology of Education 30,no.6(2009): 684.并差异对待，针对性地去科层化。着力破除科层制的负功能而保留其社会化、功能性部分，是大学治理的应有之义。秉持一种对待科层制的审慎态度，澄清科层制的优势与弊端，澄清规则与程序的必要与否，以决定是改进还是消灭，而非混为一谈的采取同质化行动。难点在于，随着新自由主义的活跃、高等教育生源的扩大以及技术的迅速迭代，市场化与社会化科层制之间的灰色地带扩大，这一地带指的是不必要的程序与项目成为大学重要工作，例如为吸引研究资金和学生的竞争活动、宣传会议等(79)Kate Nash, “Neo-liberalisation, Universities and the Values of Bureaucracy,”Sociological Review 67,no.1(February 2018):188-189, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0038026118754780.。因此，整治灰色地带也是重要事项。疫情下英国最新的去科层化新政中，也做出相关规定，要求问责机构不再关注大学的宣讲、会员注册数等无关教学与研究的形式主义内容。(80)GOV.UK. “Reducing Bureaucratic Burden in Research, Innovation and Higher Education,” https://www.gov.uk/government/publications/reducing-bureaucratic-burdens-higher-education/reducing-bureaucratic-burdens-on-research-innovation-and-higher-education.

(三)问责边界的划定：控制与自治

来自于政府与市场间接却渗入微观的有力干预，施加给大学繁重的科层化负担，本质上折射出高等教育治理中控制与自治的失衡。这一平衡的关键在于外部治理主体的控制程度。另一方面，科层制问题的反复再现，表明未能实现新公共管理与科层制的调和，反而相互阻碍，即使是后续发展出的网络治理，也面临权力未能真正下放的窘境。因此，扮演核心治理角色的政府，有必要推动大学治理中的权力变革，放松对大学的微观管控，调整自治与问责之间的紧张关系。

自治与问责是英国高等教育治理中长期存在的主要矛盾。对于一个公共资助的部门，一定程度的问责制不可避免，对政府“干预”的过度防御姿态并无裨益。因此，解决这一冲突，有必要划定问责的边界。如果说去科层化改革中澄清两种分化的科层制是大学的责任，那么问责边界的划定则是政府等外部治理主体的义务。明确问责边界，制定综合有效的问责制度有助于避免政府对大学微观权力的侵蚀。诸多研究证据表明，新公共管理改革在作为“软部门”(81)软部门是指在公共管理中，与商业部门逻辑不同的组织。软部门指学校、医院、法院和大型公共服务中心，关系到公共利益，肩负稳定提供专业的公共产品与服务的责任。的大学组织中作用有限，适用性与效果不如企业组织。这意味着，对软部门的改革需要考虑其特殊性，如专业性、对权利的充分关照、质量与数量模糊混合的整体等(82)简·莱恩.新公共管理[M].赵成根译.北京：中国青年出版社，2004.252-253.。因此过于强硬的管制势必阻碍重重，消极管制的方法也许可行，即不必要对所有流程与绩效目标设置评估，关键在于有一个基本的制度框架保障大学的诚信运作(83)同上，201.，而不仅仅依靠外部财务激励、合同以及渗入微观治理层面的监督与问责。专注对基本问责的框定能够留出科层权威之外的非正式运作余地，保障学者们微观自治的权利，缓解正式化和标准化带来的管理复杂化弊端。事实上，2018年高等教育资助委员会已经对问责模式进行修正，试图在治理与质量的基准规则上生成对大学量身定制的方法，消除一杆尺子下重复与常规的审查，并鼓励大学设计合宜自身的创造性、针对性措施，而非建立以合规为重点的质量文化。然而，2018年9月该资助委员会的关闭使这一政策悬而未决。(84)Higher Education Funding Council for England, “Revised Operating Model for Quality Assessment,” https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20180405115206/http://www.hefce.ac.uk/pubs/year/2016/201603/.