独立学院发展转型与立德树人根本任务

禹旭才 熊耀林

(湖南科技大学 马克思主义学院，湖南 湘潭 411201)

一、独立学院的政策变迁

20世纪末期，为实现人民群众对高等教育大众化、多样化的需求，我国高等教育规模不断增长，在这种环境下民办教育迎来了蓬勃发展期，为了扩大优质高等教育资源并解决高校扩大招生规模与政府投入不足之间的矛盾，许多高校在高等教育办学体制机制方面积极大胆地进行探索与创新，其中由高校与社会资本合作办学的机制应运而生，诞生了公办高校的独立二级学院，最早为1993年建院的天津师范大学国际女子学院。从此由普通本科高校(申请者)与社会力量(合作者，包括企业、事业单位、社会团体或个人和其他有合作能力的机构)合作举办的进行本科层次教育的高等教育机构被称为“独立学院”。为应对社会需求，由公办高校与民办力量共同创办的相对独立的二级学院大量兴起。

随着独立学院在国内遍地开花，地方政府、高校、社会资本三方争相寻求合作建设独立学院，截至2002年，独立学院就已经超过了300所(1)姜代武.我国独立院校的十年独立之路[J].北京大学教育评论，2012，(2)：79-93.，与此同时，独立院校办学过程中日益凸显出一系列问题和矛盾，针对这种情况，为确保独立学院健康有序发展，进一步明确相关政策要求，2003年4月教育部提出《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，明确了独立学院的申请资质、办学模式、审批评估、办学条件、专业设置、招生录取等方面的要求，对独立学院从开设到撤销进行了全面规范。

2006年，《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》([2006]17号)提出“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”。自此，独立学校转设问题正式步入历史舞台。

2008年，《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26号)的公布实施，是对独立学院的办学条件及要求进一步完善，明确指出：至2013年(五年内)完成对独立学院的规范验收，届时不符合要求的独立学院需要整改或撤销办学资格。摆在独立学院面前的有六种选择：第一，转设为民办普通本科高校；第二，合并继续举办独立学院；第三，并入公办高校，或引入新的出资方迁址规范发展；第四，由当地政府支持转为公办高校，转设后继续与政府合作；第五，转为其他层次的民办学校(如中专)；第六，终止办学。(2)刘鸣韬.我国独立学院的演进、问题及对策[J].河南科技学院学报(社会科学版)，2018，(4)：19-22.

2011年，《教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》([2011]9号)再次提出，“对于布局合理，条件具备，办学行为规范，并列入省级人民政府‘十二五’高等学校设置规划的独立学院，可以按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立建制的民办本科学校。”(3)中华人民共和国教育部.教育部关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/201112/t20111219_129633.html，2011-12-19/2021-03-10.

2014年，国发文《关于加快发展现代职业教育的决定》([2014]19号)是职业教育发展里程碑式的文件，提出“独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校”，这项政策措施不仅表明了我国大力发展职业教育的坚定决心，也为独立学院转设指出了一条明路。

2016年国家通过了《中华人民共和国民办教育促进法》(中华人民共和国主席令第55号)，提出对民办学校的分类管理要求，独立学院转设就需要选择为营利性或非营利性民办学校，非营利性民办学校的举办者将无法从办学结余中获得收益，民办学校的举办者可以获得收益，(4)陈丽清.基于《民办教育促进法》修正案对《江苏省民办高校财务会计制度》修订的理论探究[J].经济研究导刊，2016，(29)：134-135.但由于独立学院是混合主体组建的形式，当主体意见不统一，则难以进行分类选择。

2017年，《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》([2017]3号)提出：“对布局合理，条件具备，办学行为规范的独立学院，鼓励按照普通高等学校设置程序，申请转设为独立设置的本科学校”。此次文件的公布，独立学院转设已成为其重要发展路径之一。(5)中华人民共和国教育部.教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s181/201702/t20170217_296529.html，2017-02-04/2021-03-10.

2018年，《教育部办公厅关于做好2018年度高等学校设置工作的通知》正式提出，鼓励支持独立学院转设，要求全国各地积极推动独立学院“能转快转、能转尽转”。从2006年到2018年间一系列意见、通知文件的公布实施，独立学院转设不断提速，直至2020年5月教育部印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》([2020]2号)公布实施，以“优先支持条件成熟的独立学院转设纳入设置规划调整，成熟一所，转设一所”的精神要求，历时20多年之久的独立学院发展之路宣布即将走入尽头，文件要求到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。(6)中国教育网.教育部：《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》的通知[EB/OL].https://www.eol.cn/news/yaowen/202005/t20200523_1728948.shtml，2020-05-23/2021-03-10.通过对教育部公开数据进行整理统计，全国共计批复成立独立学院330所，在校生约300万人，截至2020年12月24日全国未转设的独立学院210所，占全国2688所普通高校的7.81%，占全国434所民办高校的48.39%，脱离独立学院序列的120所院校中，转设为公办、民办、停止办学依次为16所、99所和5所，占比分别为13.34%、82.5%、4.16%。(7)冯红梅等.医药类独立学院转设为公办高校的若干思考[J].江苏卫生事业管理，2020，(11):1534-1537.图1为2003-2020年12月中国独立学院数量变化统计情况。

二、独立学院的发展与转型

1.独立学院的兴起是高等教育大众化的必然选择

20世纪90年代初期，随着我国各项事业的高速发展，对于人才培养的需求同样随之增长，围绕高等教育的供求矛盾日益凸显。为了满足人民群众对于高等教育大众化和多样化的需求，1999年6月，原国家计划发展委员会和教育部共同发文，即在年初扩招23万人的基础之上，继续扩大招生33.7万人，使当年普通高等院校招生总人数高达153万人，同比往年增长42%。此次高校扩招是中国高等教育史的一个关键节点，其持续时间之长及扩招规模之大堪称新中国成立以来高等教育史之最。

而由此引发的问题接踵而来，比如高校办学资源捉襟见肘、教育管理面临巨大压力等，同时由于缺乏辅助性政策和措施，不少学校因教学条件的下降而教学质量降低，甚至部分高校处于超负荷运行的状态。在此形势下，高等教育改革刻不容缓、势在必行，国家随之出台一系列政策法规，鼓励支持地方政府、高校和社会力量以多种形式办学，民办高等教育借助这一历史机遇，在利好政策扶植下蓬勃发展开来。但由于新成立的民办学校不参与扩招，仅在原有普通高等学校中进行，作为我国高等教育改革的产物，“独立学院”的前身，公立大学民办二级学院应运而生，这一机制在扩大高等教育资源供给、解决高校扩招问题、培养应用型人才、优化高等教育区域布局、促进高等教育发展等方面发挥了积极作用。

2.独立学院转型是高等教育发展新形势下的必然要求

独立学院作为高等教育的过渡性产品，不仅是公办院校对市场化的需求，更是我国高等教育在一定时期内的必然选择。但随着独立学院20多年的发展，其弊端和问题亦不容忽视，比如法人地位未落实、产权归属不明晰、管理体制僵化、专业及学科缺乏特色、师资和管理上依赖母体院校等等。因此独立学院想要继续生存与发展，转型迫在眉睫，其原因主要体现在以下几点：

建立高等教育公平竞争机制，促进高等教育健康规范发展。独立学院天然具备双重性的特点，使其集公办和民办院校的双重优势于一体，既能借助母体高校的品牌声誉进行本科层次的招生与学位授予，也能以民办运营机制降低办学成本。(8)潘懋元，吴玫.独立学院的兴起及前景探析[J].中国高等教育，2004，(13):30-31.通过与母体院校共享优质高等教育资源和国家政策倾斜，轻而易举地获得极大的竞争优势，挤占了其他普通民办高校的生存空间，形成非公平竞争，严重影响了教育公平和高等教育健康发展。因此，为建立高等教育公平竞争机制，形成高等教育体系多元化公平竞争和发展的格局，促进民办高等教育健康规范发展，推进高等教育治理体系和治理能力规范化，独立学院转设是适宜当前形势且势在必行的。

顺应我国经济社会发展对本科层次职业型人才的需要。随着社会经济水平提高，高等教育与经济的关系日益紧密，一方面，经济是影响高等教育发展的重要因素之一；另一方面，高等教育发展能够有效促进经济发展，提供人才保障。由于产业结构的调整，高新技术产业在我国经济发展方面具有突破性带动作用，迫切需要各层次的职业型人才，而我国专科层次的职业型人才培养经过20余年的探索与实践，已经得到长足的发展，但本科层次职业型人才无法满足市场需求，独立学院作为高等教育的过渡性产品，必须顺应我国经济社会发展的需要，迈上转型之路，培养本科层次职业型人才，才能在这场教育变革中，保持自身更好更快地发展下去。

独立学院真正独立是基于自身未来发展的必然选择。独立学院在创办初期凭借母体高校公办及品牌的优势，极大缩短了成长的过程，但也为其长远发展埋下了极大的隐患，所谓的迅速发展也是“畸形”的。从师资队伍方面来看，依赖于母体学校的供应，但母体学校基于自身发展的需要，轻易不会让骨干教师到独立学院开展教学工作，部分独立学院甚至成为母体学校安置下岗教师和应届毕业生的去处，这导致教学质量无法保障，而现今成功转型为公办本科院校的独立学院，均具有自己的高水平教师队伍。从专业结构方面来看，与母体学校高度重复，教学资源也过度依赖母体学校；经济上过度依赖学生学费，设置大量低成本专业等等。从学生管理方面来看，社会资本出于追求经济利益的考虑，一味扩大招生规模，增加自身收益，教学质量却无法跟上。从管理团队方面来看，主要有三部分：一是返聘的高校退休干部，由于年龄因素，沿袭传统的管理方法，缺乏创造性；二是母体学校派遣的管理人员，由于缺乏使命感和责任心，总想重归旧地，因此在管理上不思进取；三是公开招聘的应届教师，由于管理经验不足，独立学院又不愿在培训上投入过高成本，导致管理工作差强人意。

此外，独立学院自身也有极大的隐患，比如多数独立学院创办之初就有合作办学的年限设定，基本就是到期消亡；其非公非民的、亦公亦民的身份也不利于相关政策的落实，随着国家对民办教育的重视程度不断提升，这种模糊身份可能无法享受民办学校的优惠政策，成立初期的优势随着时间的推移不断减少，甚至会转化为自身发展的阻碍，因此独立学院只有真正“独立”，才能获得长远发展。

3.独立学院转设过程中突出的矛盾问题

教育部党组研究决定，把加快推进独立学院转设作为今后一个时期高等教育结构调整的重要任务。教育部部长陈宝生提出，“能转尽转，能转快转”。其总体目标是：到“十三五”末，完成已经列入各省“十三五”高校设置规划的独立学院转设工作。未能按统一部署转设的独立学院将逐年减少招生指标，不符合规定条件的，将终止办学。未来独立学院转设路径分为转为民办、公办和终止办学三种，政策要求的时间紧迫，独立学院转设过程中呈现出种种矛盾问题。

独立学院转为公办，矛盾问题可控。由高校主办方收回办学权，由无社会举办方(指由公办高校单独举办，公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办)或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校。例如北京师范大学珠海校区、浙江大学宁波理工学院、南京大学金陵学院、杭州师范大学钱江学院等多所独立学院转设为公办本科高校。母体学校收回办学权，或交由地方政府主办，都较为顺畅也得到社会的大量认同。产权清晰，不存在众多的利益纠葛。虽然存在专业设置急需调整、原有师资需要妥善安置、原有学生如何管理等问题，但都影响较小，可以慢慢消化解决。此种模式多数发生在经济发达地区，占独立学院转设数量较少部分。

独立学院转为民办，涉及复杂利益因素进展缓慢。独立学院转为民办普通本科院校，首先需要办学协议完善、办学主体间权利义务划分清晰、办学条件达到教育部本科高校设置标准。按照教育部要求的转设程序：履行财务清算评估程序—修订完善章程—学校董事会决议—向省教育厅申请—省内专家审核—公示—由省级人民政府报教育部审批。严格的审查程序，诸多的法律法规条文，公办高校在独立学院所占权益(股权)的分割产生出种种矛盾问题，延缓了独立学院转设的步伐。

第一，依据的国家法律法规较多，容易产生诸多分歧。为了保障投资者的合法权益，防止国有资产的流失，也为公办高校收回多年的投入，更要考虑独立学院学生的根本利益和受教育的权利。独立学院转型为民办高校，首先要遵循以下法律法规及政策，如《 中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(2004)、教育部《普通本科学校设置暂行规定》(2006)、《独立学院设置与管理办法》(2008)、《中华人民共和国企业国有资产法》(2009)、《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》(2012) 、《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》(2012)、《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程(暂行)》(2015)、《中华人民共和国民办教育促进法》( 2016)、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(2016)、《中华人民共和国公司法》(2018)、《 中华人民共和国民办教育促进法实施条例(征求意见稿)》(2019)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(2019)、教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》(2020)等等有关法律、法规、规范性文件。这些都对独立学院的分割产生了影响，个人和机构对各项法律法规的理解也大有不同，同样法律法规也存在问题的空白点。

第二，公办高校股权、出资人权益、举办者权益如何收回是矛盾的焦点。公办高校收回在独立学院中的权益(股权)存在与《民办教育促进法》冲突的问题。其第十九条规定， “非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学”。公办高校方根据签订的协议书，各方确认，根据评估后的净资产额，提取发展基金并扣除相关费用后，就剩余净资产数额的高校所占比例计算应享有的举办者权益。公办高校对独立学院享有的举办者权益具备股权属性。如被权威部门严格认定为国有资产，即使公办高校未投入任何资金，从国有资产处置的角度来讲，最为稳妥的方式是履行国有资产转让的程序，即场内交易、公开竞价。但考虑到举办者权益在权利内容上并不能被股权内容完全覆盖，举办者权益也不能等同于国有资产的出资者权益，而是包括了取得办学补偿、管理回报、办学奖励、出资回报等综合性权益。举办者权益不按照国有资产处置程序进行，而是通过协议转让的方式，约定为变更收益，亦符合《民促法实施条例》的规定。根据新的《民办教育促进法实施条例》第十一条，“现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益，但不得以牟利为目的，不得涉及学校的法人财产。”根据此规定可知，新的《实施条例》允许《民办教育促进法》修改决定公布前设立的民办学校以变更举办者的方式，将可获得的办学补偿和奖励作为变更收益，从而实现举办者权益。这里俗称为“清偿费”或“分手费”。由独立学院存续方支付给公办高校一定数额的办学补偿后，公办高校则退出举办。因不能动用学费，独立学院货币资金就非常少，多数是双方签订补充协议，通过约定担保条款或者过渡期内新学校办学结余资金共管等方式，从办学节余中逐年收回办学补偿。

第三，独立学院的资产评估，采用的方法不同生成的数据差异较大。为清晰划分开双方的权利和利益，按照国家要求双方指定第三方中介机构对独立学院进行资产评估。根据有关法律、法规和资产评估准则、资产评估原则，多数采用资产基础法和收益法，或者采用成本法，即在持续使用的前提下，以重新购置该项资产的现行市值为基础确定重置成本，同时通过现场勘查和综合技术分析确定成新率，据此计算评估值。按照评估准则要求采用两种以上方法进行评估，评估前账面净资产与评估后净资产相差较大需要详细说明原因。其中存在较大问题的方面主要为：房屋、在建工程的评估和违规建筑缺少政府部门的确认依据，以及土地评估增值中存在问题。

三、独立学院转型更要落实立德树人的根本任务

独立学院作为高等教育的特殊形态和重要组成部分，承担着“立德树人”的根本任务。但相对于普通高校而言，独立学院因办学主体、办学机制具有一定的特殊性和历史局限性，导致其在人才培养目标定位上存在着“重专轻红、重才轻德”等现象，在立德树人实践工作中存在着职责不明、体制不畅、投入不足、实效不高等问题，严重制约了新时代独立学院立德树人目标的顺利实现。因此，不断创新立德树人模式机制，大力推动立德树人根本任务落细落实，对独立学院而言，任务更为艰巨，力度更需加强。

1.落实立德树人是社会主义核心价值观的重要体现

社会主义核心价值观是我国建设社会主义过程中形成的基本价值观点，立德树人是党和国家依据当前我国教育的现实情况提出的适合当前教育的根本任务，是贯彻社会主义核心价值观的重要体现，独立学院能否践行社会主义核心价值观，坚持社会主义办学方向，直接关系到能否培养出又红又专、德才兼备、全面发展的中国特色社会主义合格建设者和接班人。

2.落实立德树人是实现“内涵式”发展的重要途径

独立学院经过20余年的长足发展，需要从最初追求数量增长的“粗放式”逐渐转型到追求质量提升的“内涵式”发展方向上来。(9)罗玉玲等.以立德树人为引领 创新独立学院教师党建工作新路径[J].智库时代, 2019, (28):25-49.从人才培养目标的逐渐转变，由“知识、能力、素质”进一步提升为“知识、能力、价值”可以看出，现今对于人才培养不能仅限于知识的传授，更要注重对学生思想价值观念的培养。这对学院和教师无疑是一项挑战，在这种形势下，必须把立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，才能真正实现独立学院“内涵式”发展。

3.独立学院思想政治理论课建设尤其重要

独立学院作为我国高等教育的重要组成部分和新型办学实体，必须建好思想政治理论课(以下简称“思政课”)。近年来，独立学院思政课建设取得了显著成效，但因办学体制、运作机制、经费来源、师资结构、生源质量等方面的特殊性，其“思政课建设相对薄弱”。(10)中共中央国务院．关于深化新时代学校思想政治理论课改革创新的若干意见(单行本)[Z].北京:人民出版社，2019.4．因此，深入研究独立学院的思政课建设现状，发现问题、提出改进策略，对独立学院落实立德树人根本任务具有十分重要的意义。

2018年9月至2019年12月，通过对全国40所独立学院的思政课建设展开了深入调研，最终获得教师和学生有效问卷数量分别为574份、13604份，问卷有效率分别为97.79%和97.01%。本研究主要从组织管理、教学改革、队伍建设三个维度，将调研结果与《高等学校思想政治理论课建设标准》(以下简称《建设标准》)(11)中华人民共和国教育部.教育部关于印发《高等学校思想政治理论课建设标准》(暂行)的通知[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A13/moe_772/201509/t20150923_210168.html, 2015-09-16/2021-03-10.中密切相关的4项A*级核心指标、7项A级重点指标与15个B级基本指标进行精准对照。最终发现以下问题：

第一，思政课的基础性地位未能全面落实。统计结果显示，86.3%的学校党委基本重视思政课建设，每学期至少召开1次专题会议，每年至少召开1次现场办公会，每学期至少讲授1次思政课并深入课堂听课2次以上。但还有40.9%的学校尚未落实思政课教育教学、学科建设、人才培养、社会实践与经费保障等方面的政策与措施，在考核评价、职务评聘、科研立项、表彰奖励与特殊津贴等方面还未建立优先支持思政课教师的举措，亦未在公共资源使用中优先保障思政课建设。

第二，专项经费投入不足制约思政课改革创新。调研结果显示：22.8%的独立学院至今未下拨专项经费；40.57%的学生表示学校没有专门的思政网站；教师亦普遍反映办公用房、教学设备、基本图书资料等不能满足教学及办公需要。这表明，部分独立学院在思政课建设经费投入、公共教学与研究资源保障等方面还未达到相应要求，这在一定程度上制约了思政课改革创新。

第三，市场化和产业化的思维导向影响了课堂教学效果与质量。从调研结果来看，只有39.7%的教师表示上课人数在100人以下，100人以上甚至200人的大班教学仍是常态。通过进一步分析发现：200人以上班级的任课教师，50%以上认为教学效果“一般”。可见，大部分独立学院在班级人数编排上没有达到《建设标准》的要求。课堂规模人数趋高在一定程度上反映了独立学院以市场化和产业化为思维导向，追求低成本与高收益，没有充分考量思想政治教育规律与学生成长规律，影响了课堂教学效果与质量。

第四，思政课师资队伍存在数量不足、队伍不稳、学历结构不够合理等问题。独立学院专职教师比例为72.13%，兼职教师比例为21.78%，在实地访谈中进一步了解到独立学院思政课专职教师大多是借用母体学校师资或从外校聘请的退休教师，队伍构成比较复杂，专职教师少，存在大量非专业兼职教师，师生比远远未达到文件规定标准。在教师问卷调研中，51.39%的教师认为“教师数量不足或不稳定”是影响教学效果的主要因素。就学历结构而言，教师学历层次主要是硕士研究生(56.45%)，其次是博士研究生(25.78%)，本科学历教师仍占13.59%。在教学年限方面，从事思政课教学年限在10年以上的教师占比31.18%，5-10年占比25.09%，3-5年的为22.82%，2年以下的为15.68%。可见，独立学院思政课师资队伍存在数量不足、队伍不稳、学历结构不够合理等问题，这无疑会影响思政课教学质量的提升。

四、结论与建议

独立学院是高等教育大众化背景下产生的一种办学模式，在各举办高校品牌资源、学科建设、师资队伍、人才培养等方面的支持下，为我国建成世界最大规模高等教育作出了重要贡献。与此同时，独立学院在发展过程中存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、体制机制不顺畅、经费管理不规范、内部治理不健全等问题也日益突出，并在一定程度上影响了教育公平。因此，独立学院要适应新的发展需要调整转设。

独立学院要在转设过程中贯彻落实立德树人根本任务，一要科学谋划部署，积极推进独立学院转设工作。将推动独立学院转设同贯彻落实全国教育大会精神结合起来，确保明确转设路径、工作方案，力争早日完成转设任务。准确把握《中华人民共和国民办教育促进法》《独立学院设置与管理办法》等相关法律政策，依法依规开展转设工作。二要密切联系沟通，充分凝聚转设工作合力，要及时与教育部和省教育厅对接，报送转设方案，对转设过程中遇到的问题，共同研究、协调解决，科学制定推进独立学院转设的各项举措。借助省委教育工作领导小组的力量，争取发展改革、财政、税务、自然资源、人社等部门的支持。要积极与合作举办方进行协商，在维护合法权益的基础上，形成统一思想、达成转设目标。双方认定委托具有国有资产评估资质的第三方机构进行评估。三要加强风险防控，全力维护转设过程安全稳定。重视独立学院转设过程中面临的风险隐患，制定相关预案，切实守住安全稳定底线。要将独立学院转设列为学校“三重一大”事项，坚持依法、民主、规范、科学决策，主动接受纪检监察部门和社会的监督。要切实维护师生合法权益，确保师生的情绪稳定。如需终止办学，应当依法进行财务清算和资产清偿，做好教职工分流安置、合理补偿等善后工作。妥善安置在校学生，做好终止时仍未毕业在校学生的托管工作，学籍管理应按原独立学院相关办法执行。