天津市区级财政运行情况分析

◎文/韩博华

一、“十三五”时期区级财政运行情况回顾

（一）财政收入质量改善

“十三五”时期，天津市积极调整财政结构，努力做实做优财政收入，税源经济不断发展壮大，非税收入管理更加规范，区级财政收入质量明显改善。

一是税收拉动作用显著增强。2016年至2019年，区级税收对财政收入增长的拉动作用不断增强。如表1所示，2019年，区级税收收入998亿元，占一般公共预算收入的比重为78.6%。2016年，这一比重为58.6%。2019年与2016年相比，税收占比提升20个百分点，年均增速接近7%，收入结构与质量向好。

二是减税降费效应显现。“十三五”时期，天津市实施减税降费政策，在全面落实增值税降率、阶段性减免社保缴费等国家政策的基础上，不断改善营商环境，先后取消了各项涉企行政事业性收费，成为全国较早实现地方涉企行政事业性“零收费”的省市。反映在财政收支上，区级非税收入中与收费有关的收入持续下降。2019年区级财政收入中行政事业性收费13.3亿元，与2016年行政事业性收费61.2亿元的规模相比下降了78.3%。

表1 天津市区级税收与非税收入情况（单位：亿元）

（二）产业转型升级持续推进

“十三五”时期，天津市区级财政积极支持招商引资，利用财政奖补、政府投资等配套政策，加快制造业向高端、智能、绿色、服务方向转型升级，推动现代服务业加快发展，支持新旧动能接续转换。

从财源结构看，近年来各区经济增长对第三产业的依赖度提高。在传统的房地产业、制造业之外，金融业、批发零售业、商贸服务业和能源行业逐渐成长为区级税收支柱行业。其中中心城区三产优势最大，和平、河西两区均以金融业为第一财源支柱，河西区金融业税收占比超过50%。此外，在生物医药、先进设备制造、汽车制造等典型的新动能产业方面，部分区有较好表现。滨海新区作为国家改革开发先行区，通信设备制造业和汽车制造业税收在全市占72%左右，武清区汽车制造业、医药制造业、通信和专业设备制造业占比均在10%以上。

（三）财政支出强度较高

“十三五”时期，天津市区级财政始终保持较高的支出强度，在推进供给侧结构性改革、打好三大攻坚战、推动全市经济社会高质量发展等方面积极贡献财政力量。

从表2可见，2019年，全市一般公共预算支出3555.7亿元，区级一般公共预算支出2258.4亿元，区级财政承担着全市近三分之二的支出责任。2016年至2019年，区级一般公共预算支出占全市一般公共预算支出的比例均在60%以上，为各项重大战略、民生政策落地提供了强有力的支持。

表2 市、区两级一般公共预算支出情况（单位：亿元）

（四）“三保”支出得到重点保障

在区级财政支出顺序中，“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”支出排在优先位置。从“三保”支出占可用财力的比重看，以2018年为例，全市平均水平为44%，其中河北、红桥、蓟州、宁河等4个区占比超过70%，“三保”支出已经成为基层财政支出的重点内容。

其中，“保工资”“保运转”是基层政府履职尽责、有效运转的基本保障，“保基本民生”则关系到人民群众的切身利益。各区财政支出注重保障和改善民生事业，加快补齐重点民生领域短板。“十三五”时期，区级一般公共预算支出用于民生领域的占比始终保持在较高水平。如2019年区级财政用于与“稳就业”直接相关的社会保障和就业支出为239.3亿元，与2016年比较，增幅高达43.9%，远高于一般公共预算支出整体增幅，见表3。

表3 2019年天津市民生支出情况（单位：亿元）

（五）各区发展呈现不同特征

受地理位置、历史条件、功能定位以及区域政策等因素影响，“十三五”时期以来，天津市各区财政状况呈现差异性特征。

从收支规模及结构看，滨海新区作为天津市下辖的副省级区和国家级新区，财政收入和支出总量在全市各区中处于绝对领先地位。2019年，滨海新区税收收入占一般公共预算收入的比重达88%，其中制造业、金融业和批发零售业贡献了50%以上的税收，总体财力状况良好。中心城区近年来着力发展现代服务业，增值税、企业所得税是一般公共预算收入的主要来源。与中心城区相比，环城四区收支规模相对较大，制造业税收贡献度更高，且近年来成交地块较多，基金收入是其财政收入的重要来源之一。涉农五区内部分化明显，其中武清区近年来保持快速发展，财政收支总量较高，宁河区、蓟州区等传统涉农区县则面临较大的收支压力。

二、存在的问题及原因分析

（一）财政收入增长乏力

“十三五”时期是减税降费等各项重大战略落地期，也是天津市实现经济转型、爬坡过坎的“阵痛期”。受此影响，区级财政收入规模呈现负增长的形态。大部分区的财政收入水平呈下降趋势，降幅大都在10%上下，最大降幅超过 40个百分点。2019年全市16个区一般公共预算收入1270亿元，与2016年相比降幅为27.6%。其中，市内六区降幅最高，2019年合计收入203.1亿元、降幅50%；环城四区合计收入283.7亿元、降幅18.9%；涉农五区280.1亿元、降幅14.2%；滨海新区502.7亿元、降幅25.3%。全市各区从地域外围向中心城区，财政一般预算收入下降幅度呈增长之势。

预计“十四五”期间各区财政收入水平提高仍面临较大压力。一是经济增速影响财政增速。财税结构与经济发展水平相适应，经济的快速发展必然会体现为财政收入的快速增长，反之亦然。中短期内，天津市经济发展仍将面临疫情带来的不确定风险。二是土地收入难以为继。继2016年9月推出“津七条”、施行区域性住房限购和差别化住房信贷政策后，2017年天津市又推出了一系列房地产调控政策，楼市政策趋紧。随着城市建成区的外延性扩张放缓，住房交易进入“存量房”的时代。与之直接相关的政府土地出让金收入的增长也将放缓，而新的经济业态尚未完全形成，且税源经济建设具有延迟性，短期内对经济增长的贡献难以显现，见图1。

（二）必保支出保障难度增大

图1 天津市区级一般公共预算收入情况（单位：亿元）

对区级来说，在地方财政资金流动性紧张的情况下，要坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，切实保障基本民生、工资发放和机构运转。以2018年为例，全市16个区 “三保”支出880亿元，“三保”可用财力1990亿元，区级财政“三保”支出总体尚能保障。但在实际执行中，在国家标准的“三保”之外仍然存在其他必保项，增大了区级财政保障压力，造成部分重点建设项目，单纯依靠区级可用财力无法给予支持和保障。

一是具有“三保”性质的丧葬费、抚恤金、公益性岗位人员工资、职工基本养老金“缺口”部分，以及维稳、扶贫、救灾、防疫、环保等临时性应急支出等，虽然不属于“三保”范围，但却是具有“三保”性质的刚性支出，导致区级财政负担沉重。二是在许多“三保”范围内的民生支出方面，天津市在实际执行政策中的落实数远高于财政部的规定标准，使地方财政负担加重，各区面临日益紧迫的支出压力。

（三）财政自给能力下降

整体来看，如图2所示，2015年以后区级财政收支平衡程度 （选取相对量指标一般公共预算收入/支出测算财政收支平衡程度）呈逐年下滑趋势，2015年为84%，2019年已降至56%。各区对市级转移支付依赖程度逐年加剧。

具体到区域，因大部分区一般公共预算收入下降，同时叠加半数以上区域一般公共预算支出规模扩张，2016年以来，天津市下辖各区一般公共预算自给率普遍下滑。2019年，中心城区财政收入规模相对较小的河北区、河东区和红桥区，环城四区中的西青区和津南区，以及除武清区外的四个涉农区域，一般公共预算平衡度已降至低于56%。其中红桥区、宁河区和蓟州区近三年一般公共预算平衡度均在45%以下，一般公共预算自给能力较差。

在现行财政管理体制下，地方政府承担的公共事务支出主要依靠地方公共预算收入、上级转移支付及债务筹措。对区级财政而言，公共预算收入是满足支出需要的最稳定的收入种类。2016年以来，天津市下辖大部分区域经济增速较低，税收收入总体下降，叠加非税收入下滑，一般公共预算收入下降，财力增长主要依赖基金收入和上级补助收入。“十四五”时期，天津各区还肩负着落实“六稳”“六保”任务、推进“一基地三区”建设、贯彻京津冀协同发展战略等重任。随着收入增长趋缓与刚性支出增加矛盾日益突出，财力收支平衡难度加大，难以发挥财政在引导和促进经济发展方面的关键作用。

（四）各区发展协同性不高

天津市各区经济发展水平存在较大差距。经济发展水平高的地区，一般税源稳定，财力充足，政府提供基本公共服务的能力较强，而对于一些仅能维持“吃饭财政”的地区，基本公共服务供给能力较弱，由此造成地区间基本公共服务不均等。仅就市内六区来比较，中心各城区虽地理位置临近，但收入体量差距巨大，河西区财政收入始终是红桥区的两倍以上，资源要素更加向优势地区聚集，劣势地区则处境更加困难。此外，产业项目同质化竞争和重复建设现象普遍存在，各区经常为了同一个招商项目不断抬高优惠政策、无序竞争，造成不必要的损失。

图2 区级财政收支平衡度

（五）基层财政运行存在风险

2016年至今，各区普遍存有规模不等的显性和隐性债务，部分区接近国家规定的300%警戒线，债务风险较大。

分区域来看，中心城区债务压力体现为政府债务偿付压力，其中经济实力较弱的河北区、河东区和红桥区政府债务压力较重，其余三个中心城区政府债务风险相对可控。环城四区和涉农五区城投公司数量较少，但历史积累了较大规模的带息债务，后续环城四区和涉农五区的债务周转压力预计将进一步上升。近年来天津市积极防范化解区级债务风险，但受偿债时限约束，随着2021年至2022年还债高峰期的到来，必将给区级财政收支带来较大压力。

三、“十四五”时期区级财政可持续发展的对策建议

“十四五”时期是加快健全现代财政制度、提升财政治理能力的关键时期。为实现财政高质量发展，保障基层财政平稳运行，需着眼于调和收支，从增加财政收入和规范财政支出两方面入手，积极作为，化解风险，提升区级财政可持续发展能力。

（一）多渠道增加区级财政收入

1.培植高效稳定财源

构建稳定规范的地方收入体系，加快构建完善的地方税体系，持续引育新动能，降低地方政府对土地财政的依赖度，使地方政府拥有较为稳定的自主税收来源。一是在确保减税降费力度不减的前提下，加大推进 “放管服”力度，进一步改善公共福利和营商环境，为扶持培育新的经济增长点和财政增收渠道打下坚实基础。二是谋划好区域定位和产业布局，分类施策，使各区在顶层发展战略的指引下，改变内部无序竞争局面，增强辐射带动能力，优势互补、协调发力，增强自我“造血”与“循环”功能。

2.加大各类预算资金统筹力度

统筹考虑各类预算资金，提高财政资金使用效率。一是加大资金整合力度，将政府性基金预算、国有资本经营预算和公共预算统筹使用，逐步实现政府预算“一本账”，并重新梳理和压缩专款适用范围，提高基层财政对预算资金使用的统筹能力。二是加大存量资金盘活力度，将存量资金盘活纳入预算编制范围，并将盘活资金及时向基层推广、投入使用。

3.强化债务风险管理

要以“防促并举”的理念强化债务管理。既防止地方财政风险蔓延，也运用好债务资源促进区域经济发展。依靠债务展期、债务市场化等手段化解存量债。按照市场化、法治化方向，完善政府举债规模确立机制，保持债务规模与偿债能力匹配。据实考量区级债务可持续性，在风险可控的范围内，有效利用债务资金缓解现金流不足困境。

（二）规范区级财政支出

1.全面梳理财政必保事项

加强对“十四五”时期的基层财政收支形势研判，以2020年疫情防控方面的突发支出和各项社会事业新增支出为重点，全面整理区级政府面临的各类必保事项。对各类民生事业的“硬性”保障标准，以及“三保”之外的必保人员，如劳务派遣人员、政府雇员等，进行一次系统摸底清查，以便于分类解决，由市级财政在测算转移支付方面充分考虑此因素。 结合当前预算管理一体化工作，探索将“三保”相关事项以统一口径纳入预算管理一体化系统，使上级财政可以实时监控预算安排与执行情况。

2.合理确定支出责任及标准

一是进一步理顺财政事权和支出责任，基层保障范围适度“缩围”。除了另有规定外，不强制要求区级政府对上级下达的专项转移支付资金和改革政策进行配套。调整完善市对区财政体制，市级适当集中财力，加大对困难区“三保”投入力度。二是因地施策，充分考虑各区财政承受能力，科学地制定政策和提高支出增长标准，审慎出台涉及面广的增支事项，不对超出财力的民生政策做过高承诺。

3.推进预算绩效改革

进一步深化预算绩效管理制度改革。一是完善预算绩效目标。研究出台精细化、科学化的支出预算标准，提升基层预算管理能力，加大预算编制核查力度，提高零基预算应用质量和应用效果。二是开展全过程绩效监控。及时发现项目预算执行中的问题并进行调整和纠正。三是推进绩效评价。加大预算绩效评价结果、审计问题整改情况与预算安排的挂钩力度，提升区级财政资源配置效益。

4.创新财政支持方式

积极发挥财政 “四两拨千斤”的带动作用，大力吸引社会资本进入公共服务领域。进一步规范制度、强化指导，参考部分发达地区经验，鼓励区级政府通过市场机制解决文化、体育等城乡公用事业建设，以及公益性基础设施建设、大型设备购置更新等支出事项，探索通过股权投资、融资租赁、基金等市场运作方式提供部分公共服务。