海事行政处罚自由裁量权滥用的防范

陈君彦

【摘 要】 为合理运用海事行政处罚自由裁量权，分析海事行政处罚中滥用自由裁量权的表现形式，指出造成滥用的原因有裁量基准落实不足、执法人员水平及素质参差不齐和监督机制不健全等。在此基础上提出海事行政处罚自由裁量权滥用的防范对策：制定裁量基准并严格执行;健全海事行政处罚程序控制制度;提高海事执法人员的素质及水平;完善海事行政执法监督体系。

【关键词】 海事行政处罚;自由裁量权;控制;裁量基准

行政自由裁量权是法律法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。[1]由于我国幅员辽阔，各地情况有所不同，加之立法者无法预见并规定将来的一切行为，在现实生活中，为防止行政机关面对复杂的问题无计可施，法律法规赋予行政机关在一定的原则和范围内行使裁量权以提高行政效率。但自由裁量权也是一把双刃剑，很容易产生自由裁量权行使不规范甚至被滥用的情况。这种情况在行政机关实施的行政处罚行为中最为常见，海事行政处罚也不例外。

1 海事行政处罚自由裁量权滥用的表现形式

1.1 行政处罚缺乏统一性

在海事行政处罚中经常出现对于不同对象的同一种违法行为处以不同处罚结果的现象，或者对于同一种违法行为，因发生在不同时间就处以不同处罚结果的现象。这些现象都会导致处罚结果缺乏统一性和确定性。这样一来，不仅可能使个案中的处罚结果与违法行为的过错程度不相适应，而且也将使得行政处罚因确定性和可预期性不足而丧失或者弱化其警示作用和预防再犯作用。

1.2 行政处罚因人而异，缺乏平等性

行使自由裁量权必须具备正当行为的目的和动机，符合社会客观规律，不得考虑不相关因素，也不能忽视相关因素。海事执法人员若在实施行政处罚时掺杂不正当的主观因素，在个人心绪等因素的影响下作出处罚决定，或者人情处罚，不仅对处罚对象不公平，也会对社会造成不良影响。

1.3 随意选择海事行政处罚方式

目前，海事相关法律法规规定的行政处罚方式主要有警告、罚款、扣留船员适任证书、吊销船员适任证书等。对某一主体的一项海上行政违法行为，既可给予一种处罚方式，也可以并处其他处罚方式。《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第36条规定：违反《海上航行警告和航行通告管理规定》，造成海上交通事故的，依照《海上航行警告和航行通告管理规定》第20条，对船舶、设施所有人或者经营人处以元以上1万元以下罚款;对船长或者设施主要负责人处以元以上1万元以下罚款，并对其他直接责任人员处以元以上1万元以下罚款;情节严重的，给予扣留船员适任证书6个月至24个月直至吊销船员适任证书的处罚。有些海事执法人员在行政处罚中往往不考虑违法行为的情节和危害后果，随意选择处罚方式，或者本应两种以上处罚并处的却仅处以一种处罚，或对仅须处以一种处罚的违法行为却增加了其他处罚，违反了行政处罚的过罚相当原则。

1.4 处理程序不合理

海事行政执法人员处理海事行政处罚时应当做到公开透明，尊重行政相对人的知情权，听取行政相对人的陈述和申辩，告知行政相对人处理的结果及理由，保障相对人的程序性权利。对此，《中华人民共和国海事行政处罚裁量权管理办法》第18条规定：海事管理机构在行使海事行政处罚裁量权时，应当充分听取海事违法行为当事人的陈述、申辩和听证意见，对海事违法行为当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;海事违法行为当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。但现实中部分海事执法人员在进行海事行政处罚时，故意省掉或者忽略了必要的步骤和程序，使得行政相对人未能充分行使有关程序性权利。即使处罚结果仍可能是正确合理的，这种执法行为也依然构成自由裁量权的滥用，属于不当甚至违法的行政处罚行为。

2 海事行政处罚自由裁量权滥用的原因

2.1 裁量基准落实不足

交通运输部海事局于2017年12月发布了《海事违法行为行政处罚裁量基准》，各地又根据本地区的特殊情况对裁量基准进行了细化。将法律规定的裁量幅度分割为若干裁量格次，可以增强法律规定的可操作性，并减少执法人员在实施海事行政处罚行为过程中的随意性。但在实施过程中仍有少数执法人员并没有严格按照裁量基准执行海事行政处罚，存在裁量基准制度未能得到严格落实和执行的现象。

2.2 执法人员水平及素质参差不齐

执法人员的素质直接影响海事行政执法裁量权的运用。近年来，随着海事系统执法人员队伍建设的加强，海事执法人员的素质普遍有所提高，但仍然参差不齐，影响了海事行政处罚自由裁量权的规范行使。有的执法人员对法律知识的学习不够深入、理解不够到位、把握不够准确，工作中极易导致裁量不公。

2.3 监督机制不健全

海事机关内部的监督对海事行政执法人员所作的行政处罚行为的合法性和合理性能够起到一定的纠错作用，但从实践案例来看，这种作用较为有限;海事执法人员以及上级领导对于行政处罚决定的监督往往多流于形式，偏重审查文书的格式是否规范、文字的表述是否严谨以及适用的法律是否准确等，而很少推敲处罚决定与违法行为的情节是否相适应。在社会监督领域，作为权力监督主要群体的行政相对人，他们往往又不敢或者不愿行使监督权。司法监督主要审查具体行政行为的合法性，对于裁量权是否合理较少审查，且司法监督属于一种事后监督，难以起到对行政执法裁量权行使事前监督和事中监督的作用。

3 减少海事行政处罚自由裁量权滥用的建议

3.1 制定裁量基准并严格执行

要处理好海事法律法规的灵活性与执法的可操作性，应在法律、法规、规章的框架下，充分听取执法人员和行政相对人的意见，制定裁量基准。王春业[2]指出：“基准制度是对行政自由裁量权的一种规制，是人们认识水平不断提高和社会法治化趋势的必然结果，是预防自由裁量权滥用等种种弊端的一种较好制约方式。”各地在制定裁量基准时要广泛调研并结合实际，根据当地经济发展水平、人文社会环境，广泛听取执法人员和行政相对人的意见，使裁量基准符合执法实际，提升執法行为的效率和可操作性。对于发布的裁量基准，海事部门执法人员应当严格执行。建立行政处罚公示、备案制度及行政责任追究制度，将裁量基准的落实情况纳入对执法人员的考核和责任追究中。在个案中当执法人员拟作出的处罚决定的结果与裁量基准不一致时，应当提交审核并且说明理由，先由海事管理机构法制部门预审，再由海事管理机构负责人审批，经同意后方可作出处罚决定。这样可以防止执法人员随意超越裁量基准实施处罚。

3.2 健全海事行政处罚程序控制制度

为减少海事行政处罚自由裁量权滥用，相关部门应遵循正当程序原则，建立健全海事行政处罚程序控制制度，具体有：（1）信息公开制度，指行政机关应依法向社会公开的凡涉及相对人权利、义务的行政信息，除法律法规规定应予保密的范围外，遏制自由裁量权的滥用;（2）告知并说明理由制度，指行政机关作出影响行政相对人权益的决定时，必须告知行政相对人处理决定的内容并说明事实及法律依据，避免行政主体恣意行使，损害行政相对人的合法权益;（3）回避制度，海事行政执法人员在执法时，与执法行为有利害关系的人员不能参与该行为的处理，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性;（4）听证制度，控辩双方相互质证，可以缩小行政相对人与行政机关地位不平等的差距，有利于了解案件真实情况;（5）集体讨论制度，对于行政处罚中的重大和疑难案件，执法人员应与领导班子集体讨论表决。

3.3 提高海事执法人员的素质及水平

提高海事执法人员的思想道德素质，通过党性教育提高执法人员的思想道德素质，积极践行公正执法、执法为民的理念，杜绝执法人员在执法时考虑不相关因素，以及执法受个人偏好影响及人情执法等;提高海事执法人员的工作水平，要求海事执法人员定期学习海事相关法律法规、掌握业务工作所涉及的技术规范，提高执法水平，并且了解行政执法自由裁量权的原则，使得执法人员正确行使海事行政处罚自由裁量权。

3.4 完善海事行政执法监督体系

应当以现代法治理念为基础，建立并完善一套行之有效的海事行政执法监督体系，具体有：

（1）应当建立并完善海事管理机构内部监督机制，对现场执法行为进行录音、录像全程监控，组织专门人员定期抽查;海事机构可以引入先前优秀案例作为参照，避免同案不同判，保证事实相同处罚结果一致;同时建立行政执法问责机制，由行政监察机构对行政执法不当行为进行备案，并对同种不当行为的多次出现给予相应处罚，形成责任分明的约束机制。[3]

（2）应充分发挥社会监督的作用，鼓励群众积极监督，对监督有功的群众实行保密并给予奖励。

（3）发挥网络和媒体等舆论监督的作用，对于媒体报道的问题积极回应，在群众与行政主体间搭建真实的交流沟通平台，起到对海事行政执法行为强而有力的辅助监督。

（4）加强司法监督，司法监督是行政处罚自由裁量权规制的最后一道防线，扩大行政诉讼的受案范围，将自由裁量权的行使纳入司法审查的范围，对权力行使的过程和结果进行全面监督。

参考文献：

[1] 姜明安. 论行政自由裁量权及其法律控制[J]. 法学研究，1993（1）：44-50.

[2] 王春业. 论基准制度及其法制化――以行政处罚為例[J].河北法学，2009（6）：100-104.

[3] 刘涛. 规范海事行政执法自由裁量权的路径分析[J]. 交通企业管理，2014（9）：：21-23.