职业培训项目制的治理意蕴与路径研究

何 婕

(中国平安人寿保险股份有限公司上海分公司，上海 200000)

进入20世纪以来，在“各地要建立职业培训项目管理制度”要求的引领下[1]，随着培训活动的不断深入，项目制成为职业培训体系治理的一项重要制度设计，影响并重塑着中央与地方制度安排的同时，诱发了各层次上相应的政府行为，逐渐成为认识国家治理运作和政府行为的一个新的维度[2]。职业培训作为一种跨界合作才可完成的有组织的专门训练活动，实行现代体系治理，系统性、开放性是关键。系统性体现在结构要完整，基本制度、运行机制、重大政策要完善，培训各要素要全面、互补和良性结合[3]；开放性体现在两个维度上，一个维度是职业培训要与职业教育一体化发展，另一个维度是要建立政(政府)产(行业企业)学(职业学校)研(教科研)社(社会培训组织)协作联动机制，两维互补方可破解跨界合作难题。本文基于治理体系建设的视角，把项目制作为职业培训体系治理的制度协调机制，分析治理意蕴、功能作用、运行机理，为构筑要素全面、制度完整、上下衔接、相互合作的职业培训治理体系探索方法路径。

一、背景解读：职业培训的治理问题剖析

从体系治理的角度来分析，推进职业培训治理体系现代化需要从三个方面思考：第一方面，关注职业培训体系建设的系统性，考量职业培训政策、制度是否完整，培训各要素是否全面、相互结合。第二方面，关注职业培训体系建设的开放性，考量职业培训与职业教育是否衔接、职业培训相关各主体是否协同合作。第三方面，培训活动是否能满足经济发展的需求，使无业者“有业”，是否能满足个性发展的需要，使有业者“乐业”。然而，就目前职业培训体系建设情况来看，我们关注更多的是体系建设的系统性问题，而没有充分立足经济发展和个性终身发展需求去分析满足双重需求的体系建设和体系治理问题，导致当前职业培训体系建设存在盲区。

(一)各自为政：协同治理的现实悖论

推动职业培训跨界合作的理念变革与管理创新经历了跨越式发展，但距现代职业培训体系治理目标还相差甚远。一是多元利益主体间各自为政现象严重。不仅是政府多部门开展培训的管理职能交叉、机构重叠导致的政策、办法不统一，还包括部门之间协调无力下学历证书与职业资格证书的不衔接，以及政府主导模式的企业、社会组织等培训主体长期话语失权。二是单维思维转向多维思维能力较弱。承担技能培训任务的职业院校普遍存在重学制教育、轻技能培训，重技能知识传授、轻技能实践训练的问题，甚至在教学过程中以学制教育课程代替培训课程，忽视与企业合作研发培训内容。三是“培训无用论”成为当前中小型企业的意识形态。担心员工受训后，不是要加薪就是想跳槽，一些企业因此不愿投资员工参加培训，也不愿提供资源参与职业院校开展培训。由此认为，在政府处于主导、传统培训理念未更新、资源使用偏低的长期发展模式下，职业培训市场化、社会化发展因各自为政而举步为艰，多元利益主体协同治理的体制障碍仍旧要竭力破除。

(二)分轨并行：产教融合的现实困境

完善职业教育和培训体系已经成为国家的重要制度设计，然而发展不平衡不充分问题依然存在。具体表现为：一是建立职业培训和学制教育成果累计、互认制度是支撑劳动者终身学习的基础性制度，然而教育系统与产业部门制度改革不同步，在“产教分轨”并行的年代，学历教育成果与培训育人成果的互认尽管被重视并列为改革重点，但到目前仍止于理论文本。二是更充分更高质量的就业只有产教深度融合才可能实现，然而融合程度不深恰恰是当前职业培训的薄弱环节。三是培训的治理应坚持在法制轨道上统筹推进才可规范主体行为、化解竞争矛盾,但现实中专项立法的滞后，使得职业培训市场一直处于资质认定制度缺乏、监管手段单一、培训质量无保证、评价机制不健全的无序状态[3]，产教融合度不深已经成为职业培训体系治理亟待解决的问题。

(三)从“管”到“治”：治理体系现代化的考量

国内公共管理学教授唐亚林认为，治理现代化的具体内涵在于“制度+组织+能力”。因此，职业培训治理体系现代化就是构建政府与社会各类培训组织兼容并蓄的“治理”体制机制。由此，传统的行政对培训自上而下的指令化“管理”需要让位于政府与公民社会的协商“治理”，并且在制度建设过程中坚持“质量为本，服务至上”。但现有的培训政策更多的是在指令化“管理”下产生的，因缺少平等协商的环节而暴露出诸多的弊端，具体表现为：一是培训政策粗放。政策的制定缺少先期的调研、缺少专业人员的参与，把评价考核视为数量的变化而非质量的高低，导致培训无法适应市场新需求。二是质量监管乏力。对培训机构的师资、设备条件审查不严，对培训质量不达标问题处理力度不够，没有建立资质认定和不合格培训机构退出机制。三是政策匹配度低。我国政府出台了一系列关于加强职业培训促进就业的政策文件，然而密集的政策投放并不能打破界域藩篱，让各类培训主体深度协同。四是主体行为的“异化”。包括培训市场宽进宽出、培训教学过于重视“拿证”技巧和部分培训机构提供虚假材料骗取补贴等等[3]。显然，培训管理规范化问题、管理职能整合问题、管理政策粗放问题，以及培训监管不到位问题已经成为职业培训发展的首要难题，多元主体计议协商式的“共治”成为发展趋势。

综上，从社会治理学的视角分析，异化的主体行为势必影响职业培训治理体系和治理能力现代化进程。通过坚持和完善一整套紧密相连、相互协调的制度体系，形成政府、行业企业、社会培训组织、教科研机构、劳动者个人等多元利益主体共同“管理”的职业培训治理体系，首先要斧正各自为政的价值导向，实现“跨界”融合，其次要赋予教育和培训主体话语权，既要构建政产学研社五位一体的教育培训体制机制，也要推进体系建设与质量保障的制度重构。唯有进一步加强要素全面、制度完整、上下衔接、相互合作的职业培训治理体系建设，才能更新观念、打破桎梏，形成推动发展的强大合力；唯有依法管培、依法治培，才能推动职业培训市场化社会化变革。

二、治理意蕴：基于政策文本的制度逻辑

2010年，国务院提出“各地要建立职业培训项目管理制度”[1],2019年，再次提出“鼓励通过项目制购买服务等方式为贫困劳动力提供免费职业培训”[4]，在职业培训治理中资源以项目运作的方式进入培训组织，成为职业培训体系建设的一种新结构形态，是将国家发展战略与意图嵌入职业培训体系治理的重要手段，集中体现了国家试图利用项目的资源统筹优势和加强考核规范，建立现代化、专业化的职业培训治理模式，实现从中央到地方各层级以及社会各领域共同治理的愿景。

(一)共商共治：项目制的治理逻辑

项目是以事的内在逻辑为出发点，在限定时间和资源约束下，利用自上而下的资源配置完成预期目标的一种运行方式，具体包括制定生成、申请审核、分配转化、评估检查与策略应对等一系列环节，它不仅可以突破原有官僚体系，利用自上而下的政治动员来调动资源，形成合力[5]，还能够超出单个项目的事本主义逻辑，以组织动员形成社会整体性的联动机制。项目制的主要特征表现为临时性、目标导向、新机构和规划[6]，它与规章制度、专业分工和等级权威为表现的科层制能够形成“科层为体，项目为用”的治理逻辑[7]。

2005年，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》要求：在吸纳进城务工农村劳动者较多的重点行业和组织劳务输出的贫困地区，组织实施国家培训项目。建立政府扶助、面向市场、多元办学的教育培训机制，中央财政通过专项转移支付的方式给予补贴。职业培训项目制就是国家利用项目的集中优势，发挥政策效应和择优效应，通过财政激励在培训领域进行制度体系建设的方针策略。“项目制不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统一起来的治理模式。”[2]项目制能够成为职业培训治理体系的新结构形态，就在于它是目前打破常规一元组织结构形成联动机制的最有效方式，政府、市场、行业企业、职业院校、社会培训组织、第三方评价机构以及劳动者通过项目这一平台广泛参与到职业培训治理中，共同承担着管理培训公共事务的责任，形成了一种培训合作关系。

(二)技术治理：项目制的功能作用

项目制治理以“项目”为平台。一是能够协同利益主体，实现多元“共治”。中央政府包括职业培训牵头部门(人力资源社会保障部)和任务协同部门(财政部、教育部等)通过项目调动地方资源、平衡地区差异，引导职业培训改革发展；地方政府包括省、直辖市、地(市、县)等则通过设计项目、确保项目投放和监督检查项目落实参与到项目中；职业院校、社会培训组织为获得政策、资源以及利益支持申请项目；行业企业、第三方评价机构则以不同方式加入到项目治理过程中[8]。二是能够规范培训管理，实现技术治理。项目制重视操作过程的标准化和技术化，时效性、规划性、严密性强，便于管理，具有专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范、相对灵活的特点，解决了传统管理中的无序和不规范性问题，带有明显的专家治理的倾向[9]。三是能够统筹资源配置，实现优化重组。项目制能够让地方、职业院校、社会培训组织等主要承担职业培训任务的组织获得中央财政的投入，培训资源(设备、师资等)的优化重组，随着培训规模的不断扩大，政府投入增加，行业企业的参与，大大提升了职业培训资源的供给。四是能够改变组织结构，提升治理效能。随着职业培训项目制的实施，培训组织结构形态逐步走向开放，企校双元共培、企业培训师制度、现代学徒制度、国家职业技能鉴定制度等得到了较快发展，以创新项目管理模式提升职业培训治理能力和水平，财政专项的杠杆作用日益显著[10]。职业培训项目制集中体现了中央政府以财政专项引导职业培训高质量发展。

(三)让渡控制权：项目式协调的发生机制

培训项目制的治理逻辑分为两种。一种是项目式动员，指利用科层关系中上下级结构，将项目目标设定为量化指标，通过下放剩余控制权和目标责任制管理，自上而下“层层激励式”进行项目实施。具体以设立专项资金并多退少补的方式，按照培训项目建设、培训项目投放、获取项目资源、报送完成指标和年度报告程序，通过纵向目标设定权、检查验收权、实施激励权等剩余控制权分配，促使中央政府部门、地方行政部门、培训承办方形成政府组织关系类型，鼓励承包方超额完成培训任务。这种“一事一议”“专款专用”的强激励逻辑赋予了基层治理主体更多“自主性”，导致“选择性治理”[11]，并引发培训质量监管、套取、骗取资金的风险。由此，国家人社部改变项目目标设定为实际支付培训资金，并对资金使用进行审计验收。

另一种是项目式协调，指在项目式动员的基础上，地方政府为规避技术风险，将部分剩余控制权让渡给平级部门，以协调合作共同推进项目运行的一种治理逻辑。这一逻辑起点在于：对下，不再下达专项培训任务指标，并建立中央审计检查和财政部专项绩效考核制度，横向间，通过让渡资金使用权、项目执行权、过程监管权、项目决策权、项目宣传权等剩余控制权给平级部门[12]，形成部门间协商合作的共训基础。由一维的条线纵向动员转为二维的平级部门的统筹协调，体现了政府内部组织纵向制度安排和平级组织横向协调行动的制度转换逻辑。事实上，在职业培训运行过程中，治理体系建设既需要纵向资源分配和控制权分配(项目式动员)，以确保基本制度、运行机制、重大决策结构完整要素全面互补；也需要部门间的让渡控制权(项目式协调)，来纠偏纵向动员的盲目性、非专业性。如此，不仅可降低治理风险，还可带来“意外成果”：培训成果独享、培训责任自负转向成果分享、责任共担，这恰恰是项目制运作内在的治理逻辑(详见下图)。

三、现代化路径：赋能成长的制度选择

建立培训项目管理制度，标志着我国职业培训走向更高追求的管理阶段。应对国家治理体系和治理能力现代化的新挑战，面对当前职业培训体系建设的不完整、协同治理的现实困境，面对劳动者终身职业成长的高质量培训新需求，在职业培训体系治理问题上，一定要坚持以满足人的终身成长需要为本，按照项目制治理逻辑，加强制度建设、体制革新，并以专项立法加以调控，确保领导培训活动时形成的组织结构关系与进行培训活动时形成的协同合作关系实现纵横统一。

(一)培训决策的法治化

职业培训是培训机构为提高特定受众人群满足社会需要能力而采取的专门培养训练活动。在项目制治理逻辑的驱动下，培训主体正在由最初“政府主导”状态向多主体共商共治状态转变。为实现资源共享的多主体利益最大化，应对培训面向由就业人员向全体劳动者(就业人员、准备就业人员)转变带来的各种行为风险，需要系统、完备的立法体系作为基本保障。因此，应构建以劳动法为核心，职业培训基本法律、职业培训单行法律、职业培训行政法规、职业培训规章、职业培训地方性法规和规章、职业培训相关法律法规共同组成的层次分明、内容和谐一致、下位法与上位法衔接有序、同位法律规范不相冲突的职业培训法律制度体系。

(二)培训项目的全民化

目前，职业培训面向的受众群体已经发生变化，从限定的就业人员即从事一定社会劳动有技能储备的专项培养对象向全体劳动者转变，既包括就业人员也包括失业人员和未曾就业人员。把全体劳动者作为育人的对象，并视为终身职业技能培训制度的第一目标，职业培训体系建设和治理就必须要有全民化的思考，指向职业性就业的培训活动，应以满足岗位新需求和新岗位工作任务需要为落脚点，集成产业基于经济发展的“时代性”目标与教育基于个性发展的“成长性”目标，扩展资源范畴和培训内容选择的基准与范围[13]，增强培训的针对性和有效性。

要善于运用经验归纳与趋势预测、静态构成与动态生成的辩证分析方法[13]，重新设计适应现代最新职业岗位群要求的岗位职业能力标准的培训目标。科学设计职业培训包课程，以职业标准、国家职业资格分级标准、国家技能鉴定等级标准为引领，将职业道德、能力素养和知识素养融入课程内容中，构建满足培训者终身、可持续、全面发展需要的课程体系，进一步完善职业培训学分制与职业教育学分制及技能竞赛获奖的互认机制。

(三)培训服务的终身化

职业培训作为专门培养训练活动，培训供给的过程已从职前模式向“职前+职后”一体化模式转变，从就业准备到一生成长的培训过程，是终身职业技能培训制度的一个重要原则，也是核心所在。为此，职业培训体系建设和治理就必须要有整合的思考。当前，育人教育归口教育行政部门管理，用人培训归口人力资源社会保障部门管理，形成了规定标准不一致的格局，必须尽快打破制度壁垒，进行体制机制改革，统一育人标准和用人标准。

要善于运用项目式协调转换机制，建立就业人员、失业人员以及未曾就业人员培训资源分类投放机制，通过职务晋升培训、转岗培训和技术适应培训统筹配置政策资源、教育资源、企业资源，做到分层、分类使用。进一步整合相关资格证书，对教育部颁发的学历证书、人力资源社会保障部颁发的职业资格证书和水平证书以及培训证书进行系统性整合，实现证书的上下衔接、等值互认、价值转换，同时出台国家认证制度对其进行保障。

(四)培训评价的专业化

职业培训所涉及的培养训练活动，质量保障的重要一级在于“管办评”分离的治理模式，这对于终身职业技能培训制度化建设至关重要，也是培训项目制治理的关键一环。相对于其他形式的教育活动，项目本身具有的经济属性和政治属性，决定了其更有优势、更有条件健全相关机制，实现第三方评价。为此，职业培训体系建设和治理一定要有重构的思考，既要借鉴具有类型特征的职业教育的制度设计，更要进行辩证的兼容并蓄的制度创新，聚焦公平、价值和内容三大重点靶向发力。

要充分运用项目制度发生机制，推动形成政府、行业企业、学校、社会组织等主要利益相关方共同参与的多元评价运行机制，构建政府管理，企校、社会组织举办培训，职业教育研究机构第三方评价的模式。建立职业培训机构准入和退出机制，对培训质量较差的培训机构一经核实即取消其培训资质。逐步形成政策引领、项目管制、评价监督的制度环境，扫除职业培训现代化发展的机制性障碍。