政府治理视角下优化营商环境的思考与对策——以内蒙古自治区为例

○文/刘凤枝

优化营商环境是加快建设现代化经济体系、推动高质量发展，转变政府管理模式的现实需要。2021 年2 月18 日春节后的首个工作日，内蒙古自治区党委书记、人大常委会主任石泰峰出席全区优化营商环境大会并讲话，强调要突出问题导向、目标导向、结果导向，以更大力度和过硬举措扫除营商环境乱象、破除思想观念障碍、革除作风顽疾和腐败沉疴，坚决打好优化营商环境、净化政治生态整体攻坚战。

一、营商环境的概念、特征和评价

（一）概念和特征

营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务政策、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和[1]，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面[1]。

营商环境有优劣之分，通过梳理国内外相关理论和实践得出，好的营商环境通常具有以下共同特征：

1.便利性。指办事的时间短、手续少、成本低。便利化可使市场主体营商活动更加容易，活跃度增强，有效降低制度性交易成本。

2.公平性。指企业无论大小，属于何种类型，在市场经济活动中都能获得平等待遇，公平竞争，没有歧视性和差异化限制。

3.透明度。指有关政策法规制度信息的公开透明程度，包括市场环境、政务服务、监管执法和法律法规等方面信息的公开知晓，没有隐性或显性的限制。

4.法治化。指营商法律制度的完备程度，包括法律法规健全，法律面前各类市场主体一律平等，政府依法行政、市场监管统一，依法保护企业权益，司法保护公正等。

5.国际化。指营商制度安排与国际规则的相通对接程度，包括与国际衡量标准相近、与国际通行规则或国际惯例对接、涉外投资贸易开放程度等。

（二）营商环境评价

优化营商环境是目前国内外广泛关注的改革议题。在国际上，营商环境研究领域内广泛认同的是世界银行每年发布的《营商环境报告》，这是对各国营商环境最有权威和较为全面的评价。它的指标体系包括企业开办、施工办理许可、供应电力、产权登记、信贷获得、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同履行、办理破产及衡量劳动市场法规11 个领域[2]。世界银行自2003 年起每年都发布一份营商环境报告，对全球各经济体的营商环境进行量化评估和排名，引起世界各国的关注，成为影响改革议程和投资预期的重要参考。借助营商环境评价，可以准确描述区域营商环境现状、了解区域之间的具体差距，有利于精准推动持续性改革。在我国经济发展迈向高质量发展的进程中，提升营商环境显得非常重要。据世界银行《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境总体分数77.9 分，排名跃居全球第31 位，比上年提升15 位。我国于2020年1 月1 日正式发布施行首部专门针对营商环境的行政法规——《优化营商环境条例》，条例对标国际先进水平，从完善体制机制层面作出相应规定[3]。

二、内蒙古自治区营商环境建设现状和存在的问题

（一）营商环境建设现状

内蒙古自治区高度重视优化营商环境问题，为营造良好的营商环境采取诸多措施，并取得一定成效，提高了政府服务的效率和水平，为各类市场主体减轻了负担。但内蒙古自治区距离营商环境建设要求还存在较大差距。《中国营商环境报告2020》显示，内蒙古的营商环境评价总分仅为44.97 分，全国31 个省区直辖市排名第25 位，远低于当年人均GDP 排名，与排第一位的北京市相差33 分。在市场环境、政务环境、法律法规环境、人文环境分项得分为32.73 分、51.56分、51.14 分、29.15 分，分别位居31 个省区直辖市的第26、19、26、30 位。内蒙古自治区不仅与先进地区相比有较大差距，也明显弱于中西部地区[3]（见图1、图2）。

图1 内蒙古自治区营商环境在全国排名

图2 西部12 省营商环境与均衡度排序比较

（二）营商环境建设存在的问题

1.政务环境方面。政府对优化营商环境的评估更多的是考虑市场主体增加多少、投资额增加多少、投诉量降低多少等量化因素，制度化的长效治理机制和方式尚未完全形成。在政策的执行上支持中小企业发展的政策普遍存在配套措施少、可操作性差等问题。涉及非公经济的部门众多，存在相互扯皮、政策落实不到位或政策够用不管用、政策优惠难享用、操作难度大的问题。政务服务的便利性上存在不作为、不敢为、不愿为、不会为以及权力寻租现象。

2.企业发展环境方面。隐形收费、间接成本、服务缺失现象未消除。某些涉企部门尽管在收费项目上有了减少，但转嫁为第三方收费，好像与政府及涉企部门无关，实际上企业负担并没有减轻，企业生产成本加大。还有一些涉及到质量检测、消防生产、产品审验、环评、安评等方面收费极高，都是垄断性的，没有价格上的回旋，让企业难以承受。在税费成本上，即包括增值税、企业所得税、城建税、房产税、土地使用税、印花税等企业综合税负成本以及教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费等企业所需缴纳的政府费用较高。增值税抵扣规则过于复杂、责任主体不清晰，部分涉企收费细则不明晰，使得中小企业难以享受扶持政策。在资金获取的便利性上，大部分中小企业拿不到贷款，作为直接融资的股票、债券市场门槛太高，中小企业进入不了，一些服务于中小企业融资的小贷公司，由于融资难、风险高、税负重、监管错位等问题，发展受到影响。

3.市场准入方面。一些不必要的审批许可、资质资格认可、变相审批问题仍然存在，特别是一些地方对民营企业、异地企业设置的差别待遇、歧视性限制，形成地方保护和市场壁垒，对公平准入形成制约。一些地方招商引资时办事便利，手续简单，但在企业或项目落地后，却提出不同监管要求或手续不全，使企业面临罚款停业。在企业退出环节，企业注销手续多时间长，企业破产办理更是耗时耗力，特别是一些传统企业出现资不抵债，债务无力偿还，难破产也破不起，无法退出，成为僵尸企业，如何解决仍是难题。

4.法治保障方面。从执法看，执法不公、多头执法、选择性执法等问题依然存在，例如对不同类型企业、不同属地企业采取不同的执法标准，处罚尺度不一，自由裁量权过大，一些地方部门流行运动式执法，在专项整治、应对上级检查等活动中，采取行业性或区域性停产停业，给企业正常生产经营造成困扰和损失。从司法看，存在着企业合法权益保护不够、公信力不强等问题，例如有的地方利用行政权力干预司法审判，使相关企业受到不公正对待，有的司法部门对涉及地方政府失信违约问题，借故不予受理立案，使受损企业投诉无门，有的涉企司法诉讼程序繁杂时间漫长，缺乏效率，有的被侵权企业即使胜诉，但执行起来困难重重，造成企业维权成本过高。

总之，营商环境影响着企业家们投资的信心、创新的热心、做实业的专心以及高质量发展的恒心。因此，优化营商环境还需要进一步努力。

三、优化营商环境的对策建议

（一）明确政府在优化营商环境方面的主体责任，作好顶层设计

一要将优化营商环境作为内蒙古自治区重大战略任务，解决突出问题与制度设计相结合，构建优化营商环境长效机制。二要对标对表找差距，定目标。将《营商环境报告》相关指标标准，作为内蒙古自治区营商环境建设的参考，充分借鉴国内外先进发展经验，三要建立完善营商环境外部评估机制。引入第三方评估团队，定期编制《内蒙古自治区营商环境白皮书》，开展常态化的年度评估，确保窗口部门和关键岗位服务流程得到评估、跟踪和监督，四要建立长效的目标考核和监督问责机制。把营商环境测评情况纳入各地区各单位年度绩效考核内容，将营商环境测评和评估中发现的问题及时移交当地政府和有关部门进行整改，对拒不整改、推诿扯皮和工作落实不力的进行公开曝光，对相关责任人进行约谈、问责，对损害企业和投资者利益的机构和人员，依纪依规给予严肃处理。

（二）打造廉洁高效的政务环境，提高政务服务效率、质量和水平

一是促进“互联网+政务”建设，推进实体政务大厅、网上政务大厅、微信手机政务大厅建设，推动行政审批和便民服务进一步向基层延伸，逐步实现行政审批和公共服务事项“一号申请，一网审批，一窗办理，一条流程到底”的目标。二是全面提升政务服务质量。以国际高标准优化营商环境，针对办事机构和窗口办事人员开展系列有针对性的培训，政务大厅服务应该与人民利益相贴切，服务内容更加国际化和人性化，三是继续加强干部队伍作风建设，对权利进行约束，营造廉洁高效的政务服务环境。

（三）建立法治化的营商环境，增强营商环境的公正性、稳定性和可预期性

在立法上，以实施《优化营商环境条例》为契机，加快相关法律法规的“立改废”，并将听取市场主体诉求作为立法的必经程序，对不符合《优化营商环境条例》的法规、规章、规范性文件进行清理和修订，对成熟定型、行之有效的改革措施以立法形式出台，统一实施。在执法上，要坚持依法行政，公正执法，健全权责清单制度和监管执法制度，防止出现自由裁量权过大、选择性执法、多头重复检查等情况，建立惩罚和赔偿机制，使违法者得不偿失。在司法上，提升审判的公正性和便利性，杜绝权力干预司法、地方保护、涉企诉讼漫长、投诉无门等现象，使司法成为维护公平正义的坚实防线。

（四）构建完备优质的要素环境，最大限度激发市场活力

一是进一步提高要素供应质效，对制度性交易成本进行一定的减少，尤其是不合理的收费，降低电价、煤价，降低企业部分负担。二是发展和完善现代物流体系，综合布局建设物流园区体系和高效便捷的综合运输网络，形成规模效应，降低企业物流成本。三是完善普惠金融服务体，扩展企业融资渠道，针对小城市以及乡镇偏远地区金融服务相对空白的现状，大力培育内蒙古自治区中小银行、村镇银行、商业性小额贷款公司、融资担保公司等新型金融组织，以满足各类市场主体的金融需求；适时推出金融机构服务地方经济的金融优惠政策和金融产品等，有效解决企业融资难、成本过高的问题。

（五）推进社会信用体系建设，营造诚信规范的市场环境

一是严格规范市场秩序。严厉打击偷税漏税、销售伪劣产品、低价倾销等破坏市场公平竞争秩序的违法行为，抵制侵害知识产权、偷税、假冒、逃税、走私、污染环境等违法行为。二是充分发挥政府在信用体系建设中的示范作用，推进社会信用体系建设。促进政务公开，支持信贷服务市场发展。加强中小企业信用体系建设，健全失信企业惩戒机制。三是加强营商环境工作宣传和舆情引导，加强对多媒体平台和互联网舆论的高度重视，营造营商环境良好的舆论氛围。