建制变革与治理转型：边疆治理现代化视野下的“撤地设市”研究

朱金春

2014年至今，新疆、西藏等边疆地区掀起了“撤地设市”的热潮。新疆哈密、吐鲁番，西藏昌都、山南、林芝、日喀则、那曲等“地区”纷纷“撤地”，建立地级市，而新疆双河、霍尔果斯、可克达拉，云南香格里拉也先后设市或撤县设市。其他依然还是“地区”建制的地区，诸如新疆喀什、和田、阿克苏、塔城、阿勒泰，西藏阿里等地也都积极筹划并推进“撤地设市”，并得到了自治区政府和民政部的支持。边疆地区行政建制在短时间内的集中变化引起了人们的极大关注。人们普遍认识到，“撤地设市”这一行政区划建制的变革将推动边疆地区经济社会发展与城镇化进程，一些学者也指出“一带一路”倡议是推动边疆行政建制变革的重要动因。在内地已经全部完成“撤地设市”甚至在某些地区开始先行探索省管县体制的背景下，边疆省份依然还存在着“地区”行署，可以说在建制变革上相对滞后。分析其原因，除了地广人稀、经济社会发展落后外，边疆在国防、安全等方面的战略地位也使得国家在行政建制上有着相对特殊的安排。当前边疆地区的“撤地设市”，一方面是由于边疆地区经济社会的发展催生了行政建制变革的需求，另一方面则是因为国家对边疆地位的认识发生了重要变化。当前学界对边疆地区“撤地设市”等行政建制变革讨论的重点集中于这一变革在促进边疆经济社会发展与推动城市化建设等议题上，其中：吴建民等指出边疆地区的行政区划调整的目标，一是构建以城市为载体的治理体系，改善政区结构，二是打造全面开放的陆界政区空间格局。①吴建民、丁疆辉：《2000年以来中国县级行政区划调整的类型、特征及趋势分析》，《热带地理》2018年第6期。在“一带一路”建设举措的讨论中，学者们也指出“撤地设市”是扩大对外开放的必要举措。②林拓、申立：《在新格局入口处：国家战略与政区改革——2014年度中国行政区划变动的分析》，《经济社会体制比较》2015年第4期。并且还就西藏林芝的“撤地设市”成效进行了分析。①吴金群、廖超超：《尺度重组与地域重构——中国城市行政区划调整40年》，上海：上海交通大学出版社，2018年，第121—124页。但是，有关“撤地设市”对边疆治理所产生的影响却少有深入的讨论。事实上，“撤地设市”是边疆治理在制度与组织上的重要变革，意味着边疆治理在新的历史条件下的转型、重构与优化。那么，应该如何认识和理解边疆行政建制变革进程中的“撤地设市”？“撤地设市”如何体现并推动边疆治理的转型、重构与优化？“撤地设市”后将面临哪些问题又该如何应对？为此，本文拟在边疆治理现代化的视野下对边疆地区新一轮的“撤地设市”进行考察，并就这一建制变革所推动的边疆治理转型及相关问题作一讨论。

一、边疆行政建制变革视野下的“撤地设市”

（一）新一轮“撤地设市”的基本情况

在20世纪80年代之前，无论内地还是边疆，“地区”都是地级行政建制的主要形式。从1983年开始，国家推动地级行政区改革，全国大部分地区纷纷“撤地设市”，建立起地级市。而边疆地区的行政建制调整则显得较为滞后，到2014年6月全国范围内的“地区”建制仅剩14个，都分布在边疆地区，其中新疆7个、西藏6个、黑龙江1个。②据行政区划网查询整理，http://www.xzqh.org/html/，2021年4月21日。事实上，内蒙古自治区的“盟”在一定意义上也是类似于“地区”的地区级建制。盟行政公署作为自治区人民政府的派出机构，履行自治区赋予的各项职责，在机构性质、职能职责、运行方式上与地区行政公署基本类似。内蒙古自治区的兴安、阿拉善、锡林郭勒3个盟尚未撤盟设市。③《内蒙古自治区政府网——行政区划》，http://www.nmg.gov.cn/asnmg/yxnmg/xzqh/nmgzzqgk，2021年4月21日。这样，到2014年6月，边疆省份派出性质的地区级建制实际上有17个。

西藏自治区政府在“十四五”规划中指出“优化行政区划设置，推进撤地设市、撤县设市（区）、撤乡设镇（街道）”④《中共西藏自治区委员会关于制定国民经济和社会发展“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》，《西藏日报(汉)》2021年1月14日，第1版。，新疆维吾尔自治区在《2020年度政府工作报告》中指出要“有序推进撤地设市、撤县设市”⑤雪克来提·扎克尔：《政府工作报告：2021年2月1日在新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会第四次会议上》，《新疆日报(汉)》2021年2月7日，第1版。，民政部也指出“要支持西藏、新疆进一步优化行政区划设置”⑥《努力开创民政系统援藏援疆工作新局面——民政部召开第三次全国民政系统援藏援疆工作视频会议》，http://www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/202101/20210100031591.shtml，2021年1月6日。。新一轮“撤地设市”从西藏日喀则地区开始，2014 年6 月26 日国务院正式批复同意撤销日喀则地区和县级日喀则市，设立地级日喀则市。⑦据行政区划网查询整理，http://www.xzqh.org/html/show/xz/36933.html，2021年4月21日。从2014 年的日喀则开始到2017 年的那曲，3 年多的时间内边疆省份共有9 个地区“撤地设市”（见表1），在时间与地域上都相对集中，引起了人们的广泛关注。

表1 新一轮“撤地设市”简况表（2014 年以来）

经过这一轮“撤地设市”，边疆地区的“地区”建制减少到10 个。实际上，这一轮边疆地区的“撤地设市”还未结束，因为那些还未完成“撤地设市”的地区，也纷纷筹划推进，旨在能够获批建立地级市。诸如新疆，在自治区层面推动“撤地设市”工作。内蒙古自治区12 个地级盟市中市的建制已达9 个，剩余3 个盟中锡林郭勒也有“撤盟设市”的呼声。

无论是已经获批、还是正在筹划“撤地设市”的地区，都表现出积极的热情，并采取多方举措筹备推进。之所以如此，主要是因为“撤地设市”这一行政建制变革，对边疆地方来说意味着重要的发展机遇，将推进边疆地区的经济社会发展与城市化进程。而“撤地设市”之所以能够产生如此积极的影响，原因就在于这一建制变革所引发的行政建制、机构性质、职权职能上的变化，使得地方政府更有动力、权限与资源发展地方经济。而理解这一变化，则是需要从“地区”与地级市建制的区别入手。

（二）“地区”与地级市的区别与差异

“地区”这一行政建制可以追溯到民国时期，是省一级政府的派出机构，旨在对县级地方事务进行行政督查。中华人民共和国成立后沿用这一行政建制，并在1970 年将“专区”改为“地区”。在中国历史上行政建制几经变迁，但行政层级中的省—县—乡基本格局没有太大变化，“地区”是一个比较特殊的存在。这是因为“地区”这一建制在很大程度上是一个“异类”：一方面在层级关系上，“地区”是省—县—乡稳定三级建制中的另设层级，其地位并不稳定；另一方面“地区”行署属于一种派出机构，是虚一级的准行政层次行政建制，在性质与职能上与一级政权有着明显的区别。1983 年2月15 日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，并决定推广市管县体制，也就是“撤地设市”。到1985 年，全国多数地区实行了市管县体制。“撤地设市”以及市管县体制的推行，改变了地区行政公署作为省政府派出机关的设置。

“撤地设市”后设立的地级市与“地区”相比，在行政层级上是等同的，但是在性质与职能上则存在着明显的区别，突出表现在机构设置、行政权、立法权、财政权以及城乡发展指向等方面，如表2所示：

表2 “地区”与地级市建制与职能对比表

由表2 可以看出，“地区”与地市级虽然在层级上是一样的，但是性质、职能上有十分明显的区别，突出表现为地级市已是一级政权，建立了健全的组织机构。诸如，地级市可以选举产生人大代表、政协委员，按法律程序选举产生人大、政府和政协机构及领导班子，这就加强了体系政权建设，并在社会治理上有了机构依托。在职能上的关键变化是，地级市可以根据宪法与法律制定地方性法规，在决策等方面有更多的自主权，可以行使行政、人事、财政等方面的权力，决定本地区经济社会发展的重要事务。这些对致力于经济发展的地方政府来说无疑具有极大的吸引力。其中，在财政上，地级市可以根据区域自身发展的需要，分配使用财政资金，这将增强和完善政府宏观决策、管理、调控功能，促进各项要素的合理流动和优化配置，优化区域经济布局。在城市发展与城镇化上，地级市能享受国家在产业发展、基础设施建设、公共服务设施建设等方面更多的政策支持，这将推进市政建设、优化城市资源配置、提升城镇化水平。这些都是原来作为派出机构的“地区”行政公署所不具备的，因此无论是20 世纪90 年代内地还是近期边疆地区的“撤地设市”，地方都表现出积极性与主动性。

事实上，在国家探索“撤地设市”行政建制变革之前，由于经济社会发展的需要，地区行署就逐渐突破了法律对其地位与职能的规定，开始行使其部分地级市才具有的职能。有学者就指出：“地区行署设有部门齐全的委、办、局、处，通过这些机构，掌握着全区的人权、财权和物权。行署不仅对所属局、委享有人事调配、任免权，而且有权决定所辖县（市）负责人的人选”，“行政公署掌握着全区的人、财、物三大权，在全区行使着最高行政管理权，行政公署是一级不称作政府的‘政府’”。①熊文钊：《行政公署的性质及其法律地位》，《法学杂志》1985年第6期。这一事实，也说明了“地区”建制已经难以适应经济社会发展的需要，“撤地设市”的行政建制变革势在必行。

（三）“地区”建制在边疆地区的适应性以及变革的必要性

虽然“撤地设市”能对地方经济社会发展起到促进作用，但是这一变革需要一些现实条件，其中最为基础的是人口数量与经济社会发展水平，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。边疆省份由于地广人稀、经济发展相对滞后，一些地区虽然发展迅速，仍然难以达到这些指标，因此就保留了“地区”建制。事实上，“地区”这一建制在一定时期内适应了边疆的特殊地位与发展现状，体现了国家对边疆地区的特殊考量。其中主要表现在两个方面：其一，在空间取向上，“地区”所面向的是县城与农村，而地级市则更多着眼于城市自身的建设与发展，所以“撤地设市”意味着区域经济社会发展的重心从农村转向城市。但是在边疆地广人稀、经济发展相对滞后的情况下，如果集中促进城市发展的话，人口数量与经济发展水平难以支撑起城市的运行与发展，甚至还会出现城市占用农村资源而造成区域整体发展不均衡的情况。此外，在财政上，这些地区自身的财政收入难以支撑一级独立政权的运作，还需要依靠国家、自治区（省）政府的财政补贴。所以，在内地已经普遍完成“撤地设市”的情况下，边疆一些地方依然保留“地区”建制，实际上是充分考量了边疆地区的发展现实。其二，在政治与安全上，边疆具有拱卫核心地区的功能，因此国家在行政建制与区划上也会做出特殊安排，以服从国家的安全与国防战略。边疆要拱卫核心地区，首先要保障自身的安全与稳定，而这往往意味着国家应对边疆进行更为有力的治理。而“地区”这一行政建制以及地区行署的派出性质，则体现了相对的集权，使国家可以在省、自治区层面进行监督与治理。这一看似保守的安排，实际上有利于保持边疆地区的安全、稳定与发展。此外，边疆治理观念中对安全、稳定与发展的传统认识，也在一定程度上制约了边疆地区行政建制变革。

“地区”建制具有历史延续性，并在一定历史时期内有其合理性，但是在边疆地区人口聚集且经济快速发展的情况下，“地区”这一建制对边疆地区的稳定与发展逐渐形成了束缚。这样，“撤地设市”就逐渐被提上日程，地方政府对此表现出极高的热情，积极动员、筹谋推进。而事实也证明了，“撤地设市”可以解除体制机制的束缚，促进经济社会快速发展，推进城市发展以及城镇化进程。例如，广西贺州在2002年“撤地设市”后的10年间，城区人口由2002年的11万人增长到2012年的28.3万人，国内生产总值增长了两倍多，②刘发良：《热烈庆祝贺州市撤地设市十周年》，《城市发展研究》2012年第9期。城镇化率由2003年的25.69%提升到2012年的38%，③刘发良：《设市，贺州发展更加美好──贺州撤地建市十周年采访见闻》，《城市发展研究》2012年第9期。城市建设发展迅速，城市面积扩大近一倍，形成了“一江两岸三新区”的发展新格局，并定位为“桂东北中心城市、珠三角新明珠”，打造“森林之城、田园都市”的城市形象。

总体上看，“撤地设市”是随着区域经济社会发展程度而逐渐实施的，在地域上有先有后，在进展上有缓有急。边疆地区的撤地设市相对滞后，也较为谨慎，但是一旦条件成熟，则会大规模推进。随着边疆地区经济社会发展，特别是“一带一路”倡议的推进，边疆由原来经济格局中的边缘地带成为联通内外的中心，“成为中国当下最活跃的政治空间与经济地带”①冯建勇：《“一带一路”的中国边疆研究新视角》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。，经济发展需要更大的自主空间，这就需要在行政建制上有相应的提升，边疆地区的“撤地设市”也就势在必行。

二、“撤地设市”对边疆治理现代化的重要意义

作为边疆地区行政建制的重要变革，“撤地设市”解除了经济社会发展上的体制机制束缚，理顺了行政关系，地方政府有了更多的自主性，这不仅将推进边疆地区的经济社会发展与城市化建设，适应“一带一路”倡议的总体布局，而且还具有重要的治理意义，将进一步优化治理结构、提升治理能力，促进边疆治理的转型与重构。

（一）推进城市化进程并推动边疆治理重心的空间转移

“撤地设市”行政建制变革的一个重要指向就是以城市带动农村发展并实现城乡一体化，这意味着将更加注重城市发展与建设，发展重心也将转向城市，并推进新型城镇化建设。“撤地设市”对边疆地区城市化建设的推动作用主要表现在以下三个方面：其一，“撤地设市”后所设立的地级市可以享受在工业发展、城市基础建设等方面的优惠政策，这将大幅度提升城市建设水平；其二，地级市有更多的自主权，尤其是立法与财政方面，这使其可以将更多的政策与资金向城镇化建设倾斜。有学者指出，“在经济社会发展进程下，地区缺少立法权、自主决策权等弊端日益凸显，而撤地设市明确地级市的主体责任地位，加快培育区域中心城市，增强城市的社会管理和公共服务职能”②林拓、王世晨：《国家治理现代化下的行政区划重构逻辑》，《社会科学》2017年第7期。，这将推动城市的规模化发展；其三，地级市有着更大的发展空间与潜力，能够吸纳更多农村人口向城市转移，这使城市化发展具有更加坚实的基础。这将进一步吸引边疆地区的人口向城市聚集，边疆地区将通过建设“一带一路”战略支点城市与区域中心城市而“自生中心”③周真刚：《从“支援边缘”到“自生中心”——“一带一路”视域下西部大开发的经济地理空间》，《广西民族研究》2017年第4期。。

“撤地设市”推动的新型城镇化建设，不仅将进一步推动边疆经济社会发展，而且还具有十分重要的治理意涵，这意味着边疆治理重心的空间转移，城市开始成为边疆治理实践的主要场域。边疆地区地广人稀，边疆城市主要是作为政治、军事与贸易中心而存在，边疆治理主要是在农村和牧区展开，突出表现为乡村基层治理。所以“地区”这一面向县城与乡村的行政建制在相当长的历史时期适应了传统边疆治理的要求。但是随着经济社会发展，边疆地区的城市建设与城镇化发展有了显著的提升，特别是“撤地设市”后较成规模的地级市的建立，能吸引大量人口进入城市，促进城市的快速发展。这样，边疆治理重心就需要进行调整，在空间上从乡村转移到城市。但边疆治理重心的转移不仅仅是空间上的转换，而更多意味着边疆治理在机制、方式与途径上的适应与转变。事实上，“撤地设市”为边疆治理的转型与重构提供了契机与指向，也就是如何构架出适应城市化特征与发展的边疆治理新模式。

（二）适应“一带一路”建设并塑造横向治理体系

新一轮“撤地设市”集中在新疆与西藏，这两个地方都是“一带一路”的重要节点区域，其中新疆被定位为丝绸之路经济带核心区，西藏则致力于建设面向南亚的陆路大通道，推进与尼泊尔等国的边境贸易和旅游文化合作。“一带一路”给边疆地区带来了重要的发展机遇，同时也对边疆自身提出了新要求，即边疆地区要能够成为“一带一路”内外联结的高地与平台，而这需要边疆自身具有坚实的经济基础、物质承载和灵活的机制体制。

在“一带一路”下，边疆成为沟通内外的中心，但是“地区”建制下所被赋予的职能与其中心地位不相适应。这是因为，“就国内而言，边疆地区某些重要的节点城市与口岸处在垂直行政体系的低端，其潜在意义与现实地位并不匹配，在经济整合、行政协调等方面受到制约；在外部整合与合作上，边疆地区的开放事实上涉及周边国家的外交关系，而受制于地方行政权限的制约，在很多问题上需要通过层层的行政关系才能解决，这样也使得边疆地区难以灵活把握机遇”①朱金春：《边疆治理的转型与重构》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。。因此，就需要对边疆地区的行政层级体系进行调整，以形成适应“一带一路”与边疆地区开放与发展的行政区划，并促进形成横向贯通的边疆治理体系。

边疆地区“撤地设市”的行政建制变革在一定程度上顺应了“一带一路”的要求。地级市建制的建立，在行政、财政、立法等方面有了更大的自主权，可以根据地区经济社会发展的需要，实施宏观调控、优化经济布局、发展对外关系，建立适应区域特点的灵活发展路径与模式。诸如西藏山南在“撤地设市”后，加快推进“拉萨—山南一体化”建设，“通过打造区域增长极，向北向西对接‘一带一路’和新疆，往南通过边贸口岸的打通对接南亚，向东对接川渝经济区，促进区域经济社会发展”②安江：《西藏山南撤地设市加快对接“一带一路”》，《新西部》2016年第5期。。总体上，“一带一路”在更为宏观的层面上重塑了边疆的地位，也呼唤着边疆治理的转型与重塑，“撤地设市”则是顺应了这一趋势，并将以横向治理体系的塑造进一步推动边疆治理的转型与重塑。

（三）增进地方自主性并优化边疆治理主体结构

边疆治理是一个整体性的系统工程，行政建制在其中具有重要地位。行政建制体制机制理顺，边疆治理才能顺利开展并取得积极成效；若行政建制存在问题，则会影响边疆治理的正常实践。边疆地区地域广阔，区域内部差异性较大，如果采取一刀切的治理政策，则难以适应各地的特殊情形，会造成治理成效低下甚至引发新的问题。在“地区”建制下，行政公署作为派出机关，难以根据当地的特殊情况实行差别化的政策。特别是在边疆各地纷纷参与“一带一路”建设以致力于发展本地经济的情形下，“如果还是依赖于现有行政层级体系，那么则是面临着效率与发展空间受限的问题”③朱金春：《边疆治理的转型与重构》。，这在治理上则意味着治理结构不合理，治理能力也就相应地被弱化。

因此，提升特定边疆省份原有“地区”建制的行政地位便成为一项必要之举，“撤地设市”也就势在必行。“撤地设市”后地级市地位的提升与职能的增加，实际上强化了地方的自主性，告别了“地区”建制下上传下达“二传手”的尴尬局面，“一把手”的在地职能更明确，可以根据当地情况进行因地制宜的治理。其中一个主要的方面是，“撤地设市”之后，地级市获得了相对独立的立法权，其权力机关可以依照法律结合本区域的实际情况制定地方性法规，进行有针对性的、因地制宜的治理。例如，哈密是新疆唯一横跨天山的城市，山北是巴里坤和伊吾，山南是伊州，在保护天山植被上需要实行不同的举措，但是在撤地设市之前，哈密地区行署没有权力根据当地的情况出台差异化的天山植被保护地方性法规。④《撤地设市为吐鲁番带来4项利好》，http://www.tlf.gov.cn/info/6921/115079.htm，2016年7月12日。另外，边疆地区治理还面临着民族、宗教等特殊的复杂问题，反恐、反分裂形势十分严峻，但是由于地区之间差异较大，因此在应对这些问题时需要避免实施一刀切的政策。“撤地设市”后，地方立法的自主性和创新性得到加强，地方立法权的强化有助于完善基层治理，地级市人大根据当地实际情况出台法律法规，推进反恐、反分裂工作，促进民族团结并维护边疆稳定。“撤地设市”后地方自主性的增强，实际上意味着边疆地区主体性的增强，以及在边疆治理主体结构中主体地位的体现，因此也就能够出台因地制宜的政策，推进治理体系优化与治理能力提升。

总体来看，边疆地区的“撤地设市”变革有其自身经济社会发展逻辑，顺应了国家行政建制改革的趋势，同时在边疆治理上具有重要意义。边疆地区的“撤地设市”不仅可以看作自20世纪80年代以来行政建制变革在边疆的延续，而且还意味着边疆治理转型与重构历程的又一个重要节点。“撤地设市”顺应并推动的城市化进程、区域行政与领导方式的变化以及行政层级结构变革，将推动边疆治理体系与治理能力的现代化。城市化进程使得边疆治理的重点从农村转向城市，这意味着治理重心的空间转移，也将推动治理方式发生变化。“撤地设市”后，地级市获得了行政、立法、财政上的自主权，这就提升了地级市在边疆治理中的主体地位，使其作为边疆治理多元主体结构中重要的一员参与到边疆治理的实践之中。“撤地设市”变革使行政建制层级关系更加明晰，解决了地区行署时期管理层次多、管理成本高、管理效率低等问题，最终使边疆治理的行政体系更加合理。这样，在主体结构、治理体系、空间重心等方面，“撤地设市”对边疆治理的转型与重构都起到了积极的作用，并推动着边疆治理体系与治理能力的现代化。

三、“撤地设市”后边疆治理所面临的相关问题及对策

“撤地设市”作为边疆地区行政建制的重要变革，一方面将促进边疆地区经济社会发展与城市化进程，另一方面也体现了边疆治理理念与实践的转变，并将进一步推动边疆治理的转型与重塑。从近代以来边疆治理的历史进程来看，“撤地设市”具有重要的节点意义，因为这一变革在诸多方面都体现出边疆治理的转型与重构。但是，“撤地设市”在促进边疆经济社会发展与边疆治理转型的同时，也可能会带来新的挑战或者强化原已存在的问题，需要在政策举措上有所应对。其中问题与挑战主要表现在三个方面：

（一）地级市之间的区域合作与协同治理问题

“撤地设市”后，地级市成为一个相对独立的行政主体，在行政区划上也有了明晰的界线区分，经济发展与社会治理上可能会出现地级市之间有利益则相互竞争、有风险则以邻为壑、有责任则相互推卸的情形。这一现象在国内很多省市屡见不鲜。在“一带一路”倡议实施的机遇下，边疆各省市都希望借此良机发展地方经济。特别是刚刚完成“撤地设市”的地区，决策自主性与发展经济的内在驱动力大大增强，纷纷争取国家、自治区在资金、税收、政策等方面的支持，在区域规划、经济布局、产业调整、城市化发展等方面积极推进，但这样就可能出现重复建设、同质竞争的情形。此前在“地区”建制下，省或自治区人民政府可以总体协调、合理布局，但是“撤地设市”之后，地级市对经济社会发展的宏观调控等各项职能大大增强，更加着眼于本地事务，因此会在压力型体制①杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。或锦标赛体制②周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。的驱动下推动本地经济社会发展，这样就可能会形成在经济发展上的行政分割。以行政区划为单位的重复建设、同质竞争影响了资源的合理配置，违背了“一带一路”建设所倡导的互联互通精神，是边疆地区“撤地设市”后需要重视并预防的，应该合理布局、差异发展，推进区域之间的协同与合作。

除了在经济发展上可能会存在同质竞争外，在风险应对、危机治理等方面也可能出现以邻为壑的情形。在全球化与区域一体化时代，边疆地区面临的威胁已从“结构性风险转向系统性风险”③林坚、柳亦博：《“一带一路”：风险与对策》，《中国经济报告》2017年第4期。，并以非传统安全风险为主。恐怖主义、武器扩散、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民等非传统安全威胁具有流动性、隐蔽性，影响范围极为广泛，单靠一个区域的独自防范是难以充分应对的。“撤地设市”后，地级市成为承担相应责任的主体，保障行政区划范围内的稳定与安全成为其重要职责，这样就可能在风险规避、危机治理上以邻为壑，“特别是在涉及民族、宗教等安全与稳定问题上，更是强调以行政区域为壁垒”④张立国：《区域协同与跨域治理：“一带一路”中的边疆非传统安全治理》，《广西民族研究》2016年第4期。，相邻省市的协同合作难以实现。因此，要“通过跨国合作、政府间协同、多元主体协作网络构建等途径，推动形成跨国家、跨区域、跨组织的边疆非传统安全协同治理格局”⑤张立国：《区域协同与跨域治理：“一带一路”中的边疆非传统安全治理》。，着力形成横向治理的贯通结构。这也是“撤地设市”后，在边疆治理上应该予以关注并积极应对的重要问题。

（二）“撤地设市”后边疆地区城市民族关系治理问题

“撤地设市”后建立的地级市，在城市规划、基础设施建设、公共服务体系建设方面可享受国家相应的支持政策，城市化进程将得到大幅度推进，城市人口也会不断增加。在边疆地区，这一变化意味着多民族群体在城市内的聚居与交往，这就凸显出城市民族关系治理的重要性。长期以来，在边疆地区的多族群城乡分布格局中，少数民族更多居住在乡村与牧区，民族关系治理主要以乡村治理或者基层治理的形式出现，人们对城市民族关系关注的议题主要集中在少数民族在内地城市中的社会融合与文化适应上。边疆地区的城市化发展将城市民族关系的治理问题提上日程，这在一定程度上关系到民族区域自治实施与贯彻的问题。有学者就指出，“边疆的市体制如何在民族区域自治与市制统筹之间实现平衡，仍需做出进一步的积极探索”①周真刚：《从“支援边缘”到“自生中心”——“一带一路”视域下西部大开发的经济地理空间》。。事实上，“民族互嵌”的民族工作方针已经指出了城市民族关系发展与治理的方向，习近平总书记在中央民族工作会议上指出，城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。随着边疆地区的城市化进程，多民族在城市中聚居并进行交往的同时，也可能会由于经济利益、文化习俗、生活习惯等原因出现矛盾与冲突。这就需要在城市民族关系治理中，以“民族互嵌”为导向，依托新型城镇化战略的超结构动力机制，加快推进民族地区的社会结构转变，重构“民族互嵌”社会共同体的生活区域，为各民族的居住、生产、生活、文化融合层面提供一个具有强大人口与文化涵容能力的“熔炉”②胡小武：《民族互嵌型社会的动力结构及优化模式》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2015年第9期。，为多民族交往交流交融提供良好的政策支持与社会环境，“从不断增强彼此的交流和了解，逐渐培养对社区的认同感和归属感，最终实现各民族交往交流交融的目标”③马晓玲：《关于城市“民族互嵌式”社区的内涵思考》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第1期。，使得城市成为铸牢中华民族共同体意识的重要场域与载体。总体上，就是要以“撤地设市”所推进的城市化为契机，探索边疆城市民族关系治理的机制与方式，以推动边疆治理的转型与重构。

（三）边境口岸的建制与地位问题

边境口岸作为国家对外交往活动的窗口，在一定范围内成为边境地区的核心，对内对外都有着广泛的辐射作用。但是总体上边境口岸的行政建制都不高，这就限制了其对内对外作用的发挥。其中突出表现在“陆疆口岸驻地的行政建制设置遭遇到地方经济冲动与国家安全战略的冲突、地方权限与多头管理的体制制约、经验借鉴与地方实际的水土不服及‘事实合理’与‘法理违背’的矛盾等难题”④彭庆军：《论边疆治理现代化视角下陆疆口岸驻地的行政建制设置》，《中国行政管理》2016年第3期。，这也说明了边境口岸也面临着在行政建制等方面变革的客观需要。而如何变革，需要不断的探索，诸如采取经济特区、计划单列等方式，以进一步形成适应边境地区灵活的治理路径。

四、余 论

与内地相比，边疆地区的行政建制具有自身的特殊性，在变革上表现出一定滞后性，这实际上是根植于边疆在国家政治中的特殊地位。但是随着边疆经济社会发展与国内外形势的变化，边疆地区的行政建制变革也势在必行。“撤地设市”是边疆地区行政建制变革历程中的重要节点，理解这一行政建制的变革，不仅要将之置于边疆经济社会发展与行政建制变革的历程之中去考察，而且还要认识到其在边疆治理转型与重构进程中的重要意涵。

边疆地区“撤地设市”是在边疆经济社会得到快速发展、在对内对外开放格局中地位得以凸显、现有行政建制形成制约的情况下进行的建制变革，可以说是适应了边疆地区的现实变化和“一带一路”倡议实施的需要。这一变革在边疆治理上也有着重要意义，在空间指向、治理体系、治理结构上都将促进边疆治理的转型与重构。但与此同时，“撤地设市”后的行政建制也可能会带来区域协同合作的困扰以及城市民族关系治理的新问题，这需要未雨绸缪积极应对。总体上，边疆地区应该进一步以“撤地设市”为契机，不断推进边疆治理的治理体系与治理能力的现代化，这样才能适应变化了的现实，促进边疆地区的长治久安与繁荣发展。