新时代湖南民营经济高质量发展制度创新研究

王周火

(邵阳学院 经济与管理学院， 湖南 邵阳 422000)

改革开放以来，湖南民营经济获得了快速发展。进入新时代，随着湖南省委、省政府《关于促进民营经济高质量发展的意见》等相关文件的出台，湖南民营经济更是获得了前所未有的发展机遇，在高质量发展上迈出了实质性步伐，取得了较好的效果：经济总量不断扩大，经济产业结构不断优化，转型升级不断加快，民营经济已经成为推动湖南产业发展、实现湖南经济高质量发展的重要力量。然而，当前湖南民营经济在其高质量发展上仍然存在诸多问题，特别是制度障碍方面的问题，既有产权制度、市场竞争制度方面的问题，也有财税金融制度、要素市场化配置机制等方面的问题，进而导致湖南民营经济高质量发展整体水平不高，企业竞争力和创新力不强，影响和制约着湖南经济高质量发展。

一、新时代湖南民营经济高质量发展现状

(一)民营经济总量不断扩大，规模增长迅速

湖南省国民经济和社会发展统计公报显示，2016—2019年间，湖南民营经济增加值由2016年的18 739.9亿元增加到2019年的24 407.8亿元，年均增长9.2%，民营经济增加值占地区生产总值稳定在60%左右[1-4]。另湖南省第四次全国经济普查公报数据显示，2016—2019年间，湖南私营企业由39.79万户增加到53.16万户，年均增幅达10.14%，个体工商户由357.15万户增加到491.77万户，年均增幅达11.25%[5]。

(二)民营经济产业结构不断优化，发展活力增强

随着市场准入政策的逐步放宽及以互联网信息技术为依托的新经济的发展，湖南民营企业不断调整发展战略，拓展发展领域，现已逐步形成由第一产业为主向第二、第三产业迈进的发展新格局，产业涉及先进装备制造、智能家居家电、建筑建材、生物医药、电子信息、时尚用品、批发零售、信息服务、房地产业及新材料、新能源等众多领域，“新技术、新产业、新业态、新模式”逐渐成为湖南民营经济发展新特征。湖南省第四次全国经济普查公报数据显示，2016—2019年间，从事第三产业的私营企业超过了私营企业总户数的70%(见表1)，个体工商户更是超过了80%(见表2)。2016年湖南民营经济三次产业增加值结构比为9.76∶39.15∶51.09,而到2019年这一结构比则为3.92∶41.56∶54.52。2019年相比2016年，民营经济增加值在第一产业中下降5.84个百分点，而在第二、三产业中分别提高2.41和3.43个百分点[1-5]。

表1 2016—2019年湖南省私营企业数量在三次产业中的分布

表2 2016—2019年湖南省个体工商户在三次产业中的分布

(三)民营经济转型升级不断加快，提质增效明显

近年来，湖南民营企业坚持以创新驱动为动力，不断加大科技创新投入力度，企业研发投入费用逐年增加，R&D经费投入占比逐年提升，企业产品质量不断提高，企业竞争力不断增强，企业提质增效明显。依据《湖南省国民经济和社会发展统计公报》(2016—2019)及《湖南统计年鉴》(2017—2020)有关数据计算，2016—2019年间，湖南民营经济投资年均增长15.09%，民营企业R&D经费投入年均增长11.25%[1-5]。另据《2019年湖南省非公有制经济和中小企业发展报告》，2019年，全省民营企业进出口总值达3 326亿元，比2018年增长56.6%，占同期全省进出口总值的76.6%；全省新增民营小巨人企业280家。截至2019年，全省民营小巨人企业达760家，拥有民营高新技术企业2 600家，占全省高新技术企业的85%。此外，全省12万余户中小民营企业实现“上云”，民营企业不断加快数字化、网络化、智能化转型。

(四)民营经济发展环境不断向好，支持政策增多

近年来，湖南高度重视民营经济的发展，在优化民营经济发展环境、促进民营经济发展政策和措施上不断下功夫、出实招、见真章。继2019年2月湖南省委、省政府制定并下发《关于促进民营经济高质量发展的意见》之后，2019年8月，湖南省人大常委会通过《关于依法促进和保障民营经济高质量发展的决议》，随后省直各职能部门及地方政府陆续出台或制定促进民营经济发展的具体政策及措施。如，省工业和信息化厅、省市场监督管理局等七部门制定了《湖南省推进个体工商户转型升级为企业的若干政策措施》、省地方金融监管局制定了《关于缓解中小微企业融资难融资贵的若干意见》、邵阳市出台优化营商环境“邵十条”、耒阳市为民营企业量身定制“五个一”服务等，政策及措施的制定极大地激发了民营经济发展的活力，促进了民营经济高质量发展[6]。

二、湖南民营经济高质量发展主要制度障碍

(一)现代产权制度不健全

制度经济学派认为，合理的产权制度安排有利于经济的增长。产权制度既包括产权界定制度，也包括产权保护制度，还包括产权流转制度[7]。在产权界定制度障碍方面，从微观角度分析，当前中小民营企业仍是湖南民营经济的主体，而中小民营企业大多是家族式企业，企业产权意识缺乏，许多企业囿于血缘、亲缘等关系，产权关系界定模糊，相当一部分企业没有建立现代企业制度，没有按公司制进行运作，企业权责不明确、管理不科学，企业发展性较差。从宏观角度分析，由于湖南市场经济体制未能有效建立起来，政府职能未能完全转变，政企不分时有发生，在一定程度上存在对民营经济主体的政府干预现象，民营经济主体在获取资源、特别是稀缺资源的产权时，未能与公有制企业享受同等待遇。在产权保护制度障碍方面，尽管湖南有关地方法规明确规定平等保护所有经济成分的合法人身和财产安全，但在实际执行中，民营经济主体产权保护得不到应有的体现，一般要弱于公有产权。在产权流转制度障碍方面，湖南民营经济产权交易市场建设相对滞后，产权交易市场分布不合理。据调查，长株潭区域民营经济产权交易市场相对集中，数量较多，约占全省的60%，而湘西南区域仅占全省的20%，而且分布较散。

(二)市场准入和市场竞争制度不公平

近年来，湖南为构建公平、开放、有序的市场体系，消除民营经济进入市场参与公平竞争的各种壁垒，先后出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》《关于促进非公有制经济发展的若干意见》等一系列文件，旨在降低和放宽民营经济市场准入条件，促进民营经济参与市场竞争，进而推动民营经济持续、健康发展。然而，与公有制经济相比，现阶段湖南民营经济在市场准入及公平参与市场竞争方面仍存在一些制度方面的障碍。一是缺乏专门针对民营经济市场准入的地方法律法规，这导致民营经济主体在投资领域、范围、程序等方面得不到法律法规的有力保障，民营经济市场准入的隐性壁垒依然存在，民营经济公平参与市场竞争变得有名无实。二是民营经济市场准入及参与市场竞争制度较为滞后。尽管市场准入负面清单制度已经实施，但相关配套措施和有关制度安排未能及时跟上，这导致民营经济在市场准入清单之外的领域及业务仍然遇到“玻璃门”“旋转门”和“弹簧门”现象[6]。《中国省份营商环境研究报告(2020)》中湖南营商环境分析数据显示，在受访民营企业家中，48.3%的民营企业家认为民营经济在市场准入及市场竞争方面面临一定的制度性壁垒[8]。

(三)要素市场化配置机制不畅

要素资源配置效率的高低决定着民营经济发展质量的优劣[7]。改革开放以来，湖南产品和服务市场发展较快，价格市场化程度较高，但其要素市场发展相对缓慢，政府非市场化配置现象仍较突出，一些行政性垄断和市场垄断时有发生，市场化程度相对较低，要素市场化配置程度不高、要素流动受阻，要素价格扭曲明显。要素资源流动不畅及非市场化配置的双重影响，加剧了民营经济获取要素资源的难度，导致民营企业生产成本高，严重影响了民营经济的高质量发展。《中国分省份市场化指数报告(2018)》数据显示，湖南要素市场化指数得分7.13分，在全国31个省份中排名15，比中部湖北(排名10)、河南(排名11)要素市场化指数都低[9]。

(四)财税金融制度不合理

财税制度方面，一是政府与市场的事权边界划分不清，缺乏具体、明确的制度安排，政府管理的事项过多，本应由市场来配置的要素资源，却由政府财政包揽，并将更多资源配置给公有经济；二是税收制度存在缺陷，按照现行税收政策，地方缺乏主体税种，税收收入来源有限，财政收入不多，地方政府经常入不敷出，为增加财政收入，政府通常通过行政手段将拥有定价权及分配权的要素资源配置给国有垄断企业，以此增加财政收入，民营企业难以获取相关资源；三是财政支出制度存在障碍，相比民营经济，政府对公有经济关心得更多，补贴也更倾向于国有企业。金融制度方面，主要存在融资制度性障碍。许多民营企业反映融资难、融资贵。根据2020年“湖南省民营经济发展状况研究”课题组成员对邵阳、怀化、吉首、张家界等区域部分民营企业主的调查数据，在受访民营企业主中，认为民营企业无法与国有企业享受同等待遇的占35.6%，反映近年来未能得到政府有关补贴的占26.8%，反映融资难、融资成本高的占56.8%。

(五)政府政策制度体系不完善

与长三角、珠三角、东部沿海省份相比较，湖南民营经济发展政府政策制度供给略显不足，制度体系不完善，营商环境不优。以广东、江苏、浙江等民营经济发达省份为例，据统计，截至2020年底，广东、江苏、浙江以省级人民政府及省厅职能部门出台支持民营经济发展的政策分别达到176项、182项、190项，内容涵盖政务服务、财税金融、市场竞争、市场拓展、技术创新、企业用工等各个方面。相比于广东、江苏、浙江，湖南以省级人民政府及省厅职能部门出台支持民营经济发展的政策仅为135项，分别为广东、江苏、浙江的76.7%、74.2%、71.1%。《中国省份营商环境研究报告(2020)》数据显示，湖南营商环境综合得分44.95分，在全国31个省份营商环境排行榜中排名26，其中法律政策环境排名30，营商环境处于落后水平[8]。

三、推动湖南民营经济高质量发展制度创新对策及建议

(一)建立现代产权制度

产权制度是经济制度体系中一项最重要的制度安排，有效的产权制度能极大地激励经济主体的创新和活力，提高资源的配置和使用效率，降低市场交易成本。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转流畅的现代产权制度，是推动湖南民营经济高质量发展的重要保障。针对湖南民营经济高质量发展产权界定制度存在的障碍，从微观的角度看，建议湖南中小民营企业加快建立现代企业制度，完善公司治理机制，改变产权归属单一、股权高度集中、所有权与经营权相统一的局面，以有限责任公司制度为核心，开放企业股权，吸引优秀人才共促企业发展。从宏观角度看，健全市场体制，加快政府职能转变，减少政府对资源配置的干预，充分发挥市场对资源的配置作用。针对湖南民营经济高质量发展产权保护制度的障碍，建议从以下两个方面进行制度创新：一是健全民营经济产权保护法律体系，加快建立、修改有悖于产权平等保护的法律法规，保护民营经济的合法权益；二是实施严厉的产权保护制度，大幅增加侵权违法成本，加快建立并健全知识产权侵权惩罚和赔偿制度，激励更多民营经济主体增加研发投入，激活创新热情，产生更多创新成果，提高民营经济核心竞争力。针对湖南民营经济高质量发展产权流转制度的障碍，建议从以下几个方面进行制度创新：一是建立全省统一的产权交易市场，提高产权在不同区域之间的流动性，有效改变产权交易市场分割现象；二是建立多类别、多层次的产权交易市场，为产权流转提供平台支撑；三是完善产权交易信息披露制度，加强监管，提高市场交易的透明度和公平性。

(二)建立公平宽松的市场准入和竞争制度

公平、宽松的市场准入和竞争制度是推动湖南民营经济高质量发展的前提和基础。针对现阶段湖南民营经济在市场准入及公平参与市场竞争方面存在的制度障碍，建议从以下三个方面进行制度创新：一是制定专门的地方法律法规，保障民营经济主体公平参与市场竞争，从法治上确保民营经济主体的合法权益；二是清理、废除、修改一切不利于民营经济参与市场公平竞争的制度安排，加快制定与市场准入负面清单制度相配套的措施及细则，放宽民营经济市场准入，降低民营经济进入门槛；三是消除一切制约民营经济市场准入及竞争的隐性制度，确保所有市场主体无论是在形式上还是实质上都能实现公平竞争。

(三)完善要素市场化配置机制

针对要素市场化配置机制不畅这一制度障碍，建议从以下两个方面进行制度创新：一是加快要素市场体系建设，充分发挥市场在要素配置中的决定性作用，提高要素配置效率，减少政府对要素资源的直接干预和配置，消除行政性垄断，打破市场垄断，取消行政分配，让所有市场主体均能公平地获取和使用要素资源；二是健全要素市场价格形成和调节机制，取消政府对要素资源的定价权或价格操纵权，提高要素价格形成和调节的透明度。

(四)深化财税金融制度改革

解决财税金融制度不合理问题，深化财税金融制度改革是关键。财税制度改革方面，一是要划清政府与市场界限，明确政府与市场各自的事权范围，该由市场配置的资源或服务，交给市场，政府做好监管即可；二是加快地方税收体系建设，赋予地方更多主体税种，适度增加地方政府财政收入，减少地方政府对资源的依赖；三是取消一些不合理的财政补贴，特别要取消对国有企业的特殊财政性补贴，促进市场公平竞争。金融制度改革方面，一是大力发展面向中小民营企业的金融机构，降低村镇银行、小贷公司等民营金融机构的市场准入门槛，增加民营金融机构的数量和扩大其业务范围，全方位为中小民营企业服务；二是积极拓展融资渠道，构建多层次资本市场，鼓励符合条件的民营企业发行公司债券，支持中小民营企业在中小板、创业板、科创板及新三板上市融资，切实解决中小民营企业融资难、融资贵问题。

(五)完善政府政策制度体系

针对民营经济发展政府政策供给不足、制度体系不完善问题，当前及今后，湖南要积极出台促进民营经济高质量发展的政策及措施，充分借鉴广东、江苏、浙江等民营经济发达省份支持民营经济发展的政策及措施，重点在法律政策、政务服务、财税金融、市场竞争等方面补足政策短板，细化政策措施，优化营商环境，提高民营经济发展活力。