财政分权、地方政府行为与生态效率

王成亮

一、引言

党的十九大报告明确指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。生态效率的基本思想是以更少的资源投入获取更大的经济价值，同时尽可能减少环境代价。随着中国各类环境问题日益凸显，如何提升生态效率已成为建设生态文明、推动高质量发展的重要任务。经济、环境的协调发展与政府的行为偏好密切相关，作为政府分配自身事权行为并做出“理性”选择标杆的分税制财政管理制度尤为重要，因此，本文将财政分权、地方政府行为与生态效率纳入同一框架下进行分析。

二、文献综述

财政分权和经济增长关系的研究非常多，多数研究认为更大的权力下放与更好的经济增长有关，更分散的财政分权会带来更友好的政府政策，有利于降低对经济活动的扭曲程度，创造更有利的商业环境，促进经济增长。财政分权对环境的影响未有定论。Sigman及Farzanegan和Mohammad Reza等通过实证检验分析了财政分权对环境质量的影响，结果表明财政分权对环境质量有不利影响。刘建民等从异质性和动态效应两方面进行分析，证实环境污染存在时间惯性和正空间溢出性，财政分权度的提升会导致环境的进一步恶化。然而也有研究指出，财政分权与环境污染的正相关关系从一定意义上来说只是数据现象，财政分权制度下地方政府是否能坚持“环保真作为”是财政分权是否会增加污染的关键。有学者构建环境污染综合指数，研究认为财政分权并不会导致环境恶化，与中央政府制定统一的环境标准相比，根据地区居民偏好、实际条件来分权决策提供环境保护则更有效。

有研究指出，在制定和实施环境规制时，地方政府会出现“相互模仿”的现象，从而制约生态效率，但这种“制约”作用正随着政策考核机制等的调整而减弱，随着环境规制强度的提高，财政分权对生态效率的作用将由“攫取”向“援助”转变。杨刚强、李梦琴等运用中国257个城市2000-2015年的面板数据分析认为，财政分权与能源生态效率呈负相关，政治晋升激励对能源生态效率的影响突出，财政分权与政治晋升对地方政府的联合作用有利于生态效率的提高。有研究运用中国30个省份2000-2016年的面板数据分析认为，在财政分权的背景下，地方政府的经济竞争对能源生态效率影响为负相关。

基于以上分析，本研究将从地方政府公共支出、地方政府竞争和产业结构三个方面表征地方政府行为，从财政分权、地方政府行为及其联合效应入手，运用动态空间面板模型探讨财政分权背景下，地方政府行为对生态效率提升的影响以及提升中国省级生态效率的路径。

三、模型设定、变量说明与实证分析

（一）模型设定

为了研究财政分权、地方政府行为及其关联效应对生态效率的影响，本文借鉴SUN Z和刘晓红等引入了财政分权与地方政府行为的交互效应，选用动态空间面板模型进行分析。动态空间面板模型引入被解释变量的滞后项，可以反映动态滞后效应。模型设定如下。

动态空间面板模型（SAR）：

其中，表示省份i在t年的生态效率eei，t为滞后一期的生态效率；fdi，t表示省份i在t年的财政分权度；反映地方政府行为（LGA）的变量有payit、fdiit及isit，payit为省份i在t年的科技支出，反映地方政府的公共支出；fdiit表示省份i在t年的外资依存度，衡量地方政府竞争程度；isit表示省份i在t年的地方产业结构水平；(fd|pay)it、(fd|fdi)it、(fd|is)it为省份i在t年的财政分权度与反映地方政府行为变量的交互项；Xit是模型中的其他控制变量。

（二）变量说明

被解释变量：被解释变量是生态效率（ee），本文参考罗能生、成金华等的研究，选取2003-2017年30个省份的能源、水资源、土地及人力的消耗作为资源投入指标，地区生产总值作为期望产出，“三废”排放作为非期望产出，构建生态效率指标体系。

解释变量：

控制变量：经济发展水平（pgdp），用各地区人均GDP表示；城镇化水平（urban），用城镇人口占总人口的百分比表示；地区治理环境（cor），用每万人贪腐立案数表示；研发支出（pay），以人均规模以上工业企业研发投入额变量指标表示。

本部分数据来源于2004-2018年《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国财政年鉴》和各省份统计年鉴及万德资讯。考虑数据可得性，由于西藏数据缺失较多以及港澳台数据缺失，这些区域被排除在样本之外。

表1 空间邻接矩阵和空间地理距离矩阵下生态效率Moran'sI指数

表2 财政分权和地方政府行为交互影响实证结果

（三）实证结果分析

1.空间相关性检验。在进行动态空间面板模型实证分析之前，要检验生态效率的空间相关性。本文运用空间邻接矩阵（W1）和地理距离权重矩阵（W2）作为空间分析的工具。如表1所示。

目前检验空间相关性最常用的指标是Moran’s I指数，Moran’s I指数的取值范围为[-1，1]，当I接近1时，表明地区间生态效率呈现空间正相关；接近于-1时，表明地区间生态效率呈现空间负相关；接近0时，表明地区间不存在自相关性。从表1中可以看出，生态效率的Moran’s I指数均通过了1%的显著性水平检验，数值为正数，说明地区之间的生态状况并不是独立的，而是受到邻近地区生态效率的影响，生态效率表现出明显的空间正相关性，生态效率存在显著的正向空间溢出效应。

2.财政分权、地方政府行为与生态效率关系实证研究。本文采用空间动态面板模型（SAR），运用无条件极大似然估计法对模型进行估计。

从表2可以发现，滞后一期的生态效率（eeit）始终在1%的水平上显著为正，表明生态效率存在“滞后性”，滞后一期的生态效率对当期生态效率具有显著的正效应，也验证了采用动态面板模型进行分析的必要性。

（1）财政分权（fd）。财政分权一次项系数与生态效率之间显著为正，说明适度的财政分权有利于生态效率提高。财政分权情况下，地方政府有利于解决地方政府间的“逐底竞争”陷阱，解决生态环境的治理困境。财政分权度越高，地方承担的事权和支出责任越多，所需财政资金越多，越有可能受到经济激励的影响，以此获得更多的财政收入。理性的地方政府为了获得更多财政收入，更关注生态环境的投资。

（2）地方政府行为（LGA）。环境保护或治污支出（inv）：环境保护支出显著为正，对生态效率的提高具有积极影响。环境保护支出直接促进了环境质量的改善，有助于提高资源利用效率，实现低投入高产出，促使环境治理技术更有效率，有利于改善环境，在很大程度上可以促使经济环境协调发展，从而对生态效率产生较为明显的正效应。地方政府竞争（fdi）：地方政府竞争在1%的显著性水平上为负，对生态效率的影响是显著消极的。外资企业的进入在加速经济发展的同时带来了环境污染，对环境治理形成负向影响，降低生态效率。产业结构（is）：在其他影响因素不变的条件下，产业结构水平对生态效率的影响显著为正，这说明目前的产业结构有利于实现经济环境的协调发展，对生态效率的影响为正，产业结构的优化，尤其是第三产业的发展有助于生态效率提高。

（3）财政分权对环境保护支出的调节作用使得二者的交互项系数（fd*pay）显著为负，财政分权下，财政收入和政治晋升的激励使得地方政府更倾向于将财政资源用于基础设施建设、经济发展等能带来更多财政收入的领域，对于环境保护和污染治理方面的关注较少。并且环境保护支出具有一定的局限性，环保支出往往用于污染发生后的治理工作，不能从源头上防止污染的发生，因此也就无法扭转财政分权对环境污染的影响。环保支出行为更多是短期的措施，尚无法扭转财政分权对环境污染治理呈现出“边污染，边治理”或者“先污染，后治理”的发展态势，由于新的污染不断产生，环境保护支出难以从根本上改善生态效率的提升。

财政分权与地方政府竞争的交互项系数（fd*fdi）也是显著为负，说明财政分权不利于发挥地方政府竞争对生态环境的治理。财政分权增强了地方政府的自主管理权，使得地方政府可以自由地拓宽招商引资的渠道，增强了地方政府的经济实力，逐底竞争下，地方政府通过降低环境门槛来吸引资金。“污染避难所”效应使得具有落后技术的外资企业进驻，对于地方政府具有很强的吸引力，地方政府会利用更倾向于地区内的税收、环境政策等吸引投资资源，基础设施重复建设、环境污染等激励扭曲问题，导致环境效率降低。

财政分权与产业结构交互项系数（fd*is）与生态效率存在显著负向关系，财政分权加剧了产业结构对生态效率产生的不利影响。财政收入与政治晋升的双重激励使得地方政府更为重视经济，从而在产业结构调整方面偏向于支持能快速促进经济增长的第二产业，而产出的提高会扩大规模，进一步加剧环境污染，地方政府绿色理念的提升仍未使得这一现象发生明显改观，对生态效率的影响仍然是显著为负的。

四、结论与政策启示

本文运用动态空间面板模型对2003-2017年中国30个省份财政分权、地方政府行为与生态效率面板数据进行实证分析，根据以上实证结果与相关结论，本文提出以下政策建议。

第一，适度的财政分权，增加地方政府在生态文明建设的作用。第二，地方政府在生态效率的提升上要更加积极主动作为。