产权改革背景下农村集体成员权的权利结构与功能实现

肖盼晴

(华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079)

近年来，在全国范围内推行的集体产权改革进一步释放了承载政治与社会保障功能的土地承包经营权上的财产功能，是重大的创新和突破。党的十八届三中全会强调要建立健全权属清晰、流转顺畅、保护严格的现代产权制度。自2015年开展的集体产权改革是继土地改革、集体化、家庭联产承包后的第四次重大改革，已覆盖全国80%左右的县(市、区)(1)全国共有36万余个村集体完成改革，共确认集体经济组织成员6亿多人，覆盖全国80%左右的县(市、区)。参见《国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告》。，可以说是涉及8亿农民、数千万亿集体资产的重大体制创新。作为一项史无前例的重大改革，必将对集体成员权的权利结构和功能发挥产生巨大冲击和影响。从改革实践来看，在集体产权改革中过分强调权利因素，忽视责任因素，使集体成员权的结构出现明显分化，虽然以财产性权利的实现为主要内容的自益权得以实现，但以集体责任承担为主要内容的共益权却陷入困境。如何减小集体成员自益与共益之间的张力、保障集体成员权功能的实现，是集体产权改革背景下亟须探讨的重要问题。

从整体来看，关于产权界定的作用，学界从理论和实践两个维度深入论证了产权越清晰越有效率这一规律[1]，认为产权的一个主要功能是外部性的内在化激励，清晰的产权界定可以降低交易费用，使资源配置实现最优[2]。经济的发展关键在于有效率经济组织的出现，而产权确立和明晰化则是有效率组织得以出现的前提[3]。财产是自由的保证[4]，无论是财产权还是公民权都不能单独成为人的本质，只有两种权利之间建立联结才可能更好地实现人的现代性[5]，产权的清楚界定是资源有效配置的基础。没有清晰的产权界定，就无法进行顺畅的市场交易，也就无法有效地配置资源[6]。

学界有关集体成员权的研究分为以下三个方面。一是关于集体成员资格的认定，在理论和实践中存在户籍说[7]、社会关系说[8]、权利义务说[9]、多重标准说[10]、股东权说[11]等多种标准。二是有关集体成员权利的分配主要有平均配置说[12]和差别配置说[13]。此外，有学者认为成员权的实践非私法性与制度私法性之间存在“逻辑悖论”[14]。我国农村集体所有制本质上具有集体成员权优先逻辑[15]。三是有关集体成员权权利结构的研究，学界普遍认为集体成员权是复合性、综合性的权利，其中包含身份性权利和财产性权利两大类型[16]，是自益权和共益权等具体权能集合在一起的“权利束”[17]。这样的结构特征可以使自利性与共利性的功能目标得到有机结合。

综上所述，从理论上看，关于产权功能和成员权的结构学界对以下三点已形成通说：①明晰产权可以使资源配置实现最优；②集体产权改革促进了成员权的实现；③集体成员权包含自益和共益两大功能。但从改革实践看，产权的明晰并未产生明显的参与效应，农民对集体事务“冷漠参与”的态度直接影响了产权改革的效果和集体成员权功能的发挥。如何在集体产权改革过程中塑造“自益兼及共益”的集体成员权是当前亟需在理论和实践中探讨的重要问题。

一、自益与共益：扩权赋能之下成员权的内容分化

农村集体成员权是农村土地公有公用阶段的产物，在“人地同体”背景之下，集体成员的财产性权利与身份性权利未出现明显的分离。伴随着“人地分离”现象的增多，成员权的内容开始出现分化。特别是大力推行的集体产权改革对集体成员权的结构和内容产生重大冲击，成员权内容的分化日趋明显。

1.农村集体成员权的双重属性

农村集体成员权具有身份性和财产性的双重属性，是包含自益和共益两方面功能的复合性权利。从宏观层面放大到国家角度，财产性权利和身份性权利从经济与政治两个方面规定了人权的基本结构，既体现了人们在经济领域的地位，也规定了公民在政治领域内的基本资格[18]。其中，财产权是一种最为基本的个人权利，如果公民不拥有私有财产权，那么拥有的只是特权而不是权利[19]。从微观层面缩小到农民集体角度，成员权是农民基于集体成员的身份资格，在集体财产、事务等方面所享有的各种权利的统称。

首先，农民集体成员权的身份性特征要求成员在集体享有权利的同时，承担基于成员身份的责任。20世纪50年代，农业合作社运动中，农民通过土地、农具等向合作社出资成为最初的集体成员。人民公社成立之后，原合作社的社员成为公社社员，此后入社不再是以出资为主要条件，而是以婚姻、出生等为依据。此阶段集体财产的权利人与集体责任的承担者基本一致。人民公社解体之后，开始实行以户为单位的家庭承包责任制，从集体获得承包地、分配征地补偿款、参与集体福利的分配都是以集体成员资格为前提。但集体土地的所有权与用益物权相分离，集体财产的权利主体与集体事务的责任主体不再完全重合。

其次，以财产性权利为主要内容的自益权是农民集体成员权利的核心，也是实施集体土地所有制的目标，主要是指集体成员依据集体的财产分配方案从集体取得财产、财产权利或者福利的权利[20]。例如，依据集体的土地承包经营方案取得土地承包经营权；按照宅基地分配方案取得宅基地使用权等。无论是《物权法》颁布前各地普遍施行的“大稳定、小调整”“三年一小调、五年一大调”的承包地调整政策,还是《物权法》颁布后“人增地不增,人减地不减”的土地调整方式,或者集体产权改革后的土地股份制,其共同目标都是为了满足农民的生存所需，实现集体成员自益、自利的目的[21]。可以说，集体土地所有权的社会保障功能大于经济功能[22]。成员的财产性权利是以具有集体成员身份为前提，也是集体产权社会保障功能的重要体现。

最后，以承担集体责任为主要内容的共益权是实现成员自益权的重要保障。集体成员权兼及自益和共益两方面的功能，二者相辅相成，共同实现集体成员权的功能和目标。农民集体成员权中的自益权能是核心，多属于实体性权利；而以身份性权利为主的共益权主要是指参与管理的权能，多属于程序性权利[23]。集体成员基于成员资格享有对于集体财产受益权的同时，通过集体内部法定的或者惯行形成的程序、规则，承担集体事务的决策、管理方面的责任，实现集体成员权共益的功能，既有利于集体财产的有效管理和增值保值，又会促进成员权自益功能的发挥[24]。

2.集体成员权内容的分化

农村集体成员权是农村土地公有公用阶段的产物。如表1所示，1949年以后，在户籍制度和土地制度等多方面因素的作用下，农村社会经历了“人地同体”到“人地分离”的变化过程。在合作化时期集体成员既没有退出权,也无法加入其他集体，“人地同体”程度高，集体成员的身份性权利与财产性权利尚未明显分离。在“集体至上”的理念之下，财产性权利受到集体的严格制约，成员的自益权未受重视。

20世纪80年代开始以户为单位实行家庭承包责任制，土地所有权和承包经营权两权分离。其中，土地承包经营权、宅基地使用权均具有明显的身份属性，是成员财产性权利的基础和主要来源。经过改革，农民获得了从集体土地所有权中分离出的承包经营权，同时也逐步获得了离开土地的自由。加之，户籍的束缚越来越小，很多农民常年外出务工或者举家长期生活在城镇。家庭承包责任制的实施促进了人口的流动，而这种前所未有的单向度社会大流动使人地分离的现象日益显著，传统小农经济体制走向解体，农民与土地渐行渐远[25]。在此背景下，“人地分离”现象日益明显，集体成员的身份性权利与财产性权利开始出现分化。

表1 集体成员权的内容与结构变迁

近年来， “三权分置”改革和集体产权改革对集体成员权的权利结构产生重大冲击。土地承包经营权被分割为基于成员身份的承包权和以实现财产功能为目的的经营权，可流转的是土地财产性权利[26]。同时，集体产权改革丰富了成员权利的内容，大部分试验区赋予了成员抵押、担保、有偿退出及继承等方面的权利。通过扩充集体成员的权能，使其具有更多的选择，可以根据自身的需要确定土地的经营方式和土地收益的分配办法。同时，成员权的结构和内容呈现出复杂化的趋势，财产性权利与身份性权利明显分离，且两者之间的张力越来越大，势必影响成员权功能的发挥。

二、封闭到开放：自益权的拓展与共益权的困境

如上所述，扩权赋能给集体成员权的内容和结构带来巨大冲击。集体内权利主体与责任承担主体不一致的情况越来越多，导致成员共益权的实现陷入困境。

1.成员自益权的拓展

根据为谁的利益而设可将权利分为共益权和自益权，后者指成员为自己利益的目的而行使的权利。权利在本质上是法律保障主体能够依法实现利益的意志自由，这一本质的外化形式就是权能，不存在无权能的权利，也不存在离开权利的权能[27]。农民集体成员的自益权主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿分配权、生产经营设施使用权、分红权等财产性权利，其中土地承包经营权是最主要的内容。1949年以来，农村集体土地所有权经历了 “一权统一”到 “两权分离”，再到 “三权分置”的变迁过程。集体成员身份的界定和股权的设置与管理，亦即成员权的获得和财产权能的实现是集体产权改革的两大重点。农村集体产权改革使集体产权由原先“总有”的产权结构变为“共有”的产权结构，成员权利也随之发生变化[28]。其中，最显著的变化是成员自益权的拓展。

一方面是集体成员财产性权利的明确。集体产权改革中通过清产核资、成员界定和股权量化等步骤使权能细化、权利更加对应，成员收入明显增加。各试验区的普遍做法是通过清产核资明晰集体资产的范围和数量，并登记造册。根据本集体的实际情况，经过民主决策界定成员资格，确定权利人的地位和范围。股权量化明确各成员的份额，赋予农民永久性的股权和分红权利，并向成员颁发股权证书，成为其参与管理决策和进行收益分配的凭证。如上所述，集体产权改革通过明晰集体产权的数量、范围和权利者，清晰的边界和权利关系提高了产权的利用效率，增加了集体成员的财产性收入。

另一方面是集体成员财产性权利的拓展。伴随着经济的发展和城镇化的推进，农村人地分离、土地闲置的现象越来越严重。对此，集体产权改革的主要目标是赋予农民更多的财产性权利，使其从集体所有财产中获得更多的财产性收益。各试验区积极赋予成员占有、收益权；有条件的赋予退出权、继承权，稳慎赋予担保权、抵押权。全国第一批改革试验区中有28个试验区赋予了成员对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及继承的权利，其中18个试验区还赋予了成员抵押权和担保权。产权的权能拓展使成员具有更多的选择，可以根据自身的需要确定土地的经营方式和土地收益的分配办法。

2.成员共益权的困境

共益权属于程序性权利，行使的目的是实现成员对集体责任和义务的承担，例如，决策、监督、大会召集等权利的行使，是为了实现农民集体的有序运转和集体资产的保值增值。集体产权改革以增强成员财产性权利为主要目的，促进了成员自益权的实现。可以说，共益权是实现自益权的途径和保障，自益权是共益权行使的目的和动力。但扩权赋能后，外部主体的介入使集体异质性增加，自益权与共益权之间的张力越来越大，成员的参与、决策和监督等方面的权利行使和责任承担方式受到巨大冲击，最直接的后果是导致成员以身份性权利和责任承担为主要内容的共益权陷入困境。如何缩小自益权与共益权之间的张力，是集体产权改革重塑成员权的权利结构后所面临的新课题。共益权的困境主要体现在以下两个方面。

一是权责错位。集体所有权是一种功能性概念，服务于团体的共同利益，旨在将一定的财产保留在一定范围的共同体内部，为成员提供生活保障[29]。为此，各试验区对于股权多采取“生不增、死不减、可继承”的审慎管理方式。因特殊情况需要调整的，必须要经过股东(代表)大会讨论决定，有的试验区明确规定只能集体内流转。伴随着时间的推移，成员身份性权利与财产性权利分离的现象将会越来越多。一方面股东取得的股份可以继承，但按照集体经济组织章程和其他相关规定，继承取得的只有经济方面的分红权，并不承担集体管理的相关责任。另一方面，在“生不增、死不减”的调整政策下，新取得户籍的人员不一定能获得股东身份。另外，因继承取得的股份在股东权利方面也会相应受到限制，集体中拥有完整股东权的成员会越来越少，权责错位的现象将会日趋严重。

二是权责分离。扩权赋能改革使集体产权的权利主体与集体事务的责任主体相分离，同一时空内集体财产的权利人与集体事务的管理人不再完全重叠，甚至是不一致的情况越来越多[30]。例如，福建闽侯县实行“股权托管制”，继承人若非本集体成员，则只享有股份分红的权利，而不承担管理集体事务的责任。再者，股权移转中受让人的民主权利并没有增加(例如，对于选举仍只有一个投票权)，但转让人失去了股东身份，同时也失去了与集体的利益牵连，则会缺乏参与集体事务的动力。另外，对于继承或者赠与的对象，集体成员具有自主决定权，股权可能会越来越集中，也可能越来越分散。可能会演变为：已转让股份的集体成员退出集体资产的经营管理决策，而有股份收益权的股份受让人因没有集体成员的资格即使想要实现收益的保增值却无相应的管理权。

三、权利到责任：责任型共益与成员权功能的实现

如上所述，集体产权的权能拓展使农民集体由封闭变开放，集体成员权利内容的分化和集体内主体的多元化导致权责错位和权责分离的问题日益突显，使集体成员共益权陷入困境，影响了集体成员权功能的实现。对此，最重要的是实现权利到责任的转变以及责任机制的建立，通过构建责任型共益权，走出当前改革的困境。

1.权利到责任的转变

权利与责任密不可分，享有权利就应该承担相应的责任。集体产权改革重视成员权利的实现，而忽视了集体责任承担的问题，“权利到责任”的转变是集体成员共益权实现的前提和基础。

从空间维度来看，集体产权的权能拓展使集体的开放性和异质性增加，导致同一空间内的权责分离。对此，应按照成员自治的原则界定不同类型的成员资格，在赋权的同时明确其责任范围。例如，德清县将集体经济组织社员划分为持股社员(社员股东)和不持股社员(社员非股东)两类，把合作社股东划分为社员股东和非社员股东，明确各类主体的权责范围。另外，应在纵向上对集体成员的身份性权能和财产性权能进行区别，明确集体成员共益权的责任属性及其具体内容。集体成员基于成员资格以自己的利益为目的而行使的股份管理、收益、处分等财产性权利属于自益权，以集体的利益为目的行使的系列权利属于共益权，其本质目的在于通过权利的行使来承担集体责任。如此，即使集体成员突破集体边界转让股份收益权，但保留与其对应的身份性权利，以承担集体内的相关责任(例如选举、决策等民主管理等方面的责任)。

从时间维度来看，股权的固化管理与成员的动态变化导致权责错位的情况日趋严重。第一批试验区大多采用静态的股权管理方式，虽然便于管理，但股权固化与成员动态变化之间的矛盾日趋严重。典型问题是新成员的权责难以准确定位。对此，有些试验区实行动静结合的股权管理方式，村集体只实行保障股的动态管理，即单一型股权实行动态管理，复合型股权实行静态管理,并且每隔一段时间对集体成员进行重新审核和备案。动态股权管理模式可能会降低集体资产的利用效率，但可保证新增成员有一份平均份额的股份。同时，动静结合的股权管理方式可以使一定期间内集体财产的权利主体与责任主体相对应，有效解决成员动态变动所带来的权责错位问题。

2.责任机制的构建

集体产权的权能拓展加强了集体与外部的联系。而外部主体的加入使集体经济组织内出现了成员股东、成员非股东和股东非成员等不同类型的主体，应该分别享有不同内容和不同性质的权利。那么，从权责对等的角度来看，三类主体需承担不同的责任。可以说，责任机制构建是实现“责任型共益”，减小自益与共益间张力的关键之所在。

一是责任意识的激发。选择和参与是影响责任性的两大重要因素[31]。责任性的激发是共益权实现的前提和基础。各地因经济发展状况的不同，对集体土地所有权的功能属性定位也不同，从而对权能拓展存在着不同要求。一般来说，经济发达地区的农民对农地权能拓展的意愿强于欠发达地区，且实施条件相对较好；而经济欠发达地区缺乏成熟的实施条件和环境，农民将集体土地转换成财产性收益的期待性相对较弱。按需拓展集体产权有助于激发成员的责任意识，即权能拓展的方式和内容由农民集体通过民主决策的方式，在现行法律、政策的范围内做出决定。如此以来，通过拓展参与和自由选择激发成员的责任意识。

二是责任内容的分置。即分别明确股东非成员、成员非股东、成员股东等主体的权利和责任范围。农村集体经济组织和农民集体虽在多数情况下重合，但准确来说前者是后者的代表主体和意志表达主体[32]，是抽象概念的实体化。股东非成员因为受让成员股份而加入集体经济组织，但不具有成员资格，则只承担集体经济组织内的责任。成员非股东因其财产性权利已经转让，只承担农民集体内的相应责任。与其相比，成员股东具有“成员+股东”的双重身份，既要承担农民集体内的责任，也要承担集体经济组织内的责任。

三是监督性责任的共担。集体经济组织与农民集体之间互相影响、利益高度重合。虽然不同主体的权责内容有较大的差异，但因利益相关，权利分置之下监督性责任须共担，即成员股东、成员非股东和股东非成员等主体共同承担监督集体事务运行和管理的责任。集体成员基于成员身份，成员股东和外来主体基于股东身份，分别对农民集体和集体经济组织内的事务承担监督性责任，以保障集体秩序的良好运行。

四、结 语

学界普遍认为集体产权改革有利于实现集体资源最优配置，有利于成员权功能的发挥，但从集体产权改革现状来看并非如此。集体产权改革通过清产核资、成员认定和股份量化等步骤，以财产性权利为主的成员自益权得到保障和实现。但拓权赋能使集体成员的身份性权利和财产性权利日益分离，以至自益权和共益权之间出现明显的张力。最突出的表现是集体产权改革后产权结构由封闭变得开放，使集体成员身份多样化、集体事务的管理复杂化，从而导致成员共益权的实现陷入困境。虽然从国家上层制度设计和地方实施方案来看每个步骤都有集体成员的参与。但由于权责分离、权责错位，导致集体产权改革未产生明显的参与效应，成员对集体事务还是“冷漠参与”，使集体成员的共益权陷入困境。对此，关键在于实现权利到责任的转变以及责任机制的建立。可以说，“权利到责任”的转变是集体成员共益权实现的前提和基础，而责任意识的激发、责任内容的确定和责任共担机制的建立是构建责任型共益权、走出当前改革困境的关键之所在，也是未来在理论上需要进一步细化和深入探讨的重要问题。