盗采海砂类民事公益诉讼案件若干问题

王帮元

摘 要：盗采海砂类民事公益诉讼案件的事实和法律问题都比较复杂，办案中要注重依职权发现线索，与主管部门加强沟通、取得协助，克服调查手段不足等困难。该类案件的难点在于认定“船主”的共同侵权责任以及生态损害赔偿和修复费用的评估确定，还涉及盗采海砂和疏浚越界的区分、船舶挂靠法律关系的责任厘清等法律问题。

关键词：盗采海砂 民事公益诉讼 共同侵权 专家意见

盗采海砂是沿海地区多发的违法行为，对国家矿产资源和海洋生态环境造成严重破坏。盗采海砂案件中违法行为隐蔽性强、涉案主体复杂、调查取证工作强度高， “船主”、购砂人等共同侵权责任认定难。海洋环境损害和修复鉴定评估技术难度大、费用高、周期长，更增加了办理盗采海砂类案件的难度。2019年以来，海南省检察机关办理了十余件盗采海砂民事公益诉讼案件，均得到法院支持。现结合办案实践和思考，就此类案件相关问题进行探讨。

一、注重依职权调查发现线索

盗采海砂案件线索首先是在检察机关履行刑事检察职责中发现。对于刑事检察部门承办的非法采矿等涉海类刑事案件中发现盗采海砂的，一般可作为民事公益诉讼案件办理。控告检察、诉讼监督等职责中发现盗采海砂线索，在审查确定其真实性、可查性以后，也可以作为公益诉讼案件办理。

现实中，大量盗采海砂案件是由行政机关作出处罚而结案的，这些案件不会进入检察监督业务范围。而且，盗采海砂发生在海上，一般群众不会发现，渔民有时可能会察觉，但由于不了解盗采海砂的危害性，不会主动向检察机关举报。行政机关处理这类案件也存在客观困难，如执法船舶不足、海上气候条件影响以及扣押船舶所面临的毁损风险等，这些困难使得海洋执法部门在打击盗采海砂行为时存在执法“局限”：一是行政查处仅为罚款，且仅针对现场查获的盗采海砂数量，行为人违法成本低;二是仅对采砂行为人进行处罚，“船主”即船舶所有人或经营人实际共同参与盗采但却未受到法律制裁;三是盗采行为对海洋生态环境资源的破坏和影响大，但行为人均未被追究损害赔偿责任。因此，检察机关依职权对该类案件进行监督尤为必要。同时，对于行政机关查处的盗采海砂案件，检察机关可以依职权调取行政执法卷宗进行审查，从而发现民事公益诉讼案件线索。

对于群众举报和其他部门转送的线索、执法平台发现的线索，检察机关也要认真审查。如果行政主管机关没有依法履职的，可以督促行政机关履职;行政机关已经履职的，因缺乏充分法律依据而未追究环境损害赔偿责任的，可以作为民事公益诉讼案件办理。

二、注重与主管部门加强沟通与协作

（一）尊重海洋环境主管部门的赔偿请求权

根据海洋环境保护法第89条的规定，非法盗采海砂破坏海洋生态环境资源，给国家造成重大损失的，海洋环境主管部门可以提出赔偿请求。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定，人民检察院提起民事公益诉讼的，应当依法公告。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据该条规定，检察机关公告的对象包括法律规定的机关，海洋环境主管部门属于上述法律规定的機关。一般而言，公告的适用对象是正常途径无法联系或告知的当事人，但实践中，检察机关不仅要发出公告还会给海洋环境主管部门送达告知函，这样也可显示出检察机关充分尊重海洋环境主管部门的执法优先权，便于双方形成维护海洋生态环境的合力。海洋环境主管部门起诉的，检察机关可以支持起诉。

（二）注重与主管部门沟通，争取支持配合

海洋管理体制比较复杂，海洋环境主管部门和执法部门职责交叉比较严重。自然资源与规划部门、生态环境部门、农业农村部门分别侧重履行矿产资源、污染防治和渔业资源方面的监管职责，但又存在一定的交叉和协作关系。海洋执法体系中，盗采海砂的行政案件一般属于海监部门管辖、刑事案件属于海警管辖。在船舶管理中，海事机构、船舶检验机构、港务监督机构同属交通运输部门，但在管理职责上也有不同分工，实践中各地的机构设置和职能分配也不相同。检察人员要主动接触相关管理部门，逐渐掌握涉海案件相关情况，并形成互相理解、信任的和谐关系，争取相关部门的支持、配合，以弥补目前公益诉讼检察中调查手段不足的缺陷。

三、“船主”共同侵权的认定

（一）“船主”参与非法采砂的类型

船舶是采砂不可或缺的工具，盗采海砂案件中船舶所有人或经营人的责任需要查清。如果“船主”参与盗采海砂的，应该追究其法律责任，方可遏制盗采海砂现象。实践中船舶参与盗采海砂存在三种情形：一是船舶所有人利用自有船舶盗采海砂，船舶所有人依法应当承担相应的法律责任;二是船舶所有人将船舶租予他人盗采海砂，对盗采海砂有明显过错，构成盗采海砂的共同侵权;三是船舶接收过驳盗采的海砂，要区分是真正的运输还是盗采海砂的合作行为，主要根据接受过驳海砂的具体事实和情节以及船舶经营管理规范去判断，如果属于盗采、运输、销售一体化运作的，则属于盗采海砂的共同侵权人。

（二）采砂“船主”责任的审查和认定

第一，要审查行政执法卷宗里的租船合同等证据材料，结合行政机关的询问笔录等内容，发现涉案船舶对采砂存在主观过错，客观上参与非法采砂的行为的证据。例如，明知船舶用于盗采海砂、船务公司船员参与采砂、船舶管理人员参与作案、船舶因盗采海砂被处罚后又租给他人采砂等，可以认定为盗采海砂的共同侵权人。第二，到船舶检验局调取船舶检验证书簿，审查船舶是否存在非法加装采砂设备的情形。如果船东违法私自添加该设备，对参与盗采海砂一般存在过错。第三，到海事局调取船舶所有权证书、国籍证书、光船租赁登记证等船舶登记材料，审查了解船舶的所有人情况、经营人情况、转让情况、租赁情况、抵押情况等信息，查明船舶的实际经营人，确定参与盗采海砂实际责任人。第四，到港务局（水路运输管理处）调取船务公司的水路运输经营许可证、船舶营业运输证，审查船舶经营公司及该船舶的经营资质，查明船舶的经营范围，如果超出营业范围，则该公司作为经营人明显存在过错，需要对船舶参与的违法行为承担责任。

（三）运输“船主”责任的查清

小船采砂、大船运输的采砂、运输、销售一体化运作方式，是盗采海砂案件中常见的现象。查清并追究运输船舶“船主”的责任对遏制盗采海砂现象极其重要。调查运输船舶“船主”是否查验海砂来源的合法证明，如果没有合法的海砂来源证明而运输，一般认为运输船舶“船主”存在故意配合盗采海砂的主观过错。调查运输船舶记载的货物信息、托运人信息以及水路运输合同和货物提单等证据材料，查明是否属于正常运输行为，如果不是正常的运输经营行为，则存在配合盗采海砂并运输的情形。再结合接受过驳、运输的实施行为，如过驳的时间、地点、数量、次数等具体情节，从而认定过驳船舶、运输船舶是否实际参与非法采砂。

（四）“船主”参与盗采海砂过错的判断

盗采海砂案件中，“船主”是否构成共同侵权，应该以共同故意为要件，且实践中常以存在明显的事前通谋为前提。但是由于船舶经营具有遠程运输、海上作业等特点，船舶代理是船舶经营活动中普遍存在、比较经济的服务活动。船舶代理的操作可能使运输船舶和采砂船舶之间事实上并不直接沟通，船舶代理并不是真正的运输法律关系当事人，船舶所参与的违法行为后果承担者还是船舶实际经营人。运输船舶“船主”虽然不明知盗采海砂船舶的具体经营人，但对盗采海砂这一事实有认识，同样符合共同侵权的共同故意要件。参与盗采海砂运输的船舶实际经营人事后主张不存在事前通谋，没有盗采海砂共同故意，都是不成立的。

对于船舶所有人或经营人对盗采海砂没有明显过错的，如承租人隐瞒租船用途致使船舶所有人不知道船舶被用来盗采海砂的，或者船舶按照正常运输经营规范接收海砂，托运人伪造采砂许可证或者刻意隐瞒盗采海砂的非法来源致使运输船舶“船主”相信其为合法海砂的，不能认定为共同侵权。

四、海洋生态环境损害及修复费用的确定

（一）使用专家意见评估公益所受到的侵害

采砂对海洋生态环境造成的损害需要通过现场调查来评估、计算，通过对比案发前后海洋生物资源的损失量、环境状况的改变以及地形地貌的改变等情况，进行综合评估计算。这是一个复杂的技术过程，做一次全要素调查的费用高达几十万元，只能是采砂量特别巨大的案件，且所涉海域基础数据充分时方可采用，一般案件都不适合。根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定，采用专家意见的方式确定生态赔偿及修复费用，可以解决海洋生态环境损害难以鉴定的问题。检察机关在庭审中要积极解释赔偿和修复费用的相关技术疑点，最终赔偿费用的确定要尊重法官的自由裁量权。

（二）使用专家意见的具体操作

1.专家个人意见。征询相关领域专家意见，要注意专家专业领域的广泛性，通常应由海洋水产、海洋地质、海洋工程、勘察设计、环境科学等领域专家参加。由各位专家在各自专业领域内出具非法采砂造成的损害和修复意见，从而将各种资源、环境要素的损害都考虑进去，并得到相对全面的赔偿数额和修复方案。同时，要征求海洋环境主管部门的意见，充分利用主管部门所持有的海洋资源数据，共同研究确定赔偿标准，提升专家意见的准确性。

2.组织广泛参与的论证。社会公共利益具有公共性特征，对海洋生态环境损害赔偿和修复费用不可能得到完全客观准确的数据，检察机关作为公共利益的代表，也没有能够独立确定赔偿数额的专业知识。专家意见只是解决了检察机关的技术性难题，为了使专家意见尽量符合社会公益的公共性要求，可以召开尽量广泛参与的论证会，邀请人大代表、政协委员、社会公益组织、相关的社会主体和公民代表参加，也可以邀请法官参与。通过对赔偿项目、赔偿标准、修复方案、计费规则等具体内容进行充分讨论，确定社会认可度高的赔偿标准，最后形成专家论证意见，作为支持诉讼请求的证据。

3.专家辅助人出庭。邀请专家到法庭就专家意见的形成、赔偿数额的事实根据、计算方法等进行说明，增强专家意见的证明力，以便于法官和人民陪审员能够理解赔偿数额的合理性，支持检察机关的诉讼请求。

4.专家意见的基本技术思路。不同的采砂方式造成的损害计算方法和赔偿标准也不相同。如果属于自吸式抽砂，很难现场勘查计算影响面积。建议以盗采1000m3为单位由海洋地质专家和海洋动力专家确定海底和水体的损害范围，再根据相关海域海洋底栖生物、渔业资源数据、珍稀动物情况及其赔偿标准和计算方法，环保专家提供污染治理方面的数据以及可供参考污染治理标准，确定盗采1000m3需承担的有现实数据为根据的最低赔偿额。如果采取抓斗、铲斗挖砂，采砂现场可以固定的，可以组织现场勘察，根据砂层厚度计算采砂面积，根据水文条件计算水体影响范围。挖泥船相对于抽砂船而言，对地质环境的影响更大，在计算修复费用时应该确定一定比例的增减幅度。对周边附近建筑物造成影响的，应该另外评估建筑物、工程设施所受损害和修复费用。

（三）综合使用鉴定评估与专家意见

实际上专家意见的结论也不够严谨，可能会与实际损害有较大差距，也可能会与后续判决不一致，使得本案判决可能经不起历史的检验。现场调查评估费用高，又需要多家技术单位合作，工作协调难度大，单个案件开展调查评估很难取得较好的效果。解决这一问题的思路在于，在专家意见和现场调查评估之间取一个折衷方案。

盗采海砂造成的底栖生物损害比较容易鉴定，可以通过现场海砂采样，分析其中含有的鱼卵及底栖海洋生物，评估导致其不能正常生长造成的损失。海洋渔业、生物资源可以调查评估，也可以借助已有的海洋资源数据，如有关科研机构持有的海洋资源调查数据、沿海工程环评报告以及相关判决等。其他如海洋地质、海洋生态功能等方面的损害则很难准确量化，只能通过专家意见的方式来确定。最后综合各方面的结论，进行广泛参与的论证，得出相对客观可靠的数据，并在相关海域同类案件中重复使用，既节约办案成本，也可提高案件赔偿标准的一致性。

五、其它应注意的法律问题

（一）注意区分盗采海砂与疏浚越界

我国法律对海砂开采使用有严格的规定，一般限制开采海砂。因重大工程建设确需开采海砂的，要经过主管部门的许可，在规定的区域内采取严格的环境影响评价和保护措施后才可实施。没有取得海砂开采许可和海域使用许可的，就属于非法开采。

与盗采海砂相关的现象是疏浚过程中的越界采砂行为。合法的疏浚需要相關的审批文件并且划定疏浚的范围。因为洋流和风力等影响，疏浚过程中偏离疏浚范围是常见的现象，海洋执法机关可能会对超越疏浚范围的采砂行为进行处罚，这主要是出于防止借疏浚之名行盗采之实的目的。如果存在严重盗采且数量较大的，可能会对海洋生态造成损害，可以立案审查。如果只是轻微偏离疏浚范围界线，非法开采海砂量也不大，虽然对海洋生态会有一定危害，但这种危害很难界定，可能会与疏浚行为的影响互相重叠。如果行政执法已经作出处罚，能够对以后的越界现象起到警戒作用，就可以不作为公益诉讼案件办理。

（二）船舶挂靠关系的法律责任认定和承担

法律明确禁止水路运输经营资质的转借、出租、出借行为，有关船舶的挂靠关系也没有明确的法律规定。挂靠实际上是变相出借经营资质的违法行为。被挂靠方接受挂靠行为，挂靠方违法经营的后果应当由被挂靠方承担。

现实中船舶挂靠经营的现象非常普遍，水路经营者主要限定于企业法人，往往给某些空壳公司借挂靠关系牟利提供了可能。其实挂靠人和被挂靠的公司之间往往存在密切的关系，如果不深入调查船舶所有人和被挂靠的公司实际经营状况，仅仅根据法律规定追究被挂靠的公司责任，很可能会使公益诉讼判决无法执行，大大降低了公益诉讼检察的办案效果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第54条的规定，债权人可以要求挂靠方和被挂靠方承担连带责任。所以，为了查清事实、分清责任，也便于解决后续纠纷、节约司法资源，可以追加船舶的实际所有人即挂靠人为共同被告参加诉讼。

六、结语

检察公益诉讼是中国特色的公益司法保护制度，民事公益诉讼是公益保护的兜底性制度保障。在民事公益诉讼制度中，检察机关与被告居于平等诉讼地位，判决具有更高的社会公信力，同时也对检察官提出了更高的要求。公益诉讼检察官要敢于担当、勇于探索，学习新知识，以高度的政治责任感、专业的法律思维和强大的政策感召力，调动维护社会公益的一切社会资源和力量，形成维护社会公益的合力。公益诉讼检察干警一定要改变以往坐堂办案的习惯，要积极行动起来，挖掘线索、调查取证、主动沟通，把维护国家利益和社会公共利益的光荣职责承担起来。