以新时代“垦荒精神”助力基层 检察院建设的路径探析

曹国华 章佳明

摘 要：“垦荒精神”是浙江检察机关宝贵的精神财富之一，与基层检察院服务“重要窗口”建设存在紧密的内在联系，其“艰苦创业、奋发图强、无私奉献、开拓创新”的精神内涵对助力解决基层检察工作全面协调发展“三大制约”、落实人员分类管理改革和促进基层检察工作提质增效等方面具有重要的现实意义。建议基层检察院运用“垦荒精神”走实攻坚破难之路，用好“案-件比”核心指标，紧抓监督质效提升;走稳创新创牌之路，强化“重要窗口”意识，激发创新动能，发挥示范效应。

关键词：垦荒精神 重要窗口 基层检察院

“垦荒精神”的渊源可追溯至1956年的浙江台州大陈岛。1956年，浙江省467名青年志愿者奔赴大陈岛参与垦荒建设，用青春和汗水培育了垦荒精神，犹如灯塔指引后人砥砺前行。[1]荒岛现如今成为了“东海明珠”，而青年们“艰苦创业、奋发图强、无私奉献、开拓创新”的“垦荒精神”也经历了时间的沉淀传承至今，并助力浙江基层检察院（以下简称“基层院”）加强自身建设。

一、“垦荒精神”与基层院建设之内在联系

2020年，习近平总书记在浙江考察时，对浙江提出了“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”（以下简称“重要窗口”）的新目标新定位。[2]浙江省人民检察院（以下简称“浙江省院”）贾宇检察长要求全省检察机关为浙江当好“重要窗口”贡献检察力量，努力推动浙江检察成为新时代全面展示中国特色社会主义检察制度优越性的重要窗口。[3]根据浙江省院《关于全面展示中国特色社会主义检察制度优越性高水平服务保障“重要窗口”建设的决定》内容，全省检察机关要自觉当好“重要窗口”的建设者维护者展示者，把服务“大窗口”和当好“小窗口”深度融合。就全省检察机关而言，80%以上的人员在基层，90%以上的案件在基层，因此，检察工作的重点和难点也在基层，基层发展好，“重要窗口”建设基础才扎实。如何通过高质量转型实现全面协调发展，从而更好地服务“重要窗口”建设，已然成为基层检察机关亟待努力解决的问题。

推进“重要窗口”建设，对每个浙江检察人而言，既是前所未有的重大挑战，也是重要的发展机遇。在此过程中，基层院是工作落实的主力军、主战场。在高质量转型发展期与“重要窗口”建设期叠加的历史大考中，基层院要想交出满意答卷，关键是要在聚焦高质量转型的过程中善于补齐短板、勇于先行示范、敢于率先突破，而做好这一切也需要有精神力量来加以支撑。“艰苦创业、奋发图强、无私奉献、开拓创新”的“垦荒精神”，恰恰是基层院所需要的重要精神力量。

二、以“垦荒精神”助力基层院服务“重要窗口”建设的现实意义

（一）“艰苦创业、奋发图强”是基层院解决全面协调发展“三大制约”的必然要求

内设机构重塑性改革后，“四大检察”“十大业务”检察工作新格局基本形成，但基层检察工作全面协调发展仍面临“三大制约”，客观上为基层司法办案、检务管理、队伍建设等都带来严峻挑战。一是人员力量不足。机构改革后，受到冲击最大的是刑事检察，浙江检察机关刑事检察人员分流了一半，案件数量没有减少，办案要求更高，案多人少矛盾更为突出;民行部门一分为三，民事、行政、公益诉讼三个部门虽然配齐了办案力量，但办案人员大多来自刑事检察条线，监督能力和水平一时难以适应业务开展的需要，办案效果不明显，检察干警压力较大。二是基层检察服务供给与人民群众的需求还存在差距。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法工作目标，意味着要以人民群众可感知、看得到的方式实现公平正义。进入新时代，人民群众的法治观念和法治意识都得到极大增强，在民主、法治、公平、正义、安全、环境以及执法司法等方面有了更高需求，但目前基层院对这些需求仍缺乏供给能力，正陷入法律监督需求与供给不匹配之困局中。三是司法行政空心化。员额制改革后行政骨干“回流”业务岗位，再加上因职业通道狭窄，职业保障和激励机制不完善，司法行政人员普遍职业荣誉感弱，人员流失严重，司法行政空心化现象明显。

“三大制約”就是三块短板，基层院要以问题为导向追本溯源，以务实的态度和扎实的作风将举措落实落细落具体，即通过“艰苦创业”“奋发图强”，直面“三大制约”，为基层院更好发展创造条件。

（二）“无私奉献”是基层院落实人员分类管理改革的必备觉悟

在改革中产生的问题必然要通过深化改革来解决。基层检察人都是改革参与者，落实人员分类管理改革需要参与者具备“无私奉献”的精神。

全面协调发展既包括“四大检察”“十大业务”的全面协调发展，还包括业务建设与队伍建设，业务工作与司法行政工作的全面协调发展。自2016年起，浙江省检察机关开始进行司法人员分类管理改革，按照规定，浙江省各级检察院员额检察官按照全省政法编制数的39%确定，检察辅助人员要占到46%以上，司法行政人员要控制在15%以下。[4]实行人员分类管理后，员额检察官成为了办案的主体，履行一线办案职责，并对案件质量终身负责，但基层院存在“案多人少”的现实矛盾。除了要保障案件在审查、提审、批捕、公诉、文书制作等每一个环节没有纰漏，还要确保案件不超期、不堆积，这就需要检察官主动花更多的时间和精力去提升办案质量。而检察辅助人员虽然是协助员额检察官行使检察权，但却是案件办理中不可或缺的力量，除最高人民检察院（以下简称“高检院”）和省院明确要求必须由检察官亲自承担的司法办案事项外，司法办案中的多项工作任务都需要检察辅助人员的参与，可以说，辅助工作是否到位，将直接影响司法办案质量和效果，这就需要检察辅助人员不断自我加压，主动提升工作能力，从而为司法办案提供更为坚实的保障。

此外，人员分类管理后，司法行政人员的数量大大减少，但工作内容和职责不减反增，除负责人事管理、机要保密、秘书会务、检务保障、文件拟定、宣传、培训教育、党建、工青妇社团、综治平安、文明创建等常规行政性事务外，还要对口联系地方党委、政府、人大、政协、政法委等多个部门。司法行政人员同样需要以检察事业大局为重，吃苦耐劳，“无私奉献”，将综合保障工作做得更到位，使检察官司法办案无后顾之忧。

（三）“开拓创新”是基层院促进检察工作提质增效的动力源泉

基层院案件质量的把控、重点工作的推进以及绩效考评作用的发挥离不开优化管理、“开拓创新”。一是对案件质量的把控需要“开拓创新”。基层院要根据本地区的具体特点，在实现对本地区案件质量精密控制的同时，引领每位检察官自觉主动落实好中央、高检院和省委决策部署，提升人民群众对检察工作的满意度。为实现这一目标，基层院绝不能简单套用《检察机关案件质量主要评价指标》这把标尺，而是需要根据每一起案件的不同情况活用各项指标。如基层院在办理涉及民营经济的案件时，不能满足于“案结事了”，而是要在提供检察延伸服务和创新护航保障方式上下功夫。二是对重点工作的推进需要“开拓创新”。浙江检察品牌创建、检察业务工作、检察基础工作是浙江省人民检察院重点推进的三大工作，基层院要开阔思路，创造性地开展工作，不断创新解决问题的办法和举措，引领并激励全体干警集中方向、集中力量重点突破。三是绩效考评作用的发挥需要“开拓创新”。基层院要以贡献度为主要考评依据，让数据“说话”，年终兑现奖惩，激发全员工作热情，把“要我做”的职能管理方式变成“我要做”的自我进取方式，压实每名检察干警工作责任。

三、以新时代“垦荒精神”助力基层院服务“重要窗口”建设的实践路径

（一）运用“垦荒精神”走实攻坚破难之路，彰显“重要窗口”建设担当

走实攻坚破难之路，“贵”在艰苦创业、无私奉献。经历了检察职能调整、内设机构重塑性改革等重大变化后，检察工作转型发展如同船至中流、人到半山，在建设“重要窗口”的背景下，基层院理当立足主责主业，彰显自己的担当作为。

1.用好“案-件比”核心指标，把“求极致、过得硬”理念落实好。“求极致、过得硬”是高检院党组对新时代检察工作提出的新标准、新要求。建立以“案-件比”为核心指标的案件质量评价体系，就是要引导检察官以“工匠精神”将工作做到极致。基层案多人少矛盾突出，严控“案-件比”就是要落实以人民为中心理念，倒逼检察官改变就案办案、流水作业的惯性思维，从办案的效率、效果等方面评价办案质量，将上一个诉讼环节的工作做到位，以减少不必要的诉讼环节，从而节约司法资源，提升人民群众的满意度。刑事案件要以不延不退为原则，在法定期限内把案办结;疑难复杂案件要做实检察引导侦查取证工作，功夫下在前面，把问题解决在前面;要用好认罪认罚从宽制度，强化释法说理。

2.紧抓监督质效提升，把双赢多赢共赢理念实践好。双赢多赢共赢的监督理念是引领检察工作高质量转型的关键。基层院处于法律监督的最前线，不从零和博弈的监督思维中走出来，监督的路会越走越窄。要想实现双赢多赢共赢，检察机关要把提升监督质效放在首位。一要树立正确的质效观。把“有数量的质量、效率与有质量、效率的数量”进行有机结合，开展检察监督不能光盯着数量、盘算着考核，要杜绝“类案群发”“个案拆分”的凑数案和“乞讨式”的协商案，以办案的高质效来赢得被监督者的尊重。二要注重机制建设。通过建立协作机制，把单向监督转化为共同作为，既实现监督目的解决问题，又增进监督共识化解对立。如平湖市人民检察院争取市委的支持，建立生态环境损害赔偿与公益诉讼衔接协作机制，形成环境治理联防联治工作合力，既解决了公益诉讼案源问题，又有利于推动生态环境损害赔偿制度改革在平湖落地，得到嘉兴市生态环境局平湖分局的积极支持，真正实现了双赢多赢共赢。三要讲究方法工作到位。要把浙江省委《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》贯彻好;用好“理念共融、制度共筑、队伍共建、成果共享”法宝，善于在监督中换位思考，尊重并理解监督对象，加强沟通交流，达成监督共识;研究监督对象的考核规则，实现错位监督拓展空间;以扎实开展执法司法规范化水平提升年活动[5]为契机，不断强化司法规范化建设，提升检察队伍核心战斗力。

（二）运用“垦荒精神”走稳创新创牌之路，展示“重要窗口”建设形象

走稳创新创牌之路，“要”在奋发图強、开拓创新。创新品牌是高质量转型中的一抹亮色。着眼于“重要窗口”建设，基层院开展检察工作不能满足于一般意义上的“走在前列”，还必须要有可示范、可复制的经验和品牌，要在先行先试、示范引领上下功夫、作表率。

1.强化“重要窗口”意识，努力创出品牌。自觉对标“重要窗口”新要求，提高站位、拉高标杆，以“中国革命红船的起航地、改革开放的先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想的重要萌发地”的使命担当高标准抓好创新工作。一要以高站位谋创新。当前，全党全国最重要的中心工作是实现“六稳”“六保”，基层院应把服务民营经济作为切入点，以稳就业、保市场主体为着力点，切实做好检察环节服务保障“六稳”“六保”工作。二要以创品牌的标准开展创新工作。创新易，创品牌难。基层院创新点很多，但能做成品牌的很有限，很重要的原因就是基层院缺乏系统的谋划、持续的推进，创新点不强、不深。因此，基层院应把打造检察品牌纳入未来检察工作发展规划，创新品牌培育方法，及时总结品牌建设经验。三要以问题导向促创新。创新能力与水平往往在不断解决问题中得以提升。基层院要善用政治智慧、法治智慧、检察智慧，通过有效创新把好项目做成好品牌。

2.激发创新动能，努力把区域特色做成区域品牌。基层院有最丰富的案件资源、最齐全的实践样本，具备创新的基础优势。把创新优势转化为创新成果，需要上下联动形成合力。一要增强主体自信。贾宇检察长在调研金华时指出，建设“重要窗口”，全省每个检察院都责无旁贷。[6]客观上各个基层院的情况都不同，规模有大小，发展也不平衡，尤其是队伍基础弱、考核成绩差的基层院，在创新创牌上自信不足。每个基层院都要成为创新主体，激活创新动能。二要聚焦区域特色。创新点不宜过多、过散，不要为创新而创新。浙江省每个基层院都有自己的特色工作，一院建一品，全省就有多个特色项目可孵化。建议省院加强统筹规划，增强创新的层次性。三要加强培育指导。建议省院充分调动基层院的创新积极性，鼓励基层创新，并加强跟进指导，把创新点做大做强，努力把一方特色做成全域品牌。

3.发挥示范效应，努力把先行优势转化为工作成效。示范引领是“重要窗口”建设的重要目标。基层院立足于“重要窗口”建设进行创新，不仅要形成可听可看可复制的创新成果，而且要更加重视创新引领下的基层再实践，把先行优势真正转化为工作效能。一要更加注重理论的提升。基层创新往往始于务实有效做法，再通过经验的总结形成可用的机制，以能否解决问题为基本评价标准，缺少规律性的提炼和理论层面的总结，实践性、操作性强，但理论性弱，影响创新成果在更高层面的推广，要通过持续地实践，丰富完善理论，使创新成果更具生命力。二要更加注重实践应用。创新成果好，要以看得见的工作成效来说话，通过数据来支撑、案（事）例来印证。三要更加注重影响力的提升。基层院往往实践多、宣传少，这既有意识的问题，也有能力的问题。在创新成果影响力的提升上，基层院多有不足，建议省院给予更多鼓励和关注，帮助总结、推广，从而形成改革创新的集成效应和强大声势，这样更有利于将基层院的成果汇聚成全省上下奋力展示“重要窗口”建设形象的强大合力，为检察高质量转型积累浙江经验，提供浙江样本。

注释：

[1] 参见彭飞：《传承好垦荒精神（今日谈）》，《人民日报》2019年8月9日。

[2] 参见《车俊代表：建好重要窗口 交出优异答卷》，人民网http：//zj.people.com.cn/n2/2020/0523/c186

806-34037117.html，最后访问日期：2021年2月3日。

[3] 参见贾宇：《为浙江当好“重要窗口”贡献检察力量》，《检察日报》2020年4月27日。

[4] 参见《浙江省法官检察官员额管理办法（试行）》。

[5] 2020年3月至2021年1月，浙江省委政法委在全省政法系统组织开展执法司法规范化水平提升年活动，进一步健全完善各单位执法司法标准制度机制，以及政法機关之间密切互相配合、强化互相制约的制度机制。

[6] 参见《贾宇检察长到金华调研工作：建设“重要窗口”，检察机关要进一步提升意识强化作为》，浙江检察网http：//www.zjjcy.gov.cn/art/2020/4/24/art_26_

181084.html，最后访问日期：2020年12月30日。